آمریکا چگونه سازوکار حل اختلاف سازمان تجارت جهانی را از کار انداخت؟
✍🏻 فرشید فرحناکیان؛ دکترای حقوق نفت و گاز
امضای توافقنامه تجاری چین و آمریکا را می‌توان آغازی بر پایان تئوری تجارت آزاد و مهم‌ترین نهاد ترویج‌دهنده و ساختارساز آن یعنی سازمان تجارت جهانی دانست. درباره اینکه چه فرآیندی طی شد که ایالات متحده از موضع مدافع بی‌چون و چرای تجارت آزاد در جهان به یک‌باره تبدیل به مهم‌ترین نقض‌کننده این قاعده در جهان شد مباحث متنوعی مطرح است. اما یک سوال مهم درباره مهم‌ترین نهاد تجارت آزاد یعنی سازمان تجارت جهانی وجود دارد. آمریکا چطور توانست این نهاد قدرتمند را به طور کامل از دور تصمیم‌گیری و مجازات متخلفان از قواعد حاکم بر آن خارج کند؟
مقدمه
ویتنام بیشترین سود را از تنش‌های تجاری پیش‌آمده بین چین و آمریکا برده و تحقیقات نشان می‌دهد تایوان، مکزیک و ویتنام سال پیش سفارش‌های بیشتری از آمریکا دریافت کرده‌اند. ضرر دیگر کشورهای صادرکننده به چین (همانند برزیل و آرژانتین به‌عنوان صادر‌کنندگان محصولات کشاورزی به چین) از فاز نخست توافق تجاری چین و آمریکا (Phase One Trade Agreement between the United States and China) نیز قطعی است؛ زیرا تعهد چین به افزایش خرید از آمریکا به معنای کاهش خرید از این کشورهاست. آن‌ها بدون تردید علیه چین در سازمان تجارت جهانی به جهت اتخاذ رویه‌های تبعیض‌آمیز (Discriminatory Practices) شکایت خواهند کرد.
نکته در این است که نقض اصول سازمان تجارت جهانی فعلاً قابل‌بررسی در رکن حل اختلاف این سازمان نمی‌باشد؛ زیرا این رکن اخیراً توسط آمریکا ازکارانداخته شده است.
۱. رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی
مسئولیت حل‌وفصل اختلافات میان اعضای سازمان تجارت جهانی، با رکن حل اختلاف (Dispute Settlement Body: DSB) این سازمان است که اعضای آن همان اعضای شورای عمومی سازمان تجارت جهانی و متشکل از کلیه اعضای سازمان می‌باشد. رکن حل اختلاف تنها مقامی است که می‌تواند هیئت‌های رسیدگی بدوی و رکن استیناف را برای بررسی قضیه موضوع اختلاف تشکیل دهد و یافته‌های هیئت‌های رسیدگی بدوی یا نتایج رکن استیناف را در رابطه با قضیه موضوع اختلاف قبول یا رد نماید. رکن حل اختلاف بر اجرای آرا و توصیه‌ها نظارت می‌کند و این قدرت را دارد درصورتی‌که کشوری رأی را اجرا نکرد، اجازه اقدام مقابله‌جویانه را برای کشور شاکی صادر نماید.
۱. ۱. مراجع رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی
رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی از دو مرجع تشکیل شده است:
(۱) هیئت‌های رسیدگی بدوی: این هیئت‌ها همانند رسیدگی‌های داوری هستند؛ اما برخلاف معمول در داوری‌ها معمول است اعضای این هیئت‌ها با مشورت کشورهای دیگر تعیین می‌شوند. تنها در صورت به توافق نرسیدن طرفین اختلاف، مدیرکل سازمان تجارت جهانی اقدام به تعیین اعضای هیئت می‌کند. البته این مسئله به‌ندرت اتفاق می‌افتد. این هیئت‌های بدوی از ۳ نفر (گاهی ۵ نفر) کارشناس از میان مقامات دولتی همچون دیپلمات‌ها و مقامات وزارتخانه‌های بازرگانی، وکلای بخش عمومی یا خصوصی یا اساتید و محققین در زمینه‌های مربوطه کشورهای مختلف تشکیل می‌شوند که شواهد را بررسی می‌کنند و درباره برحق بودن یا برحق نبودن طرفین اختلاف تصمیم‌گیری می‌شود. گزارش هیئت رسیدگی بدوی به رکن حل اختلاف متشکل از نمایندگان کل اعضای سازمان تجارت جهانی ارائه می‌شود. این رکن تنها در صورتی می‌تواند گزارش ارسالی هیئت رسیدگی را رد کند که کلیه اعضا به‌صورت اجماع این گزارش را نپذیرند.
(۲) رکن استیناف: این رکن برخلاف هیئت‌های رسیدگی بدوی که موقت می‌باشند، یک رکن دائمی است متشکل از ۷ عضو که اعضای آن در حد گسترده‌ای نمایانگر اعضای سازمان تجارت جهانی می‌باشند و برای مدت چهار سال توسط رکن حل اختلاف از میان اشخاص باصلاحیت تائید شده و مهارت‌های محرز در حقوق و تجارت بین‌الملل و عدم وابسته به هیچ دولتی منصوب می‌شوند. رویه کاری رکن استیناف، توسط خود این رکن با مشورت با مدیرکل سازمان تجارت جهانی و رئیس رکن حل اختلاف تهیه و تنظیم می‌شود و هر قضیه در مرحله استیناف توسط ۳ عضو از ۷ نفر عضو رکن استیناف بررسی می‌شود.
۱. ۲. مراحل رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی
پس‌از اینکه رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی متشکل از نمایندگان کل اعضای این سازمان گزارش هیئت‌های رسیدگی بدوی یا رکن استیناف را مورد تأیید قرار داد، بر اجرای توصیه‌های صورت گرفته به کشور متخلف (مثلاً دست برداشتن از اقدامی که منافع کشور شاکی را از بین میبرد یا به آن لطمه وارد می‌آورد) اعمال نظارت می‌کند و اگر ظرف مدت معقولی اقدامات اصلاحی، توصیه‌ها و احکام توسط آن کشور به اجرا درنیاید این کشور ملزم به جبران (برای مثال از طریق کاهش تعرفه‌های بخصوصی که کشور شاکی در آن منفعت دارد) می‌شود.
رویه سازمان تجارت جهانی در خصوص ضمانت اجرای آرای رکن حل اختلاف آن بدین‌صورت است که کشوری که عمل خلافی انجام داده باید دست از این کاربر دارد و اگر به خلاف خود و نقض مقررات ادامه دهد باید متحمل غرامت یا جریمه شود. درواقع وقتی در خصوص قضیه‌ای تصمیم گرفته شد حتی قبل از اعمال ضمانت اجراهای قانونی تجارت بین‌الملل، کارهای زیادی می‌توان انجام داد. اولویت در این مرحله این است که کشور خوانده سیاست‌هایش را هماهنگ با توصیه‌ها و آراء تغییر دهد.
موافقتنامۀ حل‌وفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی تأکید می‌کند که هماهنگ‌سازی فوری با توصیه‌ها و آرای رکن حل اختلاف برای حل‌وفصل مؤثر اختلافات به نفع کلیه اعضا لازم و ضروری است. زمانی که رأی به ضرر کشوری که هدف طرح دعوا قرارگرفته صادر می‌شود، آن کشور باید توصیه‌ها و آرا و گزارش‌های هیئت رسیدگی یا رکن استیناف را رعایت کند. در جلسه‌ای که ظرف ۳۰ روز از تاریخ تصویب گزارش رکن حل اختلاف برگزار می‌شود، قصد خود را مبنی بر انطباق اعلام نماید. اگر انجام فوری توصیه‌ها مقدور نباشد، به عضو مزبور فرصت معقولی برای اجرای توصیه‌ها داده خواهد شد و درصورتی‌که آن عضو ظرف این مدت نتواند توصیه‌ها را اجرا نماید، باید با کشور یا کشورهای خواهان برای ارائه یک شیوه جبران قابل‌قبول (به‌عنوان‌مثال کاهش تعرفه‌ها در حوزه‌هایی که خواهان در آن منفعت دارد) وارد مذاکره شود. درصورتی‌که ظرف ۲۰ روز در مورد جبران رضایت‌بخش توافقی حاصل نشود، کشور شاکی می‌تواند «اختیار اقدام متقابل» (Authorization for Retaliatory Action) را از طریق «تعلیق اجرای امتیازات یا تعهدات» (Suspension of Concessions for Obligations) نسبت به کشور خاطی را از رکن حل اختلاف درخواست نماید. رکن حل اختلاف باید ظرف ۳۰ روز پس از اتمام فرصت معقول، این اجازه را صادر نماید؛ مگر اینکه اجماع نسبت به عدم صدور اجازه وجود داشته باشد.
در اصل تعلیق تعهدات یا امتیازات باید در همان بخشی صورت گیرد که مورد اختلاف واقع شده است. اگر این امر عملی یا مؤثر نباشد، تعلیق در بخش دیگری از موافقت‌نامه مورد اختلاف صورت می‌گیرد و اگر این هم عملی یا مؤثر نباشد و اوضاع‌واحوال به حد کافی وخیم باشد، طرف مزبور می‌تواند تعلیق امتیازات یا تعهدات را در موافقت‌نامه دیگری مطالبه کند. هدف این است که شانس اقدام در بخش‌های غیرمرتبط به حداقل برسد و درعین‌حال اقدامات مؤثر واقع شود. به‌هرحال رکن حل اختلاف بر اجرای آراء مصوب نظارت می‌کند و هر قضیه تا زمانی که به‌طور کامل حل نشده، در دستور کار رکن باقی می‌ماند.
۱. ۳. تصمیم‌گیری در رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی
رکن حل اختلاف تصمیم خود در این سه مرحله از روند حل اختلاف را می‌باید به اتفاق‌نظر (اجماع) همه اعضای خود (نمایندگان کل اعضای سازمان تجارت جهانی) تصویب کند: (۱) هنگامی‌که رکن حل اختلاف هیئت‌های رسیدگی بدوی را «تشکیل» می‌دهد؛ (۲) هنگامی‌که گزارش‌های هیئت‌های رسیدگی بدوی و رکن استیناف را «تصویب» می‌کند؛ (۳) هنگامی‌که «اختیار اقدام متقابل» را مجاز می‌کند. البته اصل و فرض بر وجود این اجماع بین کل اعضای رکن حل اختلاف (همه اعضای سازمان تجارت جهانی) نسبت به این موارد است؛ مگر اینکه یکی از اعضا علیه آن ابراز مخالفت کند (بند (۱) ماده ۶، بند (۴) ماده ۱۶، بند (۱۴) ماده ۱۷ و بند (۶) ماده ۲۲ موافقتنامۀ حل‌وفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی). این روش تصمیم‌گیری ویژه معمولاً به‌عنوان «اجماع منفی یا معکوس» (Negative or Reverse Consensus) گفته می‌شود. در این سه مرحله تشکیل، تصویب و اختیار اقدام متقابل (Establishment, Adoption and Retaliation) از روند حل اختلاف، رکن حل اختلاف با فرض وجود اجماع لازم به‌طور خودکار این روند را پیش میبرد؛ مگر اینکه خلاف آن با ابراز مخالفت یا مخالفت‌هایی ثابت شود. این بدان معنی است که تنها یک عضو می‌تواند از این اجماع معکوس جلوگیری کند و مانع از تصمیم‌گیری رکن حل اختلاف شود. برای انجام این کار، فقط کافی است عضوی بر تصمیمی که ازنظر او می‌باید تصویب می‌شود، اصرار کند.
۲. نحوۀ ازکارافتادن رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی
هیئت استیناف رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی حرف آخر (Final Say) را در تأیید، تغییر و اصلاح قوانین سازمان تجارت جهانی (Upholding, Modifying, or Reversing WTO Rulings) می‌زند، قوانینی که بر بزرگ‌ترین شرکت‌های جهان و میلیاردها دلار تجارت بین‌المللی اثر می‌گذارند.
آمریکا از زمان اوباما اختیارات رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی را ناقض استقلال تجاری خود می‌دانسته است. به اعتقاد دولت آمریکا، اعضای هیئت استیناف این رکن خود را مرجعی برای رسیدگی به تصمیمات کشورها می‌دانند درحالی‌که وظیفه آن‌ها تنها میانجی‌گری است.
آمریکا برای سوق اعضای این سازمان به اصلاحاتی در راستای کاهش این اختیارات، از رأی خود برای انتخاب اعضای هیئت استیناف این سازمان استفاده کرده و این انتخاب را منوط به انجام این اصلاحات کرده است. ۴ عضو از اعضای ۷ نفره هیئت استیناف این سازمان با عدم رأیی که آمریکا از زمان دولت اوباما پیش میبرد بازگزینی نشده بودند. با توجه به اینکه هیئت استیناف با ۳ عضو هم مشروعیت دارد تا روزهای اخیر این هیئت به کار خود ادامه داد. از این سه عضو فعال در این هیئت نیز اخیراً دو عضو بازنشسته شدند و می‌بایست تا ۲۰ آذرماه ۱۳۹۸ جانشینان آن‌ها معرفی می‌شدند. در حقیقت آمریکا با مخالفت با تعیین اعضای جدید هیئت استینافِ از حدنصاب افتادۀ سازمان تجارت جهانی ترتیب مرحله ۶ و ۷ از «جدول مراحل و زمان لازم جهت بررسی اختلافات در رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی» را از کار انداخته است.
واشنگتن نه مخالفت خود برای به کار گماشتن دو عضو جدید در هیئت استیناف سازمان تجارت جهانی را برمی‌دارد و نه مجموعه اصلاحاتی را هم که کشورهای عضو، ازجمله اتحادیه اروپا پیشنهاد کرده‌اند، کافی می‌داند. درواقع دولت ترامپ در دو سال گذشته ازیک‌طرف روند انتخاب اعضای جدید هیئت استیناف رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی جلوگیری کرده و از طرف دیگر هیچ‌گونه راه‌حل جایگزینی ارائه نکرده است و بدین ترتیب این هیئت ازکارافتاده شده است.
نتیجه
سازمان تجارت جهانی در سال ۱۹۹۵ تأسیس شد و در آن زمان اعضای آن ۹۱ درصد از حجم تجارت بین‌المللی را در اختیار داشتند. اکنون پس از ۲۵ سال از فعالیت این سازمان، با بیش از ۱۶۰ عضو این رقم به بیش از ۹۸ درصد افزایش یافته است.
تصویب الحاق آمریکا به سازمان تجارت جهانی با این قید همراه بوده است که هرگاه نظام اجرایی این کشور ارکان این سازمان و تصمیماتش را در تعارض با قوانینش (بخوانید منافعش) تشخیص دهد، حق دارد آن را زیرپا بگذارد و رد کند. موضعی آشنا از سوی ایالات‌متحده که می‌پندارد حق دارد هم قاضی باشد و هم هیئت‌منصفه (دیوید هاروی، امپریالیسم جدید، ص. ۷۸).
در سال‌های اخیر آمریکا به جهت از دست دادن منافع قبلی‌اش از برقراری چارچوب چندجانبۀ تجارت بین‌المللی (Multilateral Framework of International Trade) سیاست‌های یک‌جانبه‌گرایی (Unilateralism) در عرصه تجارت را در پیش‌گرفته است.
در این راستا ازکارانداختنِ (Disfunction) رکن حل اختلاف این سازمان توسط آمریکا از زمان اوباما آغاز و در دورۀ ترامپ به ثمر نشسته است. سازمان تجارت جهانی بدون رکن حل اختلاف و رکن حل اختلاف این سازمان بدون رکن استیناف آن، مثل «ببر بی‌دندان» می‌باشد. در چنین شرایطی قانون قلدرها بر تجارت جهانی حاکم می‌شود. این یعنی نظام تجارت جهانی به سمت حاکم کردن قانون جنگل (Rule of the Jungle) مِیل کرده است.
در حال حاضر ده‌ها پرونده حل اختلافات در این سازمان باز است، شامل اختلافی که در خصوص محدودیت‌های اتحادیه اروپا بر واردات گاز طبیعی از روسیه وجود دارد و همچنین اختلاف میان آمریکا و کانادا در خصوص تعرفه‌های واردات کاغذ. در این رابطه کانادا، اتحادیه اروپا و نروژ تاکنون کانال‌هایی برای پایان دادن به بن‌بست حل اختلافات سازمان تجارت جهانی ارائه کرده‌اند. طرحی که اتحادیه اروپا ارائه کرده است فرآیند داوری جایگزینی (Alternate Arbitration Process) را برای روند قضاوت سازمان معرفی خواهد کرد. در این روند، اصول و ویژگی‌های بدنه استیناف پیشین (The Essential Principles and Features of the Former Appellate Body ) حفظ خواهد شد. به عقیده صاحب‌نظران طرح اتحادیه اروپا تا زمانی که بن‌بست آمریکا حل‌وفصل شود می‌تواند به‌عنوان راهی موقت برای حل اختلافات تجارت جهانی باشد.
شایان‌ذکر است دستگاه اجرایی ترامپ جهت تضعیف بیشتر سازمان تجارت جهانی از مقرره امنیت ملی (National-security Provision) هم برای توجیه اِعمال تعرفه‌های تبعیض‌آمیز (Discriminatory Tariffs) بر واردات فولاد و آلومینیوم جهت دور زدن اصول این سازمان استفاده کرده است. آشکار است که آمریکا به‌هیچ‌وجه از سوی متحدان خود مثل کانادا و ژاپن با تهدید جدی امنیت ملی مواجه نمی‌باشد. اگر آمریکا رکن حل اختلاف سازمان تجارت جهانی را از کار نمی‌انداخت، اِعمال این تعرفه‌ها هم یقیناً می‌توانست به‌عنوان مصداق تخطی از اصول سازمان تجارت جهانی در آن موردبررسی قرار گیرد.
منبع: خبرگزاری فارس
