آوار «تعارض منافع» بر سر مردم رنج دیده آبادان

• سیدمصطفی محقق داماد (استاد دانشکده حقوق دانشگاه بهشتی)
• محمد درویش‌زاده (قاضی پیشین دیوان عالی کشور و رییس پژوهشکده حقوق و قانون ایران)

مقدمه:

اگرچه در کشور‌های مختلف نمونه‌هایی از ریزش ساختمان‌های مرتفع به دلیل «شکست سازه‌ای» وجود دارد، اما تفاوت و تمایز آن‌ها با فرو ریختن ساختمان متروپل آبادان، ناشی از فقدان قوانین منسجم در حوزه «مدیریت تعارض منافع» است. در این تحقیق نویسندگان با دلی آکنده از اندوه، عذر تقصیری به پیشگاه هم وطنان آبادانی تقدیم می‌دارند و تلاش کرده‌اند تا ضمن شناسایی و توصیف سه شکل از انواع شناخته شده تعارض منافع، که در فرایند‌های اجرایی این پروژه وجود داشته است، گزارشی ارائه کنند از فرایند طولانی و اقدامات دولت‌های یازدهم تا سیزدهم و تعلل در سه دوره مجلس شورای اسلامی (نهم، دهم و یازدهم) برای تصویب طرح یا لایحه‌ای راجع به مدیریت تعارض منافع. در پایان نتیجه گرفته می‌شود که تا زمانی که ساختار حاکمیتی و مدیریتی کشور، با تعبیه قوانین کارآمد تعارض منافع، اصلاح نشود، زمینه تکرار حوادث مشابه وجود دارد و تمرکز بر اقداماتی نظیر: مجازات مقصران و حتی تامین خسارت زیان دیدگان و امثال آن تماما مبارزه با معلول بوده و به مثابه استفاده از داروی مسکّن به جای درمان ساختاری تلقی می‌شود.

۱. نمونه‌هایی از شکست سازه‌ای در صنعت ساختمان

ریزش ساختمان‌های مرتفع و آسمان‌خراش، گونه‌های مختلفی دارد، برخی از این گونه‌ها ناشی از شکست سازه‌ای است. حادثه متروپل آبادان، با همه اهمیتی که دارد، دارای نمونه خارجی نیز هست؛ به عنوان نمونه در ۲۴ ژوئن ۲۰۲۱ بخشی از برج‌های چمبلین جنوبی در ناحیه سِرفساید در حومه میامی ایالت فلوریدای آمریکا فرو ریخت. در این حادثه دستکم ۹۸ نفر کشته شدند.

عامل اصلی این ریزش، تخریب طولانی‌مدت تکیه‌گاه سازه‌های بتنِ مسلح، در زیر زمین، به دلیل نفوذ آب و خوردگی میلگرد اعلام شد. هرچند پس از یک سال از این حادثه، وکلای خانواده‌های آسیب دیده اعلام کردند که: بر اساس حکم صادره دادگاه، عاملان حادثه باید غرامتی بالغ بر یک و دو صدم میلیارد دلار به آسیب دیدگان و یکصد میلیون دلار نیز برای جبران خسارات مالی آن‌ها بپردازند.

نمونه دیگر ریزش ساختمان هتل «سی جی کایوان» در استان «جیانگ سو» در شرق چین است؛ در این حادثه، بیش از هفده نفر کشته شدند. این هتل در سال ۲۰۱۸ افتتاح شده بود و ۵۴ اتاق داشت. نمونه دیگر مربوط به ریزش هتل کوهستانی «ریگو پیانو» در ایتالیا است؛ این حادثه در سال ۲۰۱۷ به دلیل ریزش بهمن اتفاق افتاد و منتهی به فوت بیش از ۹ نفرشد. در این حادثه، هتل مزبور تخریب شد.

نمونه دیگر فرو ریختن آسمان خراش ۲۰۲۱ لاگوس است. این حادثه در اول نوامبر ۲۰۲۱ به وقوع پیوست و طی آن آسمان خراش در حال ساخت در لاگوس نیجریه فرو ریخت و منجر به کشته شدن حداقل ۳۶ نفر شد. علت این حادثه نیز شکست سازه‌ای اعلام شد.

نمونه دیگر که مربوط به سال‌های دورتر است، عبارت است از فروریختن مسیر پیاده‌روی «هایت ریجنسی» در کانزانس‌سیتی آمریکا، این حادثه در سال ۱۹۸۱ به وقوع پیوست و منتهی به کشته شدن ۱۱۴ نفر شد، حتی آتش‌سوزی برج گرنفل لندن که در ۱۴ ژوئن ۲۰۱۷ به وقوع پیوست و حداقل ۷۹ کشته در پی داشت نیز می‌تواند به نحوی از این‌گونه‌ها، شمرده شود، زیرا اگر چه آتش سوزی از فریزر یک یخچال آغاز شده بود، اما از طریق عایق آلومینیومی و کاشی‌های اشتعال‌زا به نمای قابل اشتعال ساختمان منتقل شد و موجب تلفات انسانی بالا شد. این حادثه موضع‌گیری‌های متعدد شهردار لندن، نخست وزیر و ملکه انگلیس را در پی داشت و رئیس اجرایی شورای محلی ناحیه کنزینگتون و چلسی در لندن به این دلیل از سمت خود استعفا داد. نتیجه اینکه گونه شکست سازه‌ای که منتهی به ریزش ساختمان‌ها شده است، دارای نمونه‌های مختلف است.

۲. ویژگی متروپل غیبت قواعد مدیریت تعارض منافع

اما آنچه ریزش برج‌های دوقلوی متروپل آبادان را از گونه‌های موجود آن متفاوت می‌کند، مربوط است به بستر، شرایط و عواملی که موجب پدیداری این حادثه شده است؛ در خصوص علت این حادثه گفته شده که سازه ساختمان بسیار سنگین بوده است. همچنین گفته شده که این ساختمان در شش طبقه طراحی شده بود، اما بعداً سه طبقه به آن افزوده شد! و مجدداً دو طبقه دیگر نیز به آن اضافه شد؟!

همچنین گفته شده که شهرداری با مالک ساختمان شریک بوده است و نیز گفته شده است که مالک ساختمان خود مهندس ناظر را انتخاب می‌کرده و یا نفوذ بسیار زیادی بر فرایند‌های تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی در اجرای این پروژه داشته است.

بیشتر بخوانید:

• یادداشت آیت‌الله محقق داماد درباره قتل نوجوان ۱۷ ساله در اهواز
• لزوم رعایت احتیاط‌‌های عقلایی در زمان شیوع بیماری کرونا
• آخرین اخبار درباره وکالت معاضدتی زیان‌دیدگان واقعه متروپل آبادان

در نگاه ابتدایی به این ماجرا ممکن است گفته شود که نفوذپذیری، بی ضابطگی و اقدامات خلاف قانون عامل اصلی این حادثه بوده است؛ اما تأمل و دقت در نحوه پدیداری و تکوین این حادثه حاکی از آن است که این عوامل با فرض صحت، خود معلول شرایط دیگری است. در واقع شرایط و بستری که اجازه این همه نفوذ و بی ضابطگی را داده است، ناشی از فقدان زیرساخت‌های قانونی و در راس آن عدم تصویب شفاف و واضح ضوابط مربوط به «منع و مدیریت تعارض مناف» است. به گمان نگارندگان وجه تمایز این حادثه با نمونه‌های خارجی نیز در همین نکته است.

بنابراین در این مقاله به چگونگی پدید آمدن بستر‌های تعارض منافع در این پروژه می‌پردازیم و نیز نگاهی داریم به فرایند‌های طی شده برای قانون‌گذاری راجع به مدیریت تعارض منافع، تا نشان دهیم علت نامرئی و نامحسوسی که بیش‌ترین سهم و تأثیر را در پدیداری این شرایط دارد، عدم تصویب قوانین مربوط به مدیریت تعارض منافع است.

۳. شکل‌های تعارض منافع در پروژه متروپل آبادان

به اعتقاد نگارندگان در حادثه متروپل، حداقل سه شکل از مجموعه شکل‌های شناخته شده تعارض منافع وجود داشته و موقعیت تعارض منافع را پدید آورده است. توضیح این شکل‌ها به شرح زیر است:

شکل اول: تعارض منافع از نوع تعارض وظیفه- درآمد:

با این توضیح که از یک‌سو، مطابق قوانین متعدد، شهرداری وظیفه دارد که بر ساخت و ساز‌های محدوده شهر‌ها نظارت کند تا از ضوابط شهری و شهرسازی تخطی نشود و از سوی دیگر، در صورت تخلف از ضوابط مصوب با دریافت مبالغی تحت عنوان عوارض مازاد تراکم و امثال آن (و به اصطلاح جرایم تخلف ساختمانی) در قالب تصمیمات شهرداری و پس از آن در قالب مصوبات کمیسیون ماده صد شهرداری، اجازه عبور از این ضوابط را صادر می‌کند.

بر این اساس موقعیت تعارض وظیفه- درآمد به صورت سیستمی برای همه شهرداری‌ها پیش بینی شده است، تا در قبال درآمد و کسب جریمه از ضوابط و قواعد شهرسازی، که وظیفه نظارت بر آن را دارند، چشم پوشی کنند؛ متأسفانه موقعیت تعارض آمیز وظیفه– درآمد برای شهرداری‌ها محدود به پروژه متروپل نبوده بلکه صد‌ها و هزاران پروژه مشابه در شهرداری‌ها وجود دارد که آن‌ها در چنین موقعیتی قرار می‌گیرند و پناه برخدا از این گونه مصوبات.

شکل دوم: تعارض منافع از نوع اتحاد ناظر و منظور (نظارت کننده و نظارت شونده):

با این توضیح که مطابق مقررات موجود، شهرداری وظیفه نظارت بر ساخت و ساز‌های شهری و پروژه‌های کلان شهری را بر عهده دارد؛ اما در خصوص پروژه متروپل گفته شده است که در این پروژه شهرداری آبادان با مالک پروژه شریک بوده و ظاهراً شهرداری در قبال مطالبات خود، سهمی از پروژه را تملک کرده است.

در صورت صحت این خبر، نهاد شهرداری از یک‌سو به عنوان نهاد ناظر بر رعایت ضوابط شهری و شهرسازی در پروژه مذکور بوده است و از سوی دیگر به خاطر سهمی که در مالکیت پروژه داشته، تحت نظارت شهرداری پروژه را اجرا کرده است؛ به این ترتیب اتحاد ناظر و منظور که یکی از شکل‌های شناخته شده در تعارض منافع است پدید آمده است.

شکل سوم: تعارض منافع از نوع اتحاد قاعده‌گذار و مجری (قاعده‌گذاری برای خود):

مطابق این شکل کسی که در مقام مقررات‌گذار و صدور مصوبات قانونی است، نمی‌تواند از محل صدور این مجوز‌ها منتفع شده و اجرای آن را نیز بر عهده گیرد و الّا «اتحاد قاعده‌گذار و مجری» پدید می‌آید. در اینجا با فرض مالکیت شهرداری در پروژه مزبور، این شکل از تعارض منافع از آن جهت پدید آمده است که از یک سو شهرداری در مقام صادر کننده مجوز‌ها و تصویب مقررات راجع به اجرای پروژه‌ها در جایگاه قاعده‌گذار قرار داشته است و از سوی دیگر به دلیل شراکت و مالکیت شهرداری در این پروژه به مثابه مجری و مالک هم بوده است و در نتیجه «اتحاد قاعده‌گذار و مجری» نیز پدید آمده است؛ بنابراین نتیجه می‌گیریم که فرو ریختن ساختمان متروپل در غیاب ضوابط و مقررات ناظر به «تعارض منافع» پدید آمده است.

۴. اهمیت تعارض منافع سازمان محور:

نکته مهم این تحلیل، وجود تعارض منافع سازمان محور است. به این توضیح که شرایط اجتماعی- اقتصادی ایران، به گونه‌ای است که فلسفه تعارض منافع در گونه خاص و نادر آن؛ یعنی «تعارض منافع سازمان محور» نیز وجود دارد. در این گونه از تعارض منافع سازمان‌های اداری و نهاد‌های عمومی در دوراهی «نفع سازمانی» یا «خیر عمومی» قرار می‌گیرند و متأسفانه به دلایلی، نفع عمومی را قربانی اهداف خرد و کوتاه مدت خود می‌کنند؛ لذا ضرورت دارد در نظام حکمرانی ما این گونه از تعارض منافع شناسایی شده و ساز و کاری برای مدیریت آن تعریف شود، ریزش ساختمان متروپل آبادان نشان می‌دهد که نباید به بهانه عدم شناسایی این‌گونه از تعارض منافع در سنت حقوقی غرب، آن را در جامعه ایران نیز نفی کرد و نادیده گرفت. هرچند در کنار «تعارض منافع سازمان محور» یقیناً مصادیقی از «تعارض منافع فرد محور» نیز وجود داشته است و افرادی در شهرداری، نظام مهندسی و اداره راه و شهرسازی و امثال آن وجود داشته‌اند که به دنبال منافع فردی بوده و وظایف خود را به درستی انجام نداده و در بروز حادثه موثر بوده‌اند؛ اما آنچه مهم است این است که در این حادثه خسارتبار، «تعارض منافع سازمان محور» امری مشهود است و ضرورت دارد، هنگام تعریف تئوری تعارض منافع این ویژگی، متناسب با جامعه ایران، پیش‌بینی شود. حال اگر قانون مدیریت تعارض منافع تدوین شده بود و به تصویب مراجع قانونی رسیده بود، ما اکنون شاهد جان باختن عده‌ای از هموطنان عزیزمان و پیامد‌های زیانبار امنیتی، اقتصادی، اجتماعی و حتی تاریخی در این سطح نبودیم. ناگفته پیداست که تصویب قانون مدیریت تعارض منافع نیز به منزله حل تمامی معضلات حکمرانی و مدیریتی در کشور ما نیست، اما تصویب این قانون می‌تواند عواملی همچون ناکارآمدی و قادر نبودن نظام اداری برای بازدارندگی از اجرای طرح‌ها و پروژه‌هایی که به منافع عمومی لطمه می‌زنند را مدیریت کند و فساد و تعارض منافع سازمانی، سیستمی و سازمان محور را به حداقل برساند تا حداقل در شهر کوچکی مثل آبادان یک یا چند فرد نتوانند این گونه پروانه ساختمانی بگیرند! و این چنین مجوز‌هایی برای اضافه بنا دریافت کنند! و…

۵. سرگردانی یا تعلل قانون‌گذار در حوزه تعارض منافع:

اما سؤال بعدی این است که چرا قانون مدیریت تعارض منافع به تصویب مراجع قانون‌گذاری نرسیده است؟ سال‌ها است که صاحبان این قلم بر ضرورت تدوین ضوابط تعارض منافع پافشاری کرده و در پژوهش‌ها، یادداشت‌ها و گفته‌های خود برآن تأکید می‌کنند؛ اما هیچ نتیجه‌ای حاصل نشده است. حتی نویسندگان در آثار خود به‌صراحت مبانی فقهی و حقوقی این تئوری را توضیح داده‌اند و با استناد به آیات و روایات متعدد نیز آن را تبیین و تشریح کرده‌اند اکنون سؤال این است که فرایند تدوین و تصویب قانون تعارض منافع چه سرنوشتی داشته است؟ مرور این سوابق، نتایج تأسف‌بار و نگران‌کننده‌ای به شرح زیر دارد:

• اولین بار رئیس دولت یازدهم در تاریخ هشتم شهریور ۱۳۹۵ موضوع تدوین قانونی شفاف برای منع ذی‌نفعی مقام تصمیم‌گیر را مطرح کرد.

• متعاقب آن در اواخر سال ۱۳۹۶ پیش‌نویس لایحه مدیریت تعارض منافع توسط معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری برای اظهارنظر کارشناسان در سایت معاونت حقوقی رئیس جمهور منتشر شد.

• لایحه مزبور، با عنوان لایحه «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» پس از جمع‌بندی و اعلام نظرات دریافت شده در جریان نظرخواهی عمومی مشتمل بر ۴۰ ماده به پیشنهاد معاونت حقوقی رئیس جمهور در جلسه ۱۹ آبان ۱۳۹۸ هیئت وزیران با قید دو فوریت به تصویب رسید و طی نامه شماره۵۴۰۹۱/۱۱۱۵۳۸ مورخ ۴ آذر ۱۳۹۸ توسط رئیس جمهور وقت (دولت دوازدهم) برای رئیس وقت مجلس شورای اسلامی ارسال شد. این لایحه تا پایان دوره کاری مجلس دهم اعلام وصول نشد. پس از تغییر دوره مجلس و تشکیل مجلس یازدهم، رئیس جمهور وقت در دولت دوازدهم مجدداً در تاریخ ۲۱ تیرماه ۱۳۹۹ طی نامه شماره ۴۱۴۸۵ همین لایحه را برای رئیس جدید مجلس ارسال کرد. تاکنون خبری از تصویب یا عدم تصویب این لایحه منتشر نشده و اطلاعاتی در دسترس نیست.

• به موازات اقدامات دولت‌های یازدهم و دوازدهم، طرحی با موضوع مشابه توسط نمایندگان مجلس دهم تهیه شد. این طرح مشتمل بر ۲۷ ماده بود. طرح مدیریت تعارض منافع در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی، شماره ۳۰۱ روز دوشنبه مورخ ۲۰ اسفند ۱۳۹۷ به صورت عادی اعلام وصول شد. از سرنوشت این طرح نیز تاکنون خبری منتشر نشده است.

• از دیگر لوایح مرتبط با این موضوع، لایحه شفافیت است که به پیشنهاد معاون حقوقی رئیس‌جمهور در جلسه ۲۵ اردیبهشت ۱۳۹۸ هیئت وزیران به تصویب رسید. این لایحه نیز در تاریخ اول تیر ماه ۱۳۹۸ برای ریاست مجلس شورای اسلامی- دوره دهم ارسال شده است.

• در ادامه این فرایندها، طرح ارتقاء سلامت اداری و پیشگیری از تعارض منافع یکی دیگر از طرح‌های مرتبط با این موضوع است که به امضای ۴۷ نفر از نمایندگان رسیده است، در جلسه علنی مورخ ۲۴/۰۶/۱۴۰۰ مجلس شورای اسلامی- دوره یازدهم اعلام وصول شد.

به این ترتیب ملاحظه می‌شود که سه کابینه و سه مجلس از آغاز فرایند قانون‌گذاری در این خصوص تعلل کرده‌اند؛ اما هنـوز قانون مدیـریت تعارض منافع، در حد پیشنـهادی سرگردان بوده و به تصویب قانون‌گذاران نرسیده است؟!

به این ترتیب تئوری جامعه‌ساز و انسان‌پرداز مدیریت تعارض منافع در زنجیره ندانم‌کاری مجریان و بن‌بست قانون‌گذاری گرفتار است و از این رهگذر حادثه متروپل با این همه خسارت پدید آمد و چه بسا که ده‌ها و صد‌ها نمونه دیگر نیز در حال وقوع است و اگر ساختمان متروپل هم چنین سهمگینانه ریزش نمی‌کرد، عمق فاجعه درک نمی‌شد و لذا کسی متوجه این غایب بزرگ در صحنه مدیریت کشور نیست.

نتیجه:

حادثه مترو پل آبادان بیش از هر چیز میراث دار فقدان «قواعد تعارض منافع» است و لذا اقداماتی همچون برخورد با عوامل مقصر، تغییر برخی ضوابط و فرایند‌های اجرایی، جبران خسارت زیان دیدگان و امثال آن، تا زمانی که منتهی به تعریف قوانین دقیق مدیریت تعارض منافع نشود، تماماً مبارزه با معلول بوده و دردی را درمان نخواهد کرد. در واقع اصلاح ساختار حاکمیتی و مدیریتی کشور نیازمند استفاده از این تئوری متناسب با مختصات اجتماعی، نظام اداری و سازمانی ایران است و از آنجا که مبانی فقهی متعددی از اصل و بنیان تئوریک این نظریه پشتیبانی می‌کند، که نگارندگان قبلاً مبانی این مدعا را تبیین کرده‌اند – ضرورت دارد این تئوری در نظام تقنینی ما شناسایی شود تا

اولاً: تعلل تاریخی مرجع تقنین برای سامان یابی حکمرانی و مدیریت کشور متوقف شود؛

و ثانیاً: معضل فساد و ناکارآمدی اداری و سازمانی مرتفع شود؛ آنگاه هم حوادثی نظیر متروپل آبادان پدیدار نخواهد شد و هم شائبه‌های موجود در موضوعاتی همچون خودروسازی، انبوه‌سازی، خصوصی‌سازی، تصمیم‌سازی، تصدی‌گری دولت و امثال آن مرتفع خواهد شد. بعون الله تعالی.

منبع: شماره ۱۴ فصلنامه دانشنامه‌های حقوقی