نقدی بر مصوبه شورای نگهبان در غیرشرعی دانستن یک تبصره از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی
✍🏻 محمّد منصوری بروجنی، دانشجوی دکتری حقوق عمومی
فقهای شورای نگهبان پس از گذشت ۲۱ سال از تصویب «قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور» (در این متن قانون شوراها) یک تبصره از آن را خلاف شرع یافته‌اند. تصمیمی که در فاصله یک ماهه تا انتخابات شوراها اذهان بسیاری را به خود مشغول کرده است.
ماجرا از چه قرار است؟
چکیده
۱- اصل چهارم قانون اساسی مجوزی برای نقض سایر اصول قانون اساسی نیست. قانون اساسی کل واحد است و روش اجرای اصل چهارم در اصل نود و چهارم بیان شده است.
۲- شورای نگهبان اجازه وضع آیین‌نامه داخلی ندارد و در صورت وضع نیز نباید این آیین‌نامه مخالف قانون اساسی باشد. ماده ۱۹ آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان مخصص اصل نود و چهارم قانون اساسی و بر خلاف مفاد آن است.
۳- طبق اصل نود و چهارم قانون اساسی چنان چه شورای نگهبان مصوبه یا قانونی را بر خلاف شرع تشخیص دهد باید آن را به مجلس شورای اسلامی ارسال کند.
۴- ابلاغ قوانین در صلاحیت رئیس‌جمهوری است و تصمیم شورای نگهبان برای ابطال قانون خلاف شرع بدون امضای رئیس‌جمهوری یا رئیس مجلس قابل انتشار در روزنامه رسمی نیست. در ابلاغ تصمیم اتخاذشده شورای نگهبان علاوه بر قانون اساسی، ماده ۲۱ آیین‌نامه خود را نیز نقض کرده است.
۵- حرمت اختلال نظام از قواعد کلیدی در تفکر امام خمینی است و با استناد به یک سخنرانی امام خمینی نمی‌توان قواعد انتخابات شورای شهر را در حین اجرای انتخابات تغییر داد و موجب اختلال در نظام شد.
۶- فقدان مقررات قانونی برای تضمین اجرای اصل یکصد و پنجم قانون اساسی، مجوزی برای ممانعت از حق کاندیداتوری همه شهروندان در انتخابات نیست.
مقدمه
فقهای شورای نگهبان پس از گذشت ۲۱ سال از تصویب «قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور» (در این متن قانون شوراها) یک تبصره از آن را خلاف شرع یافته اند. تصمیمی که در فاصله یک ماهه تا انتخابات شوراها اذهان بسیاری را به خود مشغول کرده است.
ماجرا از چه قرار است؟
طبق قانون اساسی یکی از صلاحیت‌های شورای نگهبان بررسی شرعی بودن قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی است. مصوبات تقنینی مجلس شورای اسلامی به نظر فقهای شورای نگهبان رسیده و ایشان باید نظر مثبت یا منفی خود را ظرف مدت ۱۰ روز اعلام کنند. اگر این مصوبه مغایر شرع باشد به مجلس بازگردانده می‌شود و الا قانون خواهد شد.
قانون شوراها، همانند سایر قوانین قبلا و در هنگام تصویب از تایید شورای نگهبان گذشته است. این تایید در سال ۱۳۷۵ انجام شده است و فقهای وقت شورای نگهبان (که سه تن از آن شش تن اینک نیز عضو فقهای شورای نگهبان اند) یعنی آیات محمد مومن، هاشمی شاهردوی، احمد جنتی، مرحوم ابوالقاسم خزعلی مرحوم غلامرضا رضوانی و محمد امامی کاشانی آن را مغایر شرع ندانسته بودند. اینک و پس از گذشت ۲۱ سال «اطلاعات واصله» فقهای شورای نگهبان را بر آن داشته که تبصره ۱ ماده ۲۶ قانون شوراها را در حوزه‌های انتخابیه‌ای که اکثریت آن شیعه‌نشین است مغایر شرع اعلام کند. بر اساس این تبصره «اقلیت‌های دینی شناخته شده در قانون اساسی به جای اسلام باید به اصول دین خود اعتقاد و التزام عملی داشته باشند».
شورای نگهبان با این تصمیم خواسته مانع از کاندیداتوری اقلیت‌های دینی در شهرهای محل سکونت خود نظیر اصفهان، یزد، تهران و… شود.
نحوه اعمال اصل چهارم قانون اساسی
فقهای شورای نگهبان مشروعیت تصمیم خود را بر پایه اصل چهارم قانون اساسی بنا نهاده اند. بر اساس این اصل کلیه قوانین و مقررات کشور باید مطابق شرع باشند و تشخیص این امر به عهده فقهای شورای نگهبان است. اصل چهارم حاکم بر اطلاق و عموم کلیه اصول قانون اساسی دانسته شده است. پس از پیروزی انقلاب اسلامی یکی از موارد اختلاف همین بوده که به اعتقاد شورای نگهبان، اصل چهارم قانون اساسی اجازه ابطال مصوبات خلاف شرع گذشته را داده است؛ اما منتقدان بر این باورند که صلاحیت فقهای شورای نگهبان در تشخیص شرعی یا غیر شرعی بودن قوانین، به معنای زیر پا گذاشتن تشریفات قانون اساسی نیست. قوه قانون‌گذاری اصولا در اختیار مجلس شورای اسلامی و در استثنائاتی در اختیار همه‌پرسی است. ابطال یا نسخ یک قانون تفاوت ماهوی با وضع قانون ندارد و تنها نهادی صالح در ابطال است که صالح در وضع قانون نیز باشد. بنابراین شورای نگهبان باید نظریه خود را به اطلاع مجلس شورای اسلامی رسانده تا مجلس بر اساس این نظریه اتخاذ تصمیم کند.
این اختلاف نظر راجع به قوانین پیش از انقلاب (عمدتا با محوریت قوانینی که اعتبار اسناد رسمی را بیش از شهادت دو شاهد و اسناد غیر رسمی متکی به شهادت می‌داند) تبدیل به مسئله‌ای قضایی شد. برخی از قضات نظریه شرعی شورای نگهبان را ملاک عمل می‌گرفتند و برخی دیگر از قضات تصمیم سابق مجلس را که هنوز مجلس شورای اسلامی آن را اصلاح نکرده بود. اصل این اختلاف نظر در گذار نظام حقوقی از سیستم سیاسی سابق به سیستم سیاسی کنونی طبیعی به نظر می‌رسید، اگر چه راه حلی که شورای نگهبان برای آن ارائه می‌کرد خلاف منطق درونی قانون اساسی بود.
امّا آن‌چه در مسئله اخیر رخ داده -تا جایی که حافظه نگارنده یاری می‌کند- بی‌سابقه است. شورای نگهبان تصمیم سابق خود راجع به عدم مغایرت شرعی این قانون را زیر پا گذاشته و به استناد جمله مبهم امام در سال ۱۳۵۸ (که در مقام هشدار به رأی‌دهندگان (و نه مجریان انتخابات) برای پرهیز از رأی دادن به مارکسیست‌های مسلمان‌نما در انتخابات شورای شهر بیان شده است) و بر پایه «اطلاعات واصله» از نظر سابق خود بازگشته است.
آیا حکومت اصل چهارم بر اطلاق و عموم سایر اصول قانون اساسی یعنی شورای نگهبان قادر است تا در هر زمان و به هر نحوی که مایل بود راجع به قوانین اظهار نظر کند؟ با این حساب اقدام مؤسسین نظام در وضع تشریفات تصمیم‌گیری شورای نگهبان در اصول نود و یکم تا نود و نهم فاقد حکمت و لغو بوده است. اگر مؤسسین نظام چنین بنایی داشتند به جای این همه تطویل می‌نوشتند: «شورای نگهبان به هر طریقی که می‌خواهد و با هر ابزاری که می‌تواند از شرعی بودن نظام حفاظت کند». قانون اساسی کل واحد است و نویسندگان قانون اساسی اصل چهارم را خارج از ساز و کارهای پیش‌بینی‌شده در دیگر مواضع قانون طراحی نکرده‌اند.
مسئله ماده نوزدهم آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان
اصل نود و چهارم قانون اساسی به صراحت مهلتی ده روزه برای اظهار نظر شورای نگهبان وضع می‌کند که نهایتا یک بار قابل تمدید است. اما ماده ۱۹ آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان، اصل نود و چهارم قانون اساسی را تخصیص زده و ابراز داشته است: «اعلام مغایرت قوانین و مقررات یا موادی از آنها با شرع با توجه به اصل چهارم قانون اساسی، در هر زمان که مقتضی باشد توسط اکثریت فقهای شورای نگهبان انجام می‌یابد و تابع مدت‌های مذکور در اصل نود و چهارم قانون اساسی نمی‌باشد». آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان به چه مجوزی مفاد اصل نود و چهارم قانون اساسی را تخصیص زده و به صورت غیر رسمی در قانون اساسی بازنگری کرده است؟
ممکن است برخی به صلاحیت شورای نگهبان در تفسیر قانون اساسی استناد کرده و این را ناشی از تفسیر اصل نود و چهارم قانون اساسی بر پایه آثار حقوقی اصل چهارم بدانند. اولا تفسیر قانون اساسی نیاز به رأی موافق سه چهارم کل اعضای شورای نگهبان (اعم از فقیه و حقوق‌دان) دارد و باید صراحتا تحت عنوان تفسیر قانون اساسی انجام شود. شورای نگهبان هیچ گاه چنین تفسیری راجع به اصل نود و چهارم قانون اساسی ابراز نداشته است. در ثانی طبق نظریه تفسیری شورای نگهبان، تفسیر قانون با وضع قانون جدید تفاوت دارد. در جایی که ابهامی نیست، تفسیر ضرورت ندارد و در جایی که این تفسیر ضرورت می‌یابد، نباید از حدود خواست نویسندگان قانون فراتر رفت، در غیر این صورت این نه تفسیر، که وضع قانون جدید است. فارغ از درستی یا نادرستی نظریه شورای نگهبان، مسلما این شورا پیش از هر نهاد دیگری مقید به رعایت نظر خود خواهد بود. در اصل نود و چهارم هیچ گونه ابهامی درباره مهلت مجاز شورای نگهبان برای اظهار نظر وجود ندارد. قانون‌گذار اساسی اگر بنای گسترش صلاحیت شورای نگهبان در زمان را داشت، این را صریحاْ قید می‌کرد. اتفاقا نویسندگان قانون اساسی از هراس بسط صلاحیت زمانی شورای نگهبان (خواه در نگهبانی از شرع و خواه در نگهبانی از قانون اساسی) و فیصله نیافتن مسائل جاری کشور، صلاحیت شورای نگهبان را مقید به زمان کرده‌اند. ماده ۱۹ آیین‌نامه داخلی نوعی توسعه‌طلبی در اختیارات شورای نگهبان است که نقض فاحش آرای نویسندگان قانون اساسی در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی ۱۳۵۸و نقض آرای قاطبه ملت در همه‌پرسی آذرماه ۱۳۵۸ است.
البته اصل نگارش آیین‌نامه داخلی توسط شورای نگهبان نیز از اساس امری خلاف قانون اساسی است. وضع قانون تنها در صلاحیت قوه مقننه (مجلس شورای اسلامی یا همه‌پرسی تقنینی) و وضع آیین‌نامه تنها در صلاحیت قوه مجریه است. آن دسته از نهادهای اساسی که برای تمشیت امور داخلی خود نیاز به آیین‌نامه‌ها و مقررات مربوطه داشته اند در قانون اساسی مورد تصریح قرار گرفته اند. قانون اساسی راجع به مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان به این مهم تصریح کرده است که این نهادها حق وضع مقررات داخلی یا مقررات مربوط به وظایف خود را دارند، اما داهیانه چنین صلاحیتی را برای شورای نگهبان وضع نکرده است. اگر مقررات داخلی هر کدام از نهادهای دیگر خلاف شرع یا قانون اساسی باشد، راهی برای تدبیر آن از طریق شورای نگهبان وجود خواهد داشت، اما شورای نگهبان اگر خود در مقام توسعه صلاحیت‌هایش بر آید چاره چیست؟ آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان باید مانند عموم قوانین از تصویب مجلس شورای اسلامی بگذرد و به تایید شورای نگهبان برسد تا ابزار نظارت و تعادل مانع از نقض قانون اساسی شود.
لزوم بازگشت مصوبه به مجلس شورای اسلامی
تشریفات مندرج در اصل نود و چهارم قانون اساسی منحصر در مهلت قانونی اتخاذ تصمیم شورای نگهبان نیست. یکی از مهم‌ترین فرآیندهای تعریف‌شده این اصل راجع به تکلیف مصوبه‌ای است که از نظر شورای نگهبان خلاف شرع یا قانون اساسی دانسته می‌شود. اصل نود و چهارم صریحا می‌گوید: «شورای نگهبان موظف است… چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند». با این فرض که شورای نگهبان صلاحیت همه اقدامات نقد برانگیز پیشین را داشته، به جای ابلاغ و انتشار تصمیم بدیع و جدید خود باید تبصره ۱ ماده ۲۶ را برای تجدید نظر به مجلس شورای اسلامی ارجاع می‌داده است. در تصمیم مجدد مجلس شورای اسلامی نیز چنانچه مغایرت با شرع یا قانون اساسی هم‌چنان پابرجا می‌بود و مجلس بر نظر خود اصرار داشت، طبق اصل یکصد و دوازدهم قانون اساسی مجمع تشخیص مصلحت نظام برای داوری و برگزیدن نظر یکی از این دو نهاد تشکیل می‌شد. اما این اقدام شتابزده در انتشار تصمیم شورای نگهبان و نقض قانون اساسی چه معنایی دارد؟
مسئله ماده بیست و یکم آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان
در فرض عدم نیاز به ارجاع نظر شورای نگهبان به مجلس شورای اسلامی و با فرض معتبر بودن آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان، نحوه ابلاغ تصمیم اخیر فقهای شورای نگهبان نقض ماده ۲۱ همین آیین‌نامه است. در ماده ۲۱ آیین‌نامه آمده است: «در موارد مغایرت قوانین با شرع موضوع ماده ۱۹ نظر اکثریت فقهای شورای نگهبان به رئیس جمهوری اعلام می‌شود تا از طرف وی اقدام لازم به عمل آید». اصولا نهایی‌سازی قانون بر عهده رئیس‌جمهوری است که با ارسال مصوبه از سوی رئیس مجلس شورای اسلامی به رئیس‌جمهوری انجام می‌پذیرد. از آن‌جا که قانون اساسی بنایی برای دادن اختیار ابطال قوانین به شورای نگهبان نداشته است، لذا نحوه ابلاغ ابطال را نیز پیش‌بینی نکرده است.
ماده ۲۱ آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان به هر دلیلی با حذف رئیس مجلس شورای اسلامی از این فرآیند، روشی ایجاد کرده که مستقیماً این مصوبات را به دست رئیس‌جمهوری برساند. درباره انطباق این ماده با قانون اساسی نیز تردیدها فراوان است.
اما روش پیش‌گرفته‌شده در مسئله حاضر حتی با آیین‌نامه مناقشه‌انگیز شورای نگهبان نیز هم‌خوانی ندارد. دبیر محترم و معزز شورای نگهبان می‌بایست تصمیم فقهای آن شورا را به اطلاع رئیس‌جمهوری می‌رساند تا با دستور و امضای رئیس‌جمهوری مراتب ابلاغ شده و در روزنامه رسمی منتشر شود. مدیر روزنامه رسمی تنها مسئول انتشار قوانین است نه ابلاغ آن. همکاری احتمالی مدیر روزنامه رسمی با دبیر شورای نگهبان یا هر مقام دیگری غیر از رئیس‌جمهوری نمی‌تواند مجوزی برای دور زدن ترتیبات ابلاغ و انتشار قوانین در نظام مقدس جمهوری اسلامی باشد. نظام مقدس ما ترکیبی از همین تشریفات و فرآیندهاست و نادیده گرفتن این فرآیندها، نتیجه‌ای جز تضعیف تدریجی ساختارهای جمهوری اسلامی ایران ندارد.
قاعده حفظ نظام
فقهای شورای نگهبان کوشیده اند تصمیم خود را بر پایه یکی از سخنرانی‌های امام خمینی موجه کنند. این همه دقت در جزئیات بیانات بنیان‌گذار فقید انقلاب اسلامی جای بسی تقدیر و شکرگزاری دارد، اما آیا امام خمینی این نظر را خارج از چارچوب فقهی خویش بیان کرده‌اند؟ یکی از مهم‌ترین ستون‌های دستگاه نظری امام، قاعده حرمت اختلال در نظام است. بی‌تردید این نظر امام خمینی بسیار کلیدی‌تر از سخنرانی ۱۲ مهر ۱۳۵۸ است. این مهم نه فقط توسط امام که توسط بسیاری از فقهای پیشین و پس از ایشان نیز مورد بیان قرار گرفته است. ایجاد اختلال در نظم موجود، حرام است. بر پایه این قاعده است که فقها نقض قانون در کشورهای غیر مسلمان را اگر مستلزم ارتکاب یا ترک عملی بر خلاف شرع نباشد، جایز نمی‌دانند. رهبر معظم انقلاب در استفتایی راجع به کار کردن در کشور نروژ و بر خلاف مقررات این کشور پاسخ داده اند: «به هر حال اگر در این زمینه قوانین و مقرراتی که برای نظم جامعه است وضع شده باشد باید بر طبق آن عمل شود و تخلف از آن جایز نیست».۲
پرسش این‌جاست که تغییر قانون شوراها، بدون رعایت تشریفات قانونی و در حین انجام فرآیندهای انتخاباتی چیزی جز اختلال در نظام و بر هم زدن قواعد بازی در حین بازی است؟
حقیر نگارنده به عنوان یک دانشجوی حقوق که به اهمیت نهادهای برآمده از قانون اساسی از جمله شورای نگهبان، باوری عمیق دارد از فقهای محترم شورای نگهبان استدعا دارد تا ضمن بازنگری در تصمیم خود، روش بیان و قانونی‌سازی آن را منطبق بر ترتیبات قانون اساسی و شرع انور بسازند و در این مهم تامل کنند که مهم‌ترین ضامن اسلامیت نظام، مردم مسلمان ایران اند. اگر دادن یک کرسی از کرسی‌های متعدد شورای شهر به اقلیت‌های دینی آن هم بر پایه رأی اکثریت مسلمان نقض شریعت به حساب بیاید، پس اعطای کرسی نمایندگی به ایشان در مجلس شورای اسلامی به طریق اولی خلاف شرع است. فقیه بزرگ و مرجع تقلید عامه شیعیان جهان، مرحوم میرزای نایینی در کتاب گرانسنگ «تنبیه الامه و تنزیه المله» همین معنا را بیان می‌کند که وجود نمایندگان غیر مسلمان در مجلس شورای ملی منافاتی با شریعت مطهر ندارد. همان گونه که میرزای نایینی قائل به امکان بلکه لزوم حضور غیر مسلمانان در مجلس شورای ملی کشور مسلمان و شیعه ایران بود و تضمین مشروعیت قوانین را به عهده هیئت مجتهدین ناظر می‌دانست، امروز نیز شرکت یک فرد غیر مسلمان در انتخابات شورای شهر منافاتی با مشروعیت تصمیمات این شورا ندارد. ضامن اسلامی بودن شوراها اصل یکصد و پنجم قانون اساسی است. باید برای اجرای این اصل تدبیری کرد، نه این که شهروندان اقلیت‌های دینی را از حق مشارکت سیاسی محروم کرد.
منبع: صراط مبین
پاورقی
۱– http://www.islamquest.net/fa/archive/question/fa38076
۲- میرزای نایینی در کتاب خویش می‌گوید: «….نسبت به فرق غیر اسلامیه هم هرچند نظر به اشتراکشان در مالیه و غیرها و هم به واسطه توقّف تمامیت و رسمیت شورویت عمومیّه بر دخولشان در امر انتخاب لا محاله باید داخل شوند، و البته اگر از صنف خود کسی را انتخاب کنند حفظ ناموس دین از او مترقّب نباشد، لکن خیر خواهی نسبت به وطن و نوع از آنان هم مترقّب و اتّصافشان به اوصاف مذکوره در صلاحیت برای عضویّت کافی است.
و بالجمله عقد مجلس شورای ملّی برای نظارت متصدّیان و اقامه وظائف راجعه به نظم و حفظ مملکت و سیاست امور امّت و احقاق حقوق ملّت است، نه از برای حکومت شرعیّه و فتوی و نماز جماعت، و شرایط معتبره در این باب اجنبی و غیر مرتبط به این امر است، چنانچه صفات لازمه در این باب هم که امّهات آنها ذکر شد، اجنبی و بی ربط به آن ابواب است، و از برای مراقبت در عدم صدور آراء مخالفه با احکام شریعت، همان عضویّت هیئت مجتهدین و انحصار وظیفه رسمیّه ایشان در همین شغل، اگر غرض و مرضی در کار نباشد، کفایت می‌کند».
