✍️دکتر سید محمود کاشانی
استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
طرحی تفسیری برای دخالت در وظایف کانون‌های وکلا
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴ اسفند ۱۴۰۰، تصمیم هیأت موسوم به مقررات زدایی وابسته به وزارت دارایی را که به ناروا حرفه وکالت دادگستری را «کسب‌وکار» شمرده و خواستار بارگزاری! پروانه‌های وکالت دادگستری که از سوی کانون‌های وکلای دادگستری صادر می‌شوند در درگاه مجوّزهای کسب‌وکار شده بود بیرون از حدود صلاحیت آن دانست و آن را ابطال کرد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در این رأی، حرفه وکالت دادگستری را با داشتن قوانین دائمی و ویژه خود از چارچوب کسب‌وکارها بیرون دانست. حرفه وکالت دادگستری با تصویب قانون وکالت در سال ۱۳۱۵ جایگاه خود را در دادگستری نوین ایران به دست آورد و با تصویب قانون استقلال کانون وکلای دادگستری در پنجم اسفند ۱۳۳۳ همانند کشورهای پیشرفته از ارکان برگزاری دادرسی عادلانه شمرده شد.
اصل ۳۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز در همین راستا حق برخورداری از وکیل را برای دادخواهان در همه دادگاه‌ها الزامی ساخت. چنین وکیلی بر پایه قانون استقلال کانون و قوانین کشورهای پیشرفته باید دارای پروانه وکالت از کانون وکلا باشد تا هدف‌های اصل ۳۵ قانون اساسی و حق برخورداری از دادرسی عادلانه برای شهروندان کشور ما تضمین گردد.
با این حال مجلس شورای اسلامی در ۲۴ اسفند ۱۴۰۰ با نادیده‌گرفتن قانون استقلال کانون وکلای دادگستری و با تخلّف آشکار از اصل ۳۵ قانون اساسی و نادیده‌گرفتن رأی الزام‌آور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با تصویب طرح موهوم «تسهیل صدور مجوّز کسب‌وکار»، حرفه شریف وکالت را که از پشتوانه قوانین دائمی کشور ما برخوردار است کسب‌وکار شمرد و در مقام قانونگزاری در زمینه پذیرش تعداد داوطلبان این حرفه برآمد.
بیشتر بخوانید:
رییس‌جمهور نیز که بر پایه اصل ۱۱۳ مسئولیت اجرای قانون اساسی و احترام به استقلال کانون وکلای دادگستری و استقلال قوه قضاییه کشور را برعهده دارد به ناروا مصوّبه بی‌اعتبار و ناسازگار با قانون اساسی مجلس را برای اجرا ابلاغ کرد.
پیرو مقاله‌ای که در اعتراض به طرح تسهیل صدور مجوّز کسب‌وکار زیر عنوان «تجاوز به استقلال کانون وکلای دادگستری» در شماره ۲۶ مهر ۱۴۰۰ روزنامه «دنیای اقتصاد» منتشر کردم، روز ۲ تیرماه ۱۴۰۱ نیز در یک مقاله تفصیلی دیگر که در روزنامه اعتماد به چاپ رسید بر بی‌اعتباری مصوّبه تسهیل صدور کسب‌وکار درباره وکالت دادگستری و ناسازگاری آن با اصل ۳۵ و اصل ۲۲ قانون اساسی که امنیت شغلی وکلای دادگستری را مصون از تعرّض دانسته است تأکید کردم و خواستار ایستادگی کانون‌های وکلا در برابر این مصوّبه زورگویانه که دخالت آشکار مجلس در وظایف قوه قضاییه و کانون‌های وکلاست گردیدم.
۱- ضابطه پیش‌بینی‌شده در ماده ۵ مصوّبه مجلس
مصوّبه موسوم به «تسهیل صدور مجوّز کسب‌وکار» با تخلّف آشکار از آیین‌نامه داخلی مجلس و اصول قانون اساسی به دخالت در وظایف کانون‌های حرفه‌ای که دارای قوانین دائمی هستند پرداخته است. ماده ۳ این مصوّبه به دخالت ناروا در وظایف سازمان ثبت اسناد و املاک که وابسته به قوه قضاییه است و کانون سردفتران اسناد رسمی و ماده ۴ آن به دخالت ناروا در وظایف کانون کارشناسان رسمی دادگستری و ماده ۵ آن به دخالت ناروا در وظایف کانون‌های وکلای دادگستری پرداخته است.
در این سه ماده یک فرمول برای گُزینش داوطلبان ورود به این حرفه‌ها پیش‌بینی شده که از حدود اختیارات مجلس در قانون اساسی بیرون است. در ماده ۵ این مصوّبه در زمینه تعداد پذیرفته‌شدگان سالانه حرفه وکالت دادگستری چنین پیش‌بینی شده است: «داوطلبانی که حداقل ۷۰ درصد امتیاز میانگین نمرات یک درصد حائزان بالاترین امتیاز را کسب کرده‌اند قبول‌شده اعلام و جهت طیّ مراحل مقتضی به مرجع صدور مجوّز[!] مربوط معرفی می‌گردند…».
این ضابطه که با تظاهر به اصلاح تبصره ماده یک قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری مصوّب سال ۱۳۷۶ تصویب شده تجاوز آشکار به صلاحیت‌های قوه قضاییه و کانون‌های وکلاست. پذیرش شُمار داوطلبان در آزمون‌های سالانه از سوی کانون وکلا و رییسان کل دادگستری در هر استان یک امر موضوعی است نه قانونگزاری.
دلیل روشن آن ماده ۲۹ آیین‌نامه اجرایی قانون استقلال کانون وکلا مصوّب آذرماه ۱۳۳۴ است که گُزینش شُمار داوطلبان را از وظایف کمیسیونی متشکل از رؤسای دادگاه‌های استان مرکز، دادگاه‌های شهرستان و دادگاه‌های بخش و سه نماینده از سوی کانون وکلا به دعوت رییس کانون دانسته است. این ماده به درستی حق کانون وکلا و دادگاه‌ها در هر استان را در تعیین ظرفیت پذیرش داوطلبان برابر دانسته است. تبصره ماده یک قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری مصوّب سال ۱۳۷۶ نیز همین قاعده را چنین تکرار کرده است:
«تعیین تعداد کارآموزان وکالت برای هر کانون بر عهده کمیسیونی متشکّل از رییس‌کل دادگستری استان، رییس شعبه اول دادگاه انقلاب و رییس کانون وکلای مربوط می‌باشد که به دعوت رییس کانون وکلای هر کانون حداقل یک‌بار در سال تشکیل و اتخاذ تصمیم می نماید».
بیشتر بخوانید:
با نادیده‌گرفتن این امر که دادگاه انقلاب آن چنان‌که در کتاب «اِستانداردهای جهانی دادگستری» توضیح داده‌ام جایگاهی برای کارآموزی وکالت ندارد ولی به هرحال تعیین ظرفیت پذیرش داوطلبان حرفه وکالت، وابسته به نیاز هر کانون وکلا و ظرفیت کارآموزی در دادگاه‌های همان استان است. بنابراین هرگونه دخالتی از سوی مجلس در وظایف واختیارات کانون‌های وکلا و رییسان دادگستری‌ها در استان‌ها، آشکارا بیرون از وظایف آن و تجاوز به استقلال قوه قضاییه و استقلال کانون‌های وکلای دادگستری است.
از هنگام تصویب آیین‌نامه قانون استقلال کانون در سال ۱۳۳۴ و سپس تصویب قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری در سال ۱۳۷۶، کانون‌های‌وکلا و رییسان‌کل دادگستری هر استان، ظرفیت‌ها و نیازهای خود را به درستی و با محاسبات عملی تعیین کرده‌اند و هیچ اعتراضی هم از آن هنگام تاکنون وجود نداشته است. پس از دخالت ناروای مجلس در وظایف کانون‌های وکلا و تصویب فرمول پیش‌بینی‌شده در ماده ۵ مصوّبه تسهیل کسب‌وکار برای تعیین ظرفیت پذیرش داوطلبان، هیچ روشن نبوده است که این فرمول به چه نتایجی خواهد انجامید.
ولی چند ماه پس از تصویب این ماده هرج‌ومرج‌طلبانه، هنگامی‌که سازمان‌سنجش، آزمون سالانه وکالت را برگزار کرد روشن شد این فرمول پُرابهام پیش‌بینی‌شده در ماده ۵ مصوّبه مجلس، خواسته‌های حامیان آن را برآورده نساخته است. از این‌رو دست‌اندرکاران تصویب ماده مزبور خواستار آن شدند مرکز مشاوران قوه‌قضاییه وکانون‌های وکلا تعداد بسیار بزرگی از داوطلبان فراتر از متن و نص روشن این مصوّبه را پذیرش کنند.
در همین راستا رییس مجلس در نامه‌ای به رییس قوه قضاییه به ناروا خواستار نادیده‌گرفتن نص ماده ۵ مصوبه تسهیل صدور کسب‌وکار شد. ولی رییس محترم قوه قضاییه به درستی در پاسخ وی گفت: «همکاران و معاون حقوقی و امور مجلس قوه قضاییه معتقد هستند قانون ابهامی ندارد و معیار پذیرش، نمره می‌باشد و لکن بعضی از نمایندگان با لحاظ مذاکرات در زمان تصویب قانون در مجلس خلاف این برداشت را دارند و ملاک را (تَراز) می‌دانند. الفاظ مصوّب قانون معتبر و دارای حُجیّت است و استناد به صورت مذاکرات موجّه نمی‌باشد…» . (خبرگزاری فارس، یکم شهریور ۱۴۰۱).
این در حالی است که ادعای جدید دست‌اندرکاران تصویب ماده ۵ مصوّبه تسهیل صدور کسب‌وکار بر این‌که در روند گفتگوهای این ماده که نص و عبارات آن روشن است قصد دیگری داشته‌اند کاملاً بی‌پایه می‌باشد.
۲- تقدیم طرح دو فوریتی برای تفسیر ماده ۵
با آن‌که فرمول پیش‌بینی شده در مواد ۳، ۴ و ۵ مصوّبه تسهیل صدور کسب‌وکار روشن بوده‌اند ولی از آن‌جا که اجرای این فرمول، هدف‌های دست‌اندرکاران تصویب آن را برآورده نکرده است، روز یکم شهریور ۱۴۰۱ یک طرح دو فوریتی برای تفسیر آن با تخلّف از موازین حقوقی به مجلس تقدیم کردند. در حالی که رییس محترم قوه قضاییه بر روشن‌بودن متن ماده ۵ تأکید کرده بود ولی از شگفتی‌های قانونگزاری در این مجلس این است که سخنگوی کمیسیون اصل ۹۰ مجلس نیز در تأیید این طرح دو فوریتی به روشن‌بودن متن ماده ۵ مصوبه تسهیل صدور کسب‌وکار اعتراف کرد و افزود:
«قانون از نظر ما دارای ابهام نبوده و کاملاً واضح و روشن است. اما به سبب این‌که در حال حاضر حقوق بسیاری از فارغ‌التحصیلان مستعدّ کشور و منافع عمومی جامعه توسط عده‌ای خاص به گروگان گرفته‌شده، طرح دو فوریتی استفساریه مواد ۳ ، ۴ و ۵ قانون تسهیل صدور مجوّزهای کسب‌وکار به ثبت رسیده و در دستور صحن علنی مجلس قرار گرفته است»! (خبرگزاری ایمنا، ۱ شهریور ۱۴۰۱).
با روشن‌بودن متن ماده ۵ مصوّبه تسهیل صدور کسب‌وکار، تفسیر آن جایگاهی در قانونگزاری ندارد. این یک قاعده شناخته‌شده در تفسیر است و از همین‌رو ماده ۱۱۹۲ قانون مدنی فرانسه در بخش حقوق تعهدات، (رِفُرم مصوّب ۱۰ فوریه ۲۰۱۶) چنین مقرر کرده است: «نمی‌توان شروط روشن و صریح یک قرارداد را تفسیر کرد مگر به بهای دگرگون‌ساختن ماهیت آن».
ماده ۵ مصوّبه مزبور، داوطلبانی را که حداقل ۷۰ درصد امتیاز میانگین نمرات یک درصد حائزان بالاترین امتیاز را کسب کرده باشند قبول‌شده شمرده است و این متنِ روشن نیاز به تفسیر ندارد. بنابراین انگیزه دست‌اندرکاران این طرح دو فوریتی، جایگزین‌کردن یک فرمول دیگر به جای آن است تا بتوانند گروه بزرگی از داوطلبان را به مرکز مشاوران و کانون‌های وکلای دادگستری تحمیل کنند و برای دستیابی به این هدف راه این تفسیر ناروا را در پیش گرفته‌اند.
در نشست روز ۲ شهریور مجلس نیز مُدافعان این درخواست تفسیر برای تصویب آن راه اتهام‌زنی به کانون‌های وکلا را در پیش گرفتند. محسن زنگنه در دفاع از این طرح دو فوریتی درخواست تفسیر در بخشی از سخنان خود گفت: «هدف از قانون تسهیل صدور مجوّز، رفع امضاهای طلایی و رفع انحصار است. بنابراین هر اقدامی که با روح قانون منافات داشته باشد پذیرفته نیست…».
بیشتر بخوانید:
ولی با روشن‌بودن نصّ این مصوّبه، مجلس حق ندارد به دنبال روح موهوم آن برود. رییس کمیسیون اصل ۹۰ مجلس نیز در دفاع از این تفسیر ادعا کرد: «مجلس امروز اصرار دارد انحصاری‌که موجب اذیت‌وفشار بر مردم است و فسادآور می‌شود شکسته شود چرا که انحصار ریشه بسیاری از فسادها در کشور است و به دلیل انحصارطلبی، حقوق مردم تضییع می‌شود».
این سخنان، توجیه‌کننده تفسیر ماده ۵ مصوّبه تسهیل صدور کسب‌وکار نیستند. کانون‌های وکلا و رییسان کل دادگستری‌های استان‌ها برپایه تبصره ماده یک قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری از سال ۱۳۷۶ تاکنون در برگزاری هر آزمونی، ظرفیت پذیرش داوطلبان در کانون‌ها و کارآموزی آنان در دادگاه‌ها را در چارچوب این قانون تعیین‌کرده و تصمیم‌گیری‌های کانون‌های وکلا در اجرای قانون را نمی‌توان انحصارطلبی توصیف کرد. سخن‌گفتن از امضاهای طلایی و یا انحصارطلبی نیز جایگاهی در اجرای قانون ندارند.
در حالی‌که کمیسیون اصل ۹۰ قانون اساسی برای رسیدگی به شکایت‌ها از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضاییه تشکیل شده است ولی این کمیسیون اعتراض‌های‌کانون‌های وکلا به دخالت نابجا و خلاف قانون اساسی مجلس در وظایف قانونی کانون‌های وکلای مستقل را نادیده‌گرفته و به جای آن‌که از قانون اساسی و قوانین لازم‌الاجرای کشور دفاع کند، ادعاهای بی‌پایه دست‌اندرکاران این طرح‌های ناسازگار با قانون اساسی را تکرار می‌کند. این در حالی است که به گفته رییس محترم کانون وکلای مرکز، هم‌اکنون ۴۰ درصد وکلای جوان بیکار هستند. (وکلاپرس،۲۷ مرداد ۱۴۰۱).
با این حال تنی چند از نمایندگان در نشست ۲ شهریور به تفسیر ماده ۵ تسهیل صدور کسب‌وکار و تجاوز به استقلال کانون اعتراض کردند. آقای حسن محمدیاری نماینده مردم تالش در مجلس در مخالفت با این طرح دو فوریتی گفت: «شغل تلقّی‌کردن نهاد وکالت، ظُلم به این نهاد است. مقرراتی که در این زمینه وضع کردیم خروجی آن جز زیان و خسارت نخواهد داشت…».
آقای محمدرضا دشتی‌اردکانی نیز با بیان این‌که با انحصار مخالف هستم افزود: «تَراز علمی باعث می‌شود افراد ناکارآمد وارد حوزه وکالت شوند. اگر با این روش، افراد وارد وکالت و سردفتری شوند مشکلاتی برای دستگاه قضا ایجاد می‌شود. اعتقاد داریم وکالت و سردفتری و کارشناسی شغل نیستند و نمی‌توان با ملاک قرار دادن تَراز، افراد ناکارآمد را وارد این عرصه کرد و جان و مال و ناموس مردم را به دست آن‌ها داد».
همچنین آقای جواد نیک‌بین و آقای سیدکاظم دل‌خوش‌اباتری مخالفت خود را با طرح استفساریه مواد ۳، ۴ و ۵ مصوّبه صدور مجوّز کسب‌وکار اعلام کردند (خانه ملت، خبرگزاری مجلس شورای اسلامی، ۲ شهریور ۱۴۰۱). ولی از آن‌جا که اکثریت نمایندگان این مجلس پای‌بند به اصول قانون اساسی که به آن سوگند یاد کرده‌اند نیستند این طرح دو فوریتی با ۱۸۴ رأی موافق به تصویب رسید.
۳- تناقض آشکار تفسیر مجلس با متن ماده ۵
سرانجام مجلس در پاسخ به درخواست تفسیر مواد ۵،۴،۳ مصوّبه تسهیل صدور کسب‌وکار چنین اظهارنظر کرد: «منظور از عبارت «امتیاز میانگین نمرات» در مواد ۵،۴،۳ قانون تسهیل صدور مجوّزهای کسب‌وکار مصوّب ۱۴۰۰/۱۲/۲۴ مجلس شورای اسلامی، میانگین وزنی نمرات تَراز شده، مطابق شاخص‌های آماری در آزمون سراسری که توسط سازمان‌سنجش‌آموزش‌کشور اعمال می‌شود است». (خبرگزاری خانه ملت).
این در حالی است که مواد ۵،۴،۳ مصوّبه تسهیل صدور کسب‌وکار مصوّب ۲۴ اسفند ۱۴۰۰ با روشنی هرچه بیشتر ملاک پذیرش داوطلبان را به دست‌آوردن «حداقل ۷۰ درصد امتیاز میانگین نمرات یک درصد حائزان بالاترین امتیاز» دانسته است. با چشم‌پوشی از روشن‌بودن متن این مصوّبه و بی‌نیازی آن از تفسیر، در هیچ بخش از عبارات این ماده به دست-آوردن «نمره تَراز» که فرمول جداگانه‌ای است پیش‌بینی نشده است. دلیل آن نیز روشن است.
زیرا «نمره تَراز» از سوی سازمان سنجش هنگامی برای شُمار پذیرفته‌شدگان به کار می‌رود که ظرفیت محدودی برای پذیرش داوطلبان به ویژه با تصمیم هر کانون وکلا و رییس دادگستری در هر استان بر پایه تبصره ماده یک قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری تعیین شده باشد. ولی فرمول پیش‌بینی‌شده در ماده ۵ مصوّبه تسهیل صدور مجوّز کسب‌وکار با حذف ظرفیت پذیرش داوطلبان که در تبصره ماده ۱ قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت پیش‌بینی شده است، تنها به نمره «۷۰ درصد امتیاز میانگین یک درصد حائزان بالاترین امتیاز» بسنده کرده است.
بنابراین تفسیر مجلس و الزام سازمان سنجش در به کار بردن نمره تَراز، با متنِ صریح ماده ۵ مصوّبه تسهیل صدور مجوّز کسب‌وکار ناسازگاری و تناقض آشکار دارد و نمی‌توان با توسّل به تفسیر ناروای این متنِ روشن، سیستم تعیین ظرفیت و تَراز نمره را جایگزین آن کرد.
بیشتر بخوانید:
سرانجام تعیین ظرفیت داوطلبان، آن چنان‌که در ماده ۲۹ آیین‌نامه قانون استقلال‌کانون‌وکلا و سپس در تبصره ماده یک قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری پیش‌بینی شده، برآمده از استقلال کانون‌های وکلاست. دفاع از استقلال‌کانون نیز حق‌وتکلیف بی‌چون‌وچرای هیأت‌های مدیره کانون‌ها و تضمین استقلال وکیل در امر دفاع در چارچوب اصل ۳۵ قانون اساسی و تضمین‌کننده امنیت شغلی وکلای دادگستری در راستای اصل ۲۲ قانون اساسی است.
از سوی دیگر برپایه بند «الف» ماده۶ قانون استقلال کانون وکلا مصوّب سال ۱۳۳۳، «دادن پروانه وکالت به داوطلبانی که دارای شرایط قانونی باشند» از حقوق و وظایف هریک ازکانون‌هاست. این ماده برآمده از استقلال کانون وکلا و دارای اعتبار کامل است و مجلس نمی‌تواند در وظایف کانون‌های مستقل دخالت کند و کانون‌های وکلا را الزام به صدور پروانه وکالت برای داوطلبانی بکند که دارای شروط علمی لازم نیستند.
بنابراین نه ماده ۵ مصوّبه هرج‌ومرج‌طلبانه تسهیل صدور مجوّز کسب‌وکار و نه تفسیر ناروا و خودسرانه مجلس از آن کمترین اعتباری برای کانون‌های وکلای دادگستری که باید نظم حرفه وکالت را پاسداری کنند و رییسان دادگستری در استان‌ها که باید کارآموزی مؤثّر کارآموزان و نظم دادگاه‌ها را برآورده سازند ندارند.
کانون‌های وکلای دادگستری نباید اجازه دهند گروهی از اشخاصی‌که با قانون انتخابات سال ۱۲۹۰ خورشیدی که هرگز با معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه سازگاری ندارد وارد این مجلس‌ها شده‌اند و با راه‌انداختن تبلیغات یک‌سویه در صداوسیما که به ناروا به کنترل و انحصار آنان درآمده است به دنبال مداخله در وظایف قانونی کانون‌های وکلای دادگستری هستند، نظم حرفه وکالت دادگستری را که دستاورد قوانین دائمی کشور ماست به آشفتگی بکشانند.
