گزارش پژوهشگاه قوه قضاییه درباره بررسی اعتبار اسناد عادی در ۱۶ کشور اسلامی
در حال حاضر اسناد غیررسمی به‌واسطه دارا بودن اعتبار در نظام حقوقی کشور، ابزاری هم‌وزن اسناد رسمی مالکیت محسوب می‌شوند. در واقع، نظام ثبتی-حقوقی و محاکم کشور به حدی به اسناد غیررسمی اعتبار بخشیده است که می‌توان به‌وسیله این اسناد، اعتبار اسناد رسمی مالکیت را باطل کرد! بنا بر اعتقاد کارشناسان حقوقی و اقتصادی، این موضوع نه تنها تبعات گسترده حقوقی و اجتماعی را در پی داشته، بلکه بدین واسطه بستر لازم برای شکل‌گیری مفاسد اقتصادی نیز ایجاد شده است.
عدم ثبت معاملات غیررسمی در سامانه‌های مشخص، موجب می‌شود که حاکمیت هیچ‌گونه نظارتی بر معاملات املاک و اراضی نداشته باشد. همچنین خریداران از اینکه یک ملک قبلاً به شخص دیگری فروخته شده یا خیر، بی‌اطلاع هستند. کلاهبرداران با آگاهی از این خلأ قانونی، به‌راحتی یک زمین یا ملک را به‌صورت قولنامه‌ای به چند نفر فروخته و در برخی موارد همان زمین یا ملک را در نهایت به‌صورت رسمی به شخص دیگری می‌فروشند.
در برخی موارد آسیب سوءاستفاده از اسناد عادی از دعاوی فردی بالاتر رفته و امنیت غذایی کشور را تهدید می‌کند؛ به‌عنوان‌مثال در این مدل از مفاسد اقتصادی، غالباً افراد سودجو زمین‌های کشاورزی را بنا به منافع خود تفکیک کرده و دور آنها دیوار می‌کشند، سپس در قالب ملک تجاری در بستر معاملات غیررسمی قولنامه‌ای به فروش می‌رسانند. در بسیاری از موارد این املاک چند دست چرخیده و معمولاً دسترسی به متخلف اصلی بسیار دشوار می‌شود.
آیا اسناد عادی در کشورهای اسلامی معتبر است؟
با وجود اینکه اکثر کارشناسان معتقدند که اعتباربخشی به اسناد عادی زمینه‌ساز مشکلات فراوانی برای نظام حکمرانی کشور است، برخی دیگر از افراد باور دارند که اعتبار زدایی از این اسناد، برخلاف شرع بوده و در بسیاری از کشورهای دیگر نیز اسناد عادی و غیرثبتی، اعتبار خود را حفظ کرده‌اند؛ اما آیا این ادعا صحت دارد و در حال حاضر اسناد عادی در دیگر کشورهای مسلمان همچنان دارای اعتبار بوده و در محاکم قضائی مورد پذیرش قرار می‌گیرد؟
چندی پیش، آیت‌الله صادق آملی لاریجانی، رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام با انتقاد از فضاسازی‌ها علیه این مجمع گفته بود: عده‌ای از فضلا در حوزه علمیه قم که متدین و دغدغه‌مند هستند دور هم جمع شدند، طرح مجلس (اعتبار زدایی از اسناد عادی) را دیدند، با کمیسیون حقوقی و قضائی مجمع تشخیص مصلحت جلسه گذاشتند، با پژوهشگاه شورای نگهبان جلسه گذاشتند، با خود همین کارشناسانی که این ادعاها را دارند جلسه گذاشتند و خود فضلا هم بحث کردند. مجموعه خیلی خوبی زحمت کشیدند و برخی از ادعاهای مطرح‌شده را رد کردند. مثلاً اینکه گفته شد هیچ جای دنیا اسناد غیررسمی حجت نیست، این بندگان خدا زحمت کشیدند و گفتند این حرف خلاف است.
بنا بر اظهارات رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام برخی از کارشناسان ادعا کرده‌اند که در برخی از کشورهای دنیا اسناد غیررسمی هنوز هم اعتبار داشته و برخی کشورهای مسلمان هنوز هم اعتبار اسناد عادی را زیر سوال نبرده‌اند. در این گزارش سعی می‌کنیم مسئله اعتبار اسناد عادی و نظام معاملات اموال غیرمنقول را در برخی از کشورهای اسلامی مورد بررسی قرار دهیم.
مقایسه قوانین کشورهای اسلامی در رابطه‌با اعتبار اسناد عادی
در نظام حقوقی ایران به‌موجب قانون ثبت‌اسناد و املاک مصوب سال ۱۳۱۰ ثبت معاملات اموال غیرمنقول به نحوی الزامی شد، اما پس از انقلاب اسلامی به دنبال صدور یک نظریه از سوی شورای نگهبان، به‌نوعی این الزام برداشته شد؛ بسیاری از کارشناسان معتقدند که در حال حاضر به دلیل اینکه شهروندان می‌توانند اموال غیرمنقول را بدون تنظیم سند رسمی معامله کنند؛ آسیب‌های متعددی مانند زمین‌خواری و کلاهبرداری به وقوع می‌پیوندد.
به همین دلیل سال‌هاست که جامعه حقوقی، الزامی کردن ثبت معامله اموال غیرمنقول را به‌عنوان یک ضرورت برای حفظ نظم اجتماعی مطرح می‌کنند. جالب آنجاست که اعتبار اسناد عادی حتی در دیگر کشورهای اسلامی نیز مورد تردید قرار گرفته و نحوه مواجهه حاکمیت با آنها متفاوت با اسناد رسمی و ثبت شده است.
اخیراً، پژوهشگاه قوه قضائیه نظام معاملات اموال غیرمنقول را آسیب‌شناسی کرده و در کتابی تحت همین عنوان، نظام ثبت رسمی معاملات در کشورهای مختلف جهان را با یکدیگر مقایسه کرده که فهرست این قوانین به شرح ذیل است.
فهرست قوانین مربوط به ثبت معاملات اموال غیرمنقول در حقوق کشور های اسلامی
| ردیف | نام کشور و قانون مربوطه | متن ماده‌قانون |
| ۱ | قطر – قانون رقم (۱۴) لسنه ۱۹۶۴ بنظام التسجیل العقاری | ماده ۴ کلیه اقداماتی که منجر به ایجاد انتقال، تغییر یا زوال حق مالکیت یا سایر حقوق ملکی می‌شود و همچنین احکام قطعی که هر یک از آنها را ثابت می‌کند باید ثبت شود. در نتیجه عدم ثبت حقوق فوق‌الذکر نه بین طرفین ذی‌ربط و نه نسبت به دیگران، ایجاد، انتقال تغییر و یا از بین نمی‌رود قراردادهای ثبت نشده هیچ اثری جز تعهدات شخصی بین طرفین نخواهد داشت. |
| ۲ | امارات متحده عربی – قانون رقم
(۱۱) لسنه ۲۰۲۱ بشأن السجل العقاری فی اماره رأس‌الخیمه |
ماده (۲۳) کلیه تصرفاتی که منجر به ایجاد انتقال، تغییر یا زوال یکی از حقوق اولیه ملکی می‌شود و نیز احکام قطعی مبنی بر آن باید در دفتر املاک ثبت شود. در صورت عدم ثبت حقوق فوق‌الذکر به وجود نمی‌آید، انتقال یا تغییر داده نشده و زوال نمی‌یابد و نه بین اشخاص ذی‌ربط و نه نسبت به دیگران دلیل محسوب نمی‌شود. این حکم در مورد تقسیم املاک هم جاری است هر چند مربوط به اموال ارث باشد…. |
| ۳ | عراق- قانون التسجیل العقاری رقم (۴۳) لسنه ۱۹۷۱ | ماده ۳ – ۱- تصرف غیرمنقول عبارت است از هر تصرفی که موجب ایجاد یکی از حقوق منقول اصیل و فرعی یا انتقال، تغییر یا حذف آن شود و هر تصرفی که تعیین‌کننده یکی از حقوق مذکور باشد. -۲- واگذاری املاک جز با ثبت در اداره ثبت‌اسناد و املاک صورت نمی‌گیرد.
ماده (۱۰۹) ۱- تصرف قانونی در همان جلسه عقد و با تأیید و قبول دو طرف قرارداد یا نمایندگان آنها در مقابل کارمند ذی‌صلاح پس از قرائت توضیحات مربوطه به شرح قید شده در فرم ثبت صورت می‌گیرد. ۲- هویت طرفین بر اساس اسناد رسمی یا بااطلاع کارمند ذی‌صلاح یا شهادت دو نفر از شاهدان معلوم می‌شود و این امر در صورت ثبت و در دفتر ثبت درج می‌شود. |
| ۴ | اردن – القانون المدنی | ماده ۱۱۴۸ – مالکیت و سایر حقوق عینی (حقوق عینی غیرمنقول) بین متعاهدین و نسبت به اشخاص ثالث منتقل نمی‌شود مگر با ثبت طبق مقررات قوانین مربوط. |
| ۵ | لبنان – قانون الموجبات والعقود اللبنانی الصادره فی ۹/۳/۱۹۳۲ | ماده ۳۹۳ فروش مال غیرمنقول یا حقوق منقول ناشی از مال غیرمنقول حتی بین متعاهدین اثر نخواهد داشت مگر از تاریخ ثبت آن در ثبت املاک. |
| ۶ | بحرین – قانون رقم ۱۳ لسنه ۲۰۱۳ با صدار قانون التسجیل العقاری | ماده ۱۷: کلیه احکامی که در مورد احراز یا تصمیم یا انتقال حقوق اصلی و تبعی املاک و یا موجب ابطال هر یک از این حقوق می‌شود و همچنین احکام قطعی قضائی مبنی بر تأیید هر یک از آنها… در نتیجه عدم ثبت در دفتر املاک، حقوق مذکور در بند اول این ماده نه بین طرفین ذی‌ربط و نه نسبت به دیگران نه ایجاد نمی‌شود، نه مستقر می‌شود، نه منتقل می‌شود نه تغییر می‌یابد و نه از بین می‌رود. |
| ۷ | الجزایر – القانون المدنی – ۱۹۷۵ | مالکیت و سایر حقوق منقول در املاک نه بین متعاقدین و نه در حق اشخاص ثالث منتقل نمی‌شود مگر اینکه تشریفات مقرر در قانون و به‌ویژه قوانین حاکم بر ثبت املاک رعایت شود. |
| ۸ | مراکش – قانون الالتزامات والعقود المغربی | باب ۴۸۹ اگر مبیع، مال غیرمنقول یا حق مربوط به مال غیرمنقول یا مربوط به چیزی باشد که می‌توان آن را به طور رسمی به رهن داد، بیع باید کتباً در سندی با تاریخ معین انجام پذیرد. درصورتی‌که به شکل معین در قانون ثبت نشود، در مقابل اشخاص ثالث اثری نخواهد داشت. |
| ۹ | عربستان سعودی- نظام التسجیل العینی للعقار ۱۴۳۲ ه | ماده ۳۶- کلیه تصرفاتی که منجر به تأسیس، انتقال، تغییر یا زوال یکی از حقوق اصلی یا تبعی املاک می‌شود و احکام قطعی که اثبات‌کننده یکی از موارد مزبور است، باید در دفتر املاک ثبت شود. تفکیک ملک، وصیت، وقف و ارث و رهن نیز باید ثبت شود و آثار این موارد بر اشخاص ثالث تسری پیدا نمی‌کند مگر پس از ثبت. |
| ۱۰ | سوریه – القرار رقم / ۱۸۸ / لعام ۱۹۲۶ قانون السجل العقاری و تعدیلاته | ماده ۱۱- اسناد و قراردادهای اختیاری مربوط به ایجاد انتقال، اعلام، تغییر یا ابطال حق واقعی، حتی بین طرفین عقد، تأثیر ندارد جز از تاریخ ثبت. این امر مانع از آن نیست که طرفین بتوانند در موارد عدم اجرای توافقات، علیه همدیگر شکایت کنند. این مقررات به‌ویژه در مورد صکوک قراردادهای املاک، موقوفات و ادله تقسیم حقوق موقوفه که توسط دفاتر اسناد رسمی و محاکم شرعی تنظیم یا تصویب می‌شود، اعمال می‌شود. |
| ۱۱ | تونس – مجله الالتزامات و العقود لعام ۱۹۰۶ | ماده ۵۸۱ – اگر موضوع بیع مال غیرمنقول یا حقوق مربوط به غیرمنقول یا مواردی باشد که قابل رهن است، باید کتبی باشد و تاریخ آن تعیین شود. چنین قراردادی در مقابل اشخاص ثالث قابل‌استناد نیست مگر اینکه… با رعایت مقررات مربوط به املاک به ثبت رسیده باشد. |
| ۱۲ | موریتانی – قانون رقم ۰۱۴- ۲۰۱۷ یتضمن مدونه الحقوق العینیه | ماده ۳۷۰- آثار قراردادهای رسمی – عقود اختیاری و قراردادهای عقدی که به‌منظور ایجاد حق غیرمنقول یا انتقال آن به ثالث یا اجازه یا تغییر آن یا انقضای آن منعقد می‌شود، حتی بین طرفین آثاری ایجاد نمی‌کند مگر از تاریخ ثبت رسمی در سند ملکی، بدون لطمه به حقوق و اعمال طرفین در خصوص دعاوی مربوط به عدم اجرای توافقات. |
| ۱۳ | عمان – مرسوم سلطانی رقم ۲/۹۸ با صدار نظام السجل العقاری | ماده ۲۸ – کلیه تصرفاتی که موجب ایجاد یکی از حقوق اصلی مالکانه یا انتقال یا حذف یا تغییر آن و همچنین صدور احکام قطعی مرتبط می‌شود، باید در دبیرخانه ثبت‌اسناد و املاک یا شعب آن به ثبت برسد. تصرفات مزبور شامل موارد زیر نیز می‌شود: وقف و وصیت و شفعه. این تصرفات اگر ثبت نشوند اثری جز تعهدات شخصی بین دو طرف نخواهد داشت. |
| ۱۴ | کویت – مرسوم رقم ۵ لسنه ۱۹۵۹ بقانون التسجیل العقاری | ماده ۷- کلیه تصرفاتی که منجر به ایجاد یا انتقال یا تغییر یا زوال یکی از حقوق اصلی مالکانه می‌شود و نیز احکام قطعی مربوط به آنها، باید ثبت شود و این تصرفات شامل وقف و وصیت نیز می‌شود. در نتیجه عدم ثبت، حقوق فوق‌الذکر نه بین طرفین ذی‌ربط و نه نسبت به دیگران ایجاد نمی‌شود، انتقال پیدا نمی‌کند، تغییر نمی‌یابد و یا از بین نمی‌رود. |
| ۱۵ | امارات قانون المعاملات المدنیه لسنه ۱۹۸۵ | مالکیت زمین و حقوق عینی مربوط به آن نه بین متعاقدین و نه در ارتباط با دیگران، منتقل نمی‌شود مگر از طریق ثبت مطابق با احکام قوانین مربوطه |
| ۱۶ | مصر القانون رقم ۱۱۱۴ لسنه ۱۹۴۶ بتنظیم الشهر العقاری | ماده ۹ – کلیه تصرفاتی که منجر به ایجاد یکی از حقوق اصلی ملکی، نقل‌وانتقال، تغییر یا زوال و نیز احکام قطعی مبنی بر آن می‌شود، باید از طریق ثبت اعلام شود و این تصرفات شامل وقف و وصیت می‌شود. اگر ثبت صورت نپذیرد، حقوق مذکور نه بین طرفین ذی‌ربط و نه نسبت به دیگران ایجاد نمی‌شود، انتقال نمی‌یابد تغییر نمی‌پذیرد و یا از بین نمی‌رود. تصرفات ثبت نشده هیچ اثری جز تعهدات شخصی بین طرفین مربوطه نخواهد داشت. |
بی‌اعتبار کردن معاملات غیررسمی اخلالی در زندگی مردم ایجاد می‌کند؟
براساس این گزارش، بررسی قوانین مرتبط به مالکیت در ۱۶ کشور اسلامی نشان می‌دهد که اکثر این کشورها در دعاوی حقوقی ثبت رسمی را ملاک قرار می‌دهند؛ اهمیت این مطالعه زمانی بیشتر می‌شود که توجه کنیم اکثر کشورهای مسلمان با وجود توجه به الزامات شرعی، ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول را ضروری دانسته‌اند و به نظر نمی‌رسد که به دلیل اعتبار زدایی از اسناد غیررسمی با مشکلی در نظام حکمرانی خود مواجه شده باشند.
در طرح ارائه شده توسط مجلس نیز علاوه بر زوال اعتبار اسناد عادی در معاملات حوزه زمین و مسکن، تنظیم سند رسمی بسیار آسان‌تر از گذشته در نظر گرفته شده و موانع آن کاهش‌یافته است؛ به‌طوری‌که بنا بر نظر کارشناسان تصویب این قانون نمی‌تواند در نظام معاملات مردم اخلال ایجاد کرده و خطری را برای دارندگان اسناد غیررسمی ایجاد کند.
البته فرآیند اعتباربخشی به اسناد رسمی بدون ایجاد سازوکار مشخص و بدون ساماندهی اسناد موجود نمی‌تواند موفقیت‌آمیز باشد. این مسئله در طرح ارائه شده توسط مجلس شورای اسلامی نیز مورد تأکید قرار گرفته است.
در ماده ۱۰ مصوبه مجلس، برای ساماندهی آن دسته از معاملات اموال غیرمنقول که به‌صورت غیررسمی قبل از اجرایی‌شدن این طرح انجام شده است، سامانه‌ای در نظر گرفته شده که افراد می‌توانند ادعاهای خود را برای دریافت سند رسمی در آن ثبت و بررسی نمایند. همچنین مدت زمان لازم برای بررسی مشکلات و ادعاهای افراد در نظر گرفته شده و این موضوع مانع این مسئله می‌شود که حقوق مردم تضییع شود.
