تاریخ دادنامه: ۹/۳/۱۴۰۲ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۳۵۷۴
شماره پرونده: ۰۱۰۴۹۳۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان نظام روان شناسی و مشاوره جمهوری اسلامی ایران با وکالت آقای سید محمد حسینی
طرف شکایت: هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار وزارت امور اقتصادی و دارایی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (ب) مصوبه شصت و یکمین نشست هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار (ابلاغی به شماره ۳۱۷۰۹/۸۰ مورخ ۱۴۰۱/۲/۲۴)
گردش کار
آقای سید محمد حسینی به وکالت از سازمان نظام روان شناسی و مشاوره جمهوری اسلامی ایران به موجب دادخواستی ابطال بند (ب) مصوبه شصت و یکمین نشست هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار (ابلاغی به شماره ۳۱۷۰۹/۸۰ مورخ ۱۴۰۱/۲/۲۴) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
“محور اصلی قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ آن ناظر بر دستگاه‌های اجرایی و نهادهایی است که از طریق تسهیل صدور مجوز کسب و کار و امور اقتصادی فعالیت دارند و تبصره ۳ از ماده ۷ قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ قانون مارالذکر مقید به چند شرط ذیل می‌باشد:
۱ ـ صدور مجوزهای کسب و کار
۲ـ تسهیل نمودن امور
۳ـ تقلیل هزینه‌ها برای صدور مجوزهای کسب و کار
حال آنکه بند یک ماده واحده قانون ارتقای سلامت، سازمان نظام پزشکی و غیره را تحت شمول حوزه سلامت دانسته، فلذا از مدلول و مفهوم ماده مذکور چنین استنتاج می‌گردد که سازمان نظام روانشناسی و مشاوره نیز در زمره‌ی همین سازمان‌ها و در حوزه سلامت قرار دارد، پس نمی‌توان مجوزهای اصداری از سوی سازمان نظام روانشناسی را مشمول قانون کسب و کار تلقی نمود و واژه تسهیل نمودن امور در تبصره‌ی مربوطه نمی‌تواند معنای نسخ را افاده نماید و اینکه اصل ۴۴ قانون اساسی صلاحیت ذاتی و موضوعی در ورود به تدوین چنین مصوبه‌ای را اساساً نداشته و بند (ب) از مصوبه شصت و یکمین نشست هیات مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار از موضوع ما نحن فیه خروج موضوعی داشته و در نتیجه اجرای مصوبه موصوف‌الاشعار سالبه به انتقای موضوع است.
در نتیجه مشاوران سازمان نظام روانشناسی اساساً از شمول فعالیت‌های اقتصادی مستثنی می‌باشند و شغل مذکور از مصادیق تسهیل سرمایه‌گذاری محسوب نمی‌گردد و همچنین وفق تبصره ۲ مندرج در بند (ج) از ماده ۳ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی که مصرح داشته: «فعالیت‌های حوزه سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ مشمول این قانون نیست و هرگونه توسعه توسط بخش‌های دولتی و غیردولتی و همچنین هرگونه واگذاری به بخش غیردولتی در این حوزه‌ها مطابق لایحه‌ای خواهد بود که ظرف مدت یک سال از ابلاغ این قانون به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد، لذا سازمان نظام روانشناسی از مصادیق حوزه سلامت و مشمول ماده مارالذکر می‌گردد و اساسا مصوبه مذکور فاقد وجاهت قانونی است
نکته دیگر اینکه بند (الف) ماده ۹ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵ مقرر داشته: «شورای عالی بیمه سلامت کشور مکلف است هر ساله قبل از تصویب بودجه سال بعد در هیئت وزیران نسبت به بازنگری ارزش نسبی و تعیین تعرفه خدمات سلامت برای کلیه ارائه‌دهندگان خدمات بهداشت، درمان و تشخیص در کشور اعم از دولتی و غیردولتی و خصوصی با رعایت اصل تعادل منابع و مصارف و قیمت واقعی در جهت تقویت رفتارهای مناسب بهداشتی درمانی و مبانی محاسباتی واحد و یکسان با حق فنی واقعی یکسان برای بخش دولتی و غیردولتـی در شرایط رقابتـی و بر اساس بنـد ۸ ماده ۱ و مـواد ۸ و ۹ قانون بیمـه همگانـی خدمات درمانـی کشور مصوب ۱۳۸۳/۸/۳ اقدام و مراتب را پس از تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور قبل از پایان هر سال برای سال بعد جهت تصویب هیئت وزیران ارائه کند.» کما اینکه مصوبه هیأت وزیران به تاریخ ۱۴۰۱/۲/۴ تعرفه خدمات روانشناسی و مشاوره در سال ۱۴۰۱ برای کارشناسان ارشد و دکترای تخصصی در صورت داشتن پروانه صلاحیت حرفه‌ای را معین و مشخص نموده که موید عرایض فوق مبنی بر شمول سازمان نظام روانشناسی در حوزه سلامت و خارج از موضوع کسب و کار می‌باشد و از طرفی کیفیت اخذ مجوز مشاوران این سازمان به استناد قانون تشکیل سازمان نظام روانشناسی مصوب سال ۱۳۸۲ تعیین تکلیف شده است، بنابراین هیأت مقررات‌زدایی که وظیفه تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار را دارد، صلاحیت اتخاذ تصمیم در حوزه مشاوران و روانشناسان نظام روانشناسی را نداشته و همچنان که بند ۲۱ از ماده ۱ قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۱۵ در تعریف مجوز کسب و کار بیان نموده: «هر نوع اجازه الکترونیکی و غیر الکترونیکی اعم از مجوز، پروانه، اجازه‌نامه که برای فعالیت‌های اقتصادی صادر می‌گردد. …»، لذا مشاور و روانشناس از شمول این تعریف مستثنی بوده و از آنجا که مشاوره روانشناسی یک خدمت عمومی است و از نظر قانون اساسی به هیچ وجه کسب و کار محسوب نمی‌شود و اصل ۴۴ قانون اساسی در فصل چهارم آن به عنوان اقتصاد و امور مالی گنجانیده شده که بالذات مقتضای فعالیت مشاورین و روانشناسان سازمان نظام روانشناسی از این قاعده خروج موضوعی داشته و بالعرض بابت خدمات خـود که در راستای ارتقـای سلامت و روان جامعـه می‌باشـد از مراجعین خـود دستمـزد می‌گیرنـد و این امر سبب تغییـر ماهیت فعـل مشاوران و روانشناسان نمی‌شود. کما اینکه اعضای هیأت علمی دانشگاه بدون آنکه در زمره فعالین اقتصادی تلقی شوند در ازای فعل خود دستمزدی دریافت می‌دارند و چون ماهیت مشاوره و روانشناسی سرمایه‌گذاری و تجارت نیست و این روند با بند ۲۱ ماده ۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱۳۹۹/۱۱/۱۵ در خصوص مجوزهای کسب و کار در تنافی و تغایر می‌باشد و همانطور که وکالت وکلای کانون وکلای دادگستری و مرکز مشاورین قوه قضائیه به استناد دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۳۲۷۳ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۴ در خصوص بند «ج» از مصوبه چهل و هشتمین نشست هیات مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار به استناد خارج بودن آن از مصادیق تسهیل سرمایه‌گذاری در ایران ابطال گردیده است، فلذا نظر به اینکه وضع مقرره موصوف‌الاشعار از حدود صلاحیت هیات مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار خارج است.: ابطال بند (ب) از مصوبه شصت و یکمین نشست هیات مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار به شماره ۳۱۷۰۹/۸۰ از زمان تصویب مورد استدعاست.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“مصوبات شصت و یکمین نشست هیات مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار ابلاغی به شماره ۳۱۷۰۹/۸۰ مورخ ۱۴۰۱/۲/۲۴
وزارت جهاد کشاورزی ـ سازمان نظام روانشناسی و مشاوره جمهوری اسلامی ایران ـ وزارت آموزش و پرورش ـ وزارت میراث فرهنگی گردشگری و صنایع دستی ـ سازمان ملی استاندارد ایران
هیات مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار در جلسه مورخ ۲۵/۱۲/۱۴۰۰ به استناد قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب ۱۳۹۹/۱۱/۱۵ در خصوص موارد زیر اتخاذ تصمیم نمود:
….
ب) مجوزهای سازمان نظام روانشناسی و مشاوره جمهوری اسلامی ایران
۱) ۱ عنوان مجوز سازمان نظام روانشناسی و مشاوره جمهوری اسلامی ایران به همراه شرایط، مدارک و هزینه‌های صدور آن به تصویب رسید. دبیرخانه هیات مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار مکلف است پس از انجام هماهنگی‌های لازم با سازمان نظام روانشناسی و مشاوره جمهوری اسلامی ایران راهنمای دریافت مجوزها را در درگاه ملی مجوزهای کشور در دسترس عموم قرار دهد (کاربرگ راهنمای دریافت ۱ عنوان مجوز مذکور ممهور به مهر دبیرخانه هیأت مقررات‌زدایی جزء لاینفک پیوست این مصوبه است).
۲) سازمان نظام روانشناسی و مشاوره جمهوری اسلامی ایران مکلف است درگاه تخصصی مجوزهای مربوطه را راه‌اندازی نموده و به درگاه ملی مجوزهای کشور متصل و مجوزهای مذکور را به صورت بر خط صادر نماید.
۳) با توجه به وظایف و اختیارات تصریح شده در ماده ۳ قانون تشکیل سازمان نظام روانشناسی و مشاوره جمهوری اسلامی ایران:
۳ ـ۱) سازمان نظام روانشناسی صرفاً مرجع صدور مجوز پروانه اشتغال تخصصی است.
۳ـ۲) در شرایط صدور مجوز، تمامی مدارک کارشناسی ارشد معتبر از سوی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در رشته‌های روانشناسی و مشاوره مورد قبول است.
۴ ) مصوبه یکصد و چهل و سومین نشست شورای مرکزی نظام روانشناسی مورخ ۱۳۹۳/۸/۵ در خصوص الزام به دارا بودن حداقل دو مقطع تحصیلی روان شناسی و مشاوره و موفقیت در مصاحبه‌های علمی و حرفه‌ای برای اخذ پروانه اشتغال تخصصی ابطال می‌شود.
۵ ) به استناد ماده ۲۶ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰، تصریح شده در جزء (۸) بند (پ) ماده ۵۷ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵، سازمان بهزیستی کشور به عنوان متولی سلامت اجتماعی، مرجع صدور مجوزهای انواع مراکز مشاوره تشخیص داده شد.
۶) در خصوص سایر مجوزهای سازمان نظام روانشناسی و مشاوره جمهوری اسلامی ایران که به عنوان مجوز شروع کسب و کار شناسایی نشده‌اند ضرورت دارد دبیرخانه هیات مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار در گام بعدی، نسبت به بررسی و طرح آنها در هیات مقررات‌زدایی اقدام نماید.
۷) سایر مصوبات هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار درباره مجوزهای کسب و کارهای مربوط به این دستگاه در سال‌های گذشته، لغو می‌شود و فهرست مجوزهای پیوست جایگزین آنها خواهد بود.”
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره ۱۷۱۵۵۷/۹۱ مورخ ۱۴۰۱/۸/۲۲ توضیح داده است که:
“الف) ایراد شکلی
در بند دوم شکواییه این گونه عبارت پردازی شده است: «حال آن که؛ بند یک از ماده واحده قانون ارتقای سلامت سازمان نظام پزشکی و غیره را تحت شمول حوزه سلامت دانسته ……» .
۱ـ شایسته بود عنوان کامل قانون بیان می‌شد و در استفاده از علایم و سجاوندی و نگارشی دقت بیش تری معمول می‌گردید.
۲ـ استناد به قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰/۸/۷ مجلس شورای اسلامی در موضوع حاضر، قابل قبول نیست. چرا که قانونگذار از تصویب قانون یادشده هدف دیگری داشته و بند (ب) ماده (۱) قانون اخیرالذکر در مقام بیان تعریف مؤسسات حرفه‌ای عهده دار خدمات عمومی می‌باشد از این رو برداشت شاکی و مصادره به مطلوب نمودن آن توسط شاکی صحیح نمی‌باشد.
شاکی در ادامه دادخواست عنوان داشته: «واژه تسهیل نمودن امور در تبصره مربوطه نمی‌تواند معنای نسخ را افاده نماید و این که اصل ۴۴ قانون اساسی صلاحیت ذاتی و موضوعی در ورود به تدوین چنین مصوبه‌ای را اساساً نداشته و …»
۱ ـ ظاهراً منظور ایشان از عبارت «تسهیل نمودن امور»، عبارت «این هیأت موظف است … شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار … به نحوی تسهیل و تسریع نماید و هزینه‌های آن را به نحوی تقلیل دهد …» . مندرج در تبصره (۳) ماده (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی باشد.
۲ ـ همچنین گمان می‌رود که منظور از «اصل ۴۴ قانون اساسی» هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار باشد. چرا که مبرهن است که قانون اساسی به عنوان میثاق ملت با دولت، بالاترین جایگاه را در سلسله مراتب نظام تقنینی کشور داشته و نمی‌توان صلاحیت آن را محدود نمود. دیگر آن که قانون اساسی متن نوشته قانونی است و نه مرجع تدوین آیین‌نامه و …
ب) ایراد ماهوی
۱ ـ موضوع مصوبه شصت و یکمین نشست هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار ابلاغی به شماره ۳۱۷۰۹/۸۰ مورخ ۱۴۰۱/۲/۲۴ را نمی‌توان با قانون «ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد»، سنجید چرا که این دو در نظام حقوقی ایران، شأن و جایگاه یکسانی ندارند که بتوان ادعای نسخ قانون را با مصوبات هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار، مطرح نمود.
۲ـ ادعای شاکی مبنی بر این که «وفق تبصره (۲) مندرج در بند «ج» از ماده (۳) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی که مصرح داشته: فعالیت‌های حوزه‌های سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ مشمول این قانون نیست و ….» لذا سازمان نظام روان شناسی و مشاوره از مصادیق حوزه سلامت بوده و خارج از موضوع کسب و کار است بلاوجه است. چراکه نمی‌توان دامنه شمول قانون را با اعمال سلیقه و تعصب صنفی تعمیم و توسیع بخشید.
بنابه مراتب فوق به دلیل عدم نقض قوانین و مقررات مربوط و صادر شدن مصوبه شصت و یکمین نشست هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار در حدود صلاحیت قانونی و انجام وظایف اداری مرجع صادر‌کننده آن (وزیر امور اقتصادی و دارایی) و برابر مفهوم مخالف بند (۱) ماده (۱۲) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رد شکایت شاکی، مورد تقاضا می‌باشد.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۹/۳/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً به موجب بند ۱ ماده ۳ قانون تشکیل سازمان نظام روانشناسی و مشاوره جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۲/۱/۲۷، «تعیین حدود صلاحیتهای تخصصی و صدور شمـاره نظام و پروانـه کار برای اعضای سازمان» از جملـه وظایف و اختیارات سازمان نظام روانشناسی و مشاوره است.
ثانیاً براساس آرای شماره ۲۷۵۰ الی ۲۷۵۳ مو رخ ۱۳۹۸/۹/۱۹، شماره ۱۷۶۸ الی ۱۷۶۹ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۲۱ و شماره ۳۲۷۲ و ۳۲۷۳ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار در مواردی که قانونگذار در قوانین عادی شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار را تعیین کرده، صلاحیت اجرای تکلیف مقرر در تبصره ۳ ماده ۷ قانون اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب سال ۱۳۸۶ با آخرین اصلاحات تا سال ۱۳۹۹ را ندارد.
بنا به مراتب فوق و نظر به اینکه قانونگذار در بند ۱ ماده ۳ قانون سازمان نظام روانشناسی و مشاوره جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۲/۱/۲۷، اختیار تعیین شرایط و مراحل اخذ پروانه کار شاغلان به حرفه‌های روانشناسی و مشاوره را به سازمان نظام روانشناسی و مشاوره واگذار کرده و در مواردی که قانونگذار در قوانین عادی شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار را تعیین کرده، هیأت مزبور صلاحیت اجرای تکلیف مقرر در تبصره ۳ ماده ۷ قانون اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی را ندارد و از طرفی بنا به حکم تبصره ۲ بند (ج) ماده ۳ قانون اخیرالذکر، فعالیت های مربوط به خدمات حوزه روانشناسی و مشاوره، ناظر به سلامت (سلامت روان جامعه) است و از شمول فعالیت های اقتصادی و مصادیق سرمایه‌گذاری خروج تخصصی دارد و حکم مقرر در ماده ۷ مکرر قانون اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی (الحاقی ۱۴۰۱/۲/۱۰) که براساس آن اعلام شده است: «کلّیه مجوزهای کسب و کار که سلامت، محیط زیست، بهداشت عمومی ـ اجتماعی، نظم و انضباط پولی، مالی و ارزی، فرهنگ و امنیت ملّی را به صورت مستقیم تهدید می‌کنند یا مستلزم بهره‌برداری از منابع طبیعی یا تغییر کاربری اراضی کشاورزی هستند، به تشخیص هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار و تأیید هیأت وزیران در صورتی که تا سه ماه پس از لازمالاجرا شدن این قانون در درگاه ملّی مجوزهای کشور ثبت شوند، به عنوان مجوزهای تأییدمحور که نیازمند بررسی و تأیید مراجع صدور مجوز است معرفی شده و فعالیت در آنها نیازمند طی مراحل اخذ مجوز براساس ماده ۷ این قانون می باشد»، در مقام تفکیک مجوزهای کسب و کار تأییدمحور از مجوزهای ثبت محور بوده و اساساً متضمن اختیار هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار در تعیین شرایط کلّیه مجوزهای کسب و کار که سلامت، محیط زیست، بهداشت عمومی ـ اجتماعی، نظم و انضباط پولی، مالی و ارزی، فرهنگ و امنیت ملّی را به صورت مستقیم تهدید می‌کنند یا مستلزم بهره‌برداری از منابع طبیعی با تغییر کاربری اراضی کشاورزی هستند نخواهد بود، بنابراین بند (ب) مصوبه شصت و یکمین نشست هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار ابلاغی به شماره ۳۱۷۰۹/۸۰ مورخ ۱۴۰۱/۲/۲۴ از جمله مبنی بر الزام سازمان نظام روانشناسی و مشاوره به بارگذاری و تکمیل اطلاعات مربوط به عنوان مجـوزهای صادره در درگاه ملّی مجوزهای کشور و ابطال مصوبه یکصد و چهل و سومین نشست شورای مرکزی نظام روانشناسی مورخ ۱۳۹۳/۸/۵ درخصوص شرایط اخذ پروانه اشتغال تخصصی، خارج از حـدود اختیار این هیأت و مغایر با قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری
