ابطال اطلاق بند ۹ ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۳/۳/۲۴ هیات وزیران
شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۵۰۷۷۱۶
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۱۰/۱۸
شماره پرونده: ۰۱۰۵۲۳۱
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان محمدباقر و محمدعلی متولی با وکالت آقای خلیل احمدی
طرف شکایت: ۱- هیات وزیران ۲- وزارت راه و شهرسازی ۳- سازمان ملی زمین و مسکن
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۹ ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۳/۳/۲۴ هیات وزیران
گردش کار:
آقای خلیل احمدی به وکالت از آقایان محمدباقر و محمدعلی متولی به موجب دادخواستی ابطال بند ۹ ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۳/۳/۲۴ هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“بند ۹ ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی قانون شهرداری به استناد لایحه قانونی راجع به تفکیک و افراز اراضی مورد تصرف سازمان های عمران اراضی شهری مصوب ۱۳۵۸ شورای انقلاب اسلامی جمهوری اسلامی ایران، یک قاعده کلی برای افراز زمین های مشاعی وزارت راه و شهرسازی وضع نموده که به موجب آن، برای افراز همه املاک دولتی، اخذ رضایت سایر شرکا ضرورتی ندارد، این در حالی است که قانون مذکور صرفاً ناظر به افراز اراضی موات بوده و به املاک مشاع اشاره نکرده است. به عبارت دیگر، وقتی اراضی موات باشد کاملاً بدیهی است که با توجه به بافت آن، متعلق به دولت باشد و برای گرفتن سند مالکیت این اراضی، به اخذ رضایت اشخاص دیگر نیازی نیست، ولی به غیر از اراضی موات، اگر دولت با سایر اشخاص در هر پلاک ثبتی دیگر مالکیت مشاع داشته باشد، افراز آن باید با رضایت سایر شرکا باشد.
به موجب اصل تسلیط که در ماده ۳۰ قانون مدنی نیز منعکس شده است هر مالکی می تواند در مایملک خود هرگونه که بخواهد تصرف نماید مگر تصرفاتی که به موجب قانون یا شرع ممنوع اعلام شده است. در مال مشاع این اختیار برای کل شرکا باهم شناخته شده است و یکی از شرکا نمی تواند کل اختیارات مالک را به تنهایی داشته باشد. زیرا در حالت اشاعه، حقوق شرکا در تمامی اجزا شی واحد منتشر است و در نتیجه شرکا در تصرف و اعمال حق مالکیت خود با محدودیت هایی مواجه هستند. شریک می تواند بدون این که نیازی به اذن و اجازه سایر شرکا داشته باشد نسبت به سهم خود تصرفات حقوقی انجام دهد. اما تصرفات مادی شریک در مال مشاع بدون اذن سایر شرکا ممنوع است. به همین جهت از اشاعه به عنوان یک عیب برای مالکیت نام می برند و اینجاست که بحث تقسیم مال مشاع پیش می آید. حق تقسیم از حقوق مسلّم شرکاست و در صورتی که موجب ضرر شرکا و از مالیت افتادن مال مشاع نشود و یا شرکا به وجه ملزمی ملتزم بر عدم تقسیم نشده باشند، قابل مطالبه است و ممتنع اجبار می شود. بنابراین، با توجه به این که طبق قانون، تقسیم ملک مشاع به تنهایی و بدون اخذ رضایت سایر شرکا، امکان‌پذیر نیست، بند ۹ ماده ۱۹ آیین اجرایی قانون زمین شهری، برخلاف قانون است.
آن چه مسلم است، بند مذکور برخلاف شرع انور است. سابقاً فقهای شورای نگهبان در مورد مشابه به موجب نظریه شماره ۹۲/۳۰/۵۱۸۸۷ مورخ ۱۳۹۲/۷/۱۰، اطلاق ماده (۴) قانون افراز و فروش املاک مشاع مصوب ۱۳۵۷/۸/۲۲ و بخش اول ماده (۹) و نیز ماده (۱۰) آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور مصوب آذر ۱۳۵۷ را خلاف شرع دانسته است. بنابراین، با توجه به این که بند مذکور برخلاف شرع انور است، به استناد ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت، خواهشمند است دستور فرمایید موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال شود و بعد از اظهارنظر فقهای شورای نگهبان، تقاضای صدور تصمیم شایسته مبنی بر ابطال بند ۹ ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری مورد استدعاست.”
متن مقرره مورد شکایت
“آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری تاریخ تصویب ۱۳۷۱/۳/۲۴
……………………..
ماده ۱۹- اداره ثبت مکلفند در هر مورد که زمین هایی – اعم از موات و غیر موات – به صورت شش دانگ یا مشاع براساس قانون به مالکیت دولت در می آید به موجب درخواست وزارت مسکن و شهرسازی با درخواست سایر دستگاه ها- در مواردی که رأساً زمین های غیر مواتی را با رعایت قانون و آیین‌نامه تملک می‌نماید- نسبت به صدور سند مالکیت به شرح زیر اقدام نمایند:
…………………….
۹- افراز زمین های مشاعی وزارت مسکن و شهرسازی و دستگاه تملک کننده بر اساس لایحه قانونی راجع به فرار از مورد تصرف سازمان های عمران اراضی شهری مصوب ۱۳۵۸ شورای انقلاب اسلامی جمهوری اسلامی ایران- به عمل خواهد آمد و دعوت از سایر مالکین مشاعی جهت افراز ضرورت ندارد.
……………….
– معاون اول رییس جمهور”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره ۴۸۹۸۰/۲۲۱۹۹۱ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲ نامه شماره ۱۵۱۸۱۴/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۰ سرپرست دفترحقوقی وزارت راه و شهرسازی را ارسال نموده است. سرپرست دفتر حقوق وزارت راه و شهرسازی به پیوست تصویرنامه شماره ۹۳/۱۴۰۱/۵۰۸۲۴ مورخ ۱۴۰۱/۹/۹ معاون املاک حقوقی سازمان ملی زمین و مسکن را ارسال نموده که متن آن به شرح زیر است:
“۱- بند ۹ ماده ۱۹ آیین‌نامه جهت افراز زمین های مشاعی وزارت متبوع به ماده واحده لایحه قانونی راجع به تفکیک و افراز اراضی مورد تصرف سازمان های عمران اراضی شهری مصوب ۱۳۵۸/۱۰/۳۰ شورای انقلاب ارجاع می‌نماید. ضمن اعلام این که سازمان های عمران اراضی شهری در زمره اسلاف و ایادی پیشین سازمان ملی زمین و مسکن در موضوع اراضی بوده اند، مادامی که لایحه قانونی مذکور به اعتبار و قوت خود باقی است و از طریق قانونی اصلاح یا نسخ نگردیده دعوت از سایر مالکین مشاعی جهت افراز اراضی دولتی متعذر می‌باشد و بند ۹ ماده ۱۹ در این راستا تدوین و توسط هیات وزیران وقت تصویب گردیده است.
۲- وکیل شکات اظهار نموده ماده واحده صرفاً به افراز اراضی موات بوده و به املاک مشاع اشاره ندارد. حال آن که اراضی موات به موجب اصل ۴۵ قانون اساسی و دیگر قوانین ذی ربط از جمله قانون اراضی و زمین شهری در اختیار نظام و مالکیت دولت است و با عنایت به مالکیت واحد دولت هرچند که تفکیک آن ممکن لیکن افراز که ناظر به مالکیت مشترک بین مالکین متعدد است در مورد آن مصداق نمی یابد. بدین ترتیب در هر وضعیت که مالکیت دولت با مالکیت خصوصی اشتراک یافته موضوع ماده واحده عینیت می یابد.
۳- در دادخواست آمده به موجب اصل تسلیط هر مالکی می تواند در مال خود تصرف نماید و تقسیم مال مشاع به تنهایی بدون رضایت سایر شرکا امکان‌پذیر نیست.
در پاسخ: وکیل این نکته را نادیده انگاشته که قاعده تسلیط در تقابل با اصل نفع عمومی و مصلحت جامعه محدود می گردد و نفع جامع بر قاعده تسلیط برتری دارد. نمونه بارز آن لایحه قانونی نحوه تملک اموال و املاک برای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۳۵۸ می‌باشد که سلب مالکیت خصوصی را مجاز اعلام می‌نماید.
در قضیه حاضر از آن جا که ورود دیگر مالکین مشاعی در افراز اراضی دولتی موضوع قانون زمین شهری موجب اطاله اجرای امر عمومی شده و بعضاً سال ها به درازا می انجامد. چه اولاً- دسترسی به نشانی کلیه مالکین مقدور نبوده. ثانیاً-در صورت عدم موافقت و اعتراض شرکا خصوصی پرونده به مرجع قضایی احاله می گردد که این امر نیز تا حصول نتیجه زمان طولانی را می طلبد که این روند موجب توقف اقدامات دولت شده و عملاً برنامه های تأمین مسکن و اجرای سیاست های نظام را به تعویق انداخته در حالی که تأخیر و توقف در امر عمومی جایز نیست. مقرره بند ۹ ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی در راستای نفع عمومی و مصلحت جامعه می‌باشد.
۴- شایان ذکر است ماده واحده لایحه قانونی مورد بحث که مرجع تدوین و تصویب بند ۹ موصوف می‌باشد توسط شورای انقلاب تصویب شده و در آن زمان علمای دین و بزرگان سیاست از قبیل شهید دکتر بهشتی، آیت اله خامنه ای و … در زمره اعضای شورای انقلاب بوده اند که بدیهی است چنانچه حکم غیر شرعی می بود از تصویب خودداری می‌گردید.”
در پاسخ به ادعای خلاف شرع بودن مقرره مورد شکایت، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۴۳۳۶ مورخ ۱۴۰۳/۹/۱۸ اعلام کرده است که:
“موضوع بند ۹ ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۳/۳/۲۴، در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۹/۴ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح زیر اعلام نظر می گردد:
– اطلاق جواز افراز زمین های مشاعی توسط بعض مالکین بدون رضایت سایر مالکین، خلاف شرع است.”
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۱ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء از بُعد قانونی به شرح بند (الف) رای زیر و از بُعد شرعی به شرح بند (ب) مطابق وصول پاسخ شماره ۱۰۲/۴۴۳۳۶مورخ ۱۴۰۳/۹/۱۸ شورای نگهبان مبنی بر این که «اطلاق جواز افراز زمین های مشاعی توسط بعض مالکین بدون رضایت سایر مالکین، خلاف شرع است.» به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف: براساس اصل چهل و پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «انفال و ثروت های عمومی از قبیل زمین های موات یا رهاشده، معادن، دریاها، دریاچهها، رودخانهها و سایر آب های عمومی، کوه ها، درهها، جنگل ها، نیزارها، بیشههای طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث و اموال مجهول المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‌شود، در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید. تفصیل و ترتیب استفاده از هر یک را قانون معین میکند» و در نتیجه برمبنای اصل فوق، زمین های موات یا رهاشده در اختیار دولت بوده و علاوه بر زمین های موات یا رهاشده، برخی اراضی نیز به موجب حکم محاکم صالح و یا حکم قانونگذار در اختیار دولت قرار می‌گیرند. ثانیاً براساس ماده ۱ قانون افراز و ثبت اراضی مربوط به سازمان مسکن مصوب سال ۱۳۵۰ مقرر گردیده است: «از تاریخ تصویب این قانون در مورد اراضی که طبق احکام نهایی محاکم دادگستری یا هیات های موضوع قوانین مصوب سال ۳۵ و اصلاحی سال ۳۹ مربوط به اراضی دولت و شهرداری ها به نحو اشاعه به ملکیت سازمان مسکن استقرار یافته و یا خواهد یافت، هیات های سه نفری مراکز استان هایی که اراضی مذکور در حوزه آنها واقع است به تقاضای سازمان مسکن با ابلاغ به شرکا و جلب نظر کارشناس حکم به افراز و تعیین سهم سازمان مسکن خواهند داد. عدم حضور شرکا مانع رسیدگی نخواهد بود و رای هیات های سه نفری در این مورد قطعی است و اداره ثبت با رعایت مقررات و انجام تشریفات مربوط اقدام به صدور سند مالکیت افرازی خواهد نمود.» ثالثاً برمبنای ماده ۱ قانون افراز و فروش املاک مشاع مصوب سال ۱۳۵۷: «افراز املاک مشاع که جریان ثبتی آنها خاتمه یافته اعم از این که در دفتر املاک ثبت شده یا نشده باشد، در صورتی که مورد تقاضای یک یا چند شریک باشد با واحد ثبتی محلی خواهد بود که ملک مذکور در حوزه آن واقع است. واحد ثبتی با رعایت کلّیه قوانین و مقررات ملک مورد تقاضا را افراز می‌نماید.» رابعاً براساس ماده واحده لایحه قانونی راجع به تفکیک و افراز اراضی مورد تصرف سازمان های عمران اراضی شهری استانهای کشور مصوب سال ۱۳۵۸: «سازمان های عمران اراضی شهری استان های کشور نسبت به اراضی که به موجب قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن مصوب ۱۳۵۸/۴/۵ و اصلاحیه بر قانون مذکور مصوب ۱۳۵۸/۴/۲۸ همه یا قسمتی از آن در تصرف دولت قرار می‌گیرد، از نظر تفکیک و افراز نیازی به جلب رضایت مالکین قبلی نخواهند داشت و ادارات ثبت اسناد و املاک و شهرداری ها مکلّف به انجام درخواست سازمان های عمران خواهند بود» و لذا مفاد این ماده واحده درخصوص اراضی موات بوده و مقرر داشته نیازی به جلب رضایت مالکین قبلی نخواهد بود. بنا به مراتب فوق، هرچند زمین های موات یا رهاشده به عنوان انفال و ثروتهای عمومی در اختیار دولت قرار دارد، لکن مالکیت دولت درخصوص آن بخش از اراضی که به موجب حکم محاکم صالح و یا حکم قانونگذار در اختیار دولت قرار می‌گیرند و دارای شرکای مشاعی است، به طور مطلق نبوده و حقوق شرکای مشاع نیز لازم الرعایه خواهد بود. بدین ترتیب و با عنایت به این که بند ۹ ماده ۱۹ آیین‌نامه مورد اعتراض با استناد به مفاد لایحه قانونی راجع به تفکیک و افراز اراضی مورد تصرف سازمان های عمران اراضی شهری استان های کشور مصوب سال ۱۳۵۸ مقرر داشته: «دعوت از سایر مالکین مشاعی جهت افراز ضرورت ندارد» و این در حالی است که مفاد ماده واحده مذکور صرفاً درخصوص اراضی موات بوده و مقرر داشته نیازی به جلب رضایت مالکین قبلی نخواهد بود و نه مالکین مشاعی فعلی، لذا اطلاق بند ۹ ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۳/۳/۲۴ هیات وزیران درخصوص آن دسته از اراضی که موات نبوده و دارای شرکای مشاعی است، مغایر با قوانین و مقررات مذکور و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب‌کننده آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
ب: قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۴۳۳۶ مورخ ۱۴۰۳/۹/۱۸ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق جواز افراز زمین های مشاعی توسط بعض مالکین بدون رضایت سایر مالکین، خلاف شرع است.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق بند ۹ ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۱۳۷۳/۳/۲۴ در حد مقرر در نظریه مذکور خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
