ابطال بخشنامه محرمانه وزارت صنایع و معادن با موضوع تشدید مجازات توسط شعب تعزیرات حکومتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۲۸۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند ۴ بخشنامه محرمانه شماره ۶۶۸۴/م/ص ـ ۲۳/۱۱/۱۳۹۰ وزارت صنعت معدن و تجارت
تاریخ دادنامه : ۵/۸/۱۳۹۳ شماره دادنامه: ۱۲۸۸ کلاسه پرونده : ۹۲/۸۷۲
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : آقای میثم موسوی
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ۴ بخشنامه محرمانه شماره ۶۶۸۴/م/ص ـ ۲۳/۱۱/۱۳۹۰ وزارت صنعت، معدن و تجارت
گردش کار : آقای میثم موسوی به موجب دادخواستی ابطال بند ۴ بخشنامه محرمانه شماره ۶۶۸۴/م/ص ـ ۲۳/۱۱/۱۳۹۰ وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«با عرض سلام و احترام به استحضار می‌رساند: وزیر صنعت، معدن و تجارت وقت در تاریخ ۲۳/۱۱/۱۳۹۰ اقدام به انشاء یک بخشنامه با وصف محرمانه کردند که به موجب آن مقرر جزائی وضع شده است و سازمان تعزیرات حکومتی نیز بر مبنای آن بخشنامه، افراد ملت را به خاطر عدم رعایت مفاد آن مجازات می نماید. در حالی که بخشنامه مزبور به صورت محرمانه بوده و تبعاً هیچ گاه منتشر نشده است تا افراد ملت از آن مطلع شده و رفتار خود را بر مبنای آن تنظیم نمایند. لیکن معلوم نیست وزارت صنعت، معدن و تجارت و سازمان تعزیرات حکومتی با چه منطقی توقع رعایت مفاد آن را دارند؟
لذا با عنایت به این که وضع مقرره جزایی به موجب بخشنامه آن‌هم با وصف محرمانه خلاف قانون اساسی و همچنین اصل عقلی و شرعی قبح عقاب بلابیان و اصل حقوقی قانونی بودن جرایم و مجازاتها است، صدور حکم مبنی بر ابطال بخشنامه محرمانه وزارت صنعت، معدن و تجارت به شماره ۶۶۸۴/م/ص ـ ۲۳/۱۱/۱۳۹۰ تحت استدعاست. »
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که توسط اداره کل هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۱۳۴۷ ـ ۱/۱۱/۱۳۹۲ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«سلام علیکم، با احترام به عنوان شاکی در پرونده کلاسه ۹۰۲۰۹۹۸۰۹۰۰۰۸۱۱۲۶ پیرو اخطار رفع نقص صادر شده که در تاریخ ۲۳/۱۰/۱۳۹۲ به این جانب ابلاغ شده است موارد منقوص به شرح ذیل مرتفع می‌شود:
آنچه مورد شکایت و اعتراض است بند ۴ بخشنامه محرمانه شماره ۶۶۸۴/م/۳ ـ ۲۳/۱۱/۱۳۹۰ وزارت صنعت، معدن و تجارت است و این بند از بخشنامه مزبور که محرمانه می‌باشد هم خلاف شرع مقدس اسلام بوده و هم خلاف قانون اساسی است.
الف ـ خلاف شرع مقدس اسلام است چرا که:
در شرع مقدس اسلام، بر مبنای اصل اباحه، انجام هر عملی اعم از فعل یا ترک فعل آزاد و مباح است و بر اساس قاعده مشهور «قبح عقاب بلابیان» و آیه شریفه «و ما کنا معذبین حتی نبعث رسولا» و همچنین بر مبنای حدیث مشهور نبوی موسوم به «حدیث رفع»، هر محدودیت و ممنوعیتی باید ابتدا به اطلاع مردم برسد تا مردم از مفاد آن مطلع شده و تکلیف خود را بدانند و پس از آن با متخلفان و ناقضان برخورد و ایشان را مجازات و جریمه کرد. لذا بخشنامه معترضٌ‌عنه که یک بخشنامه محرمانه بوده و به تبع آن انتشار نیافته و مردم از مفاد آن مطلع نشدند، نمی‌تواند مقرره جزایی وضع کند، این کار خلاف شرع مقدس اسلام و حتی خلاف منطق و عقل است.
ب ـ خلاف قانون اساسی است چرا که:
۱ـ گرانفروشی جرم است (ماده ۲ قانون تعزیرات حکومتی)
۲ـ جرم فقط به موجب قانون معین می‌شود و مجازات هم باید به موجب قانون باشد ( اصل ۳۶ قانون اساسی و ماده ۲ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲)
۳ـ قانون باید منتشر شود تا مردم از آن مطلع گردیده و تکلیف خود را بدانند (مواد ۱و ۲ قانون مدنی)
۴ـ اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است (اصل ۵۸ قانون اساسی)
۵ ـ قوای سه گانه از یکدیگر مستقل بوده و حق دخالت در امور دیگر قوا را ندارند (اصل ۵۷ قانون اساسی)
طرح این سوال خود گویای بسیاری از مطالب خواهد بود: چگونه و بر مبنای کدام منطق و اصول می‌توان یک بخشنامه محرمانه وضع کرد و از مردم توقع داشت که بدون اطلاع از آن، مفادش را رعایت نمایند؟
درست است که قوه‌مجریه هم صلاحیت وضع آیین‌نامه و تصویب بخشنامه و تصویب‌نامه را دارد ولی صلاحیت قوه اجرایی در وضع قواعد که از لوازم وظایف اجرایی است، تابع و محدود به قوانین است و اصالت ندارند. بنابراین قوه‌مجریه نه حق‌وضع قاعده جدید را دارد و نه می‌تواند قواعدی را مجلس تصویب کرده تغییر دهد. بنابراین یک وزیر به تنهایی نمی‌تواند با صدور بخشنامه آن هم با وصف محرمانه مقرره جزایی جدید وضع نماید. این امر خلاف اصول ۳۶ و ۵۷ و ۵۸ قانون اساسی و خلاف مواد ۱ و ۲ قانون مدنی و ماده ۲ قانون مجازات اسلامی است.
صرف نظر از وضع مقرره جزایی به موجب بخشنامه، در خصوص محرمانه بودن بخشنامه به عرض می‌رسد: انتشار قانون، لازمه اجرای آن است و پیش از انتشار همه جاهل به آن محسوب می‌شوند و مفاد آن را نسبت به هیچ کس نمی‌توان رعایت کرد. »
متن بند ۴ بخشنامه مورد اعتراض شاکی به قرار زیر است:
« ۴ـ هر گونه تغییر در بازار که در سامانه قیمتهای سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان www.۱۲۴.ir ثبت نشده باشد (بدون هماهنگی با سازمانهای استانی و سازمان حمایت) به منزله گرانفروشی تلقی شده و با هماهنگی سازمان تعزیرات حکومتی در استان، حداکثر مجازاتهای مقرر در قانون اعمال شود. »
در پاسخ به شکایـت شاکی، مدیرکل دفـتر حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره ۱۱۰۱/م/ص ـ ۲۷/۲/۱۳۹۱ توضیح داده است که:
« سلام علیکم:
احتراماً، عطف به ابلاغیه پرونده شماره ۹۲/۸۷۲ ـ ۷/۱۱/۱۳۹۲ مطروح در آن هیأت در خصوص دادخواست آقای میثم موسوی به خواسته «ابطال بخشنامه محرمانه شماره ۶۶۸۴/م/ص ـ ۲۳/۱۱/۱۳۹۰ سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان» ضمن ایفاد تصویرنامه محرمانه شماره۲۰۹۰/۱/۳۷۰/م ـ۲۶/۱۲/۱۳۹۲ رئیس هیأت‌مدیره و مدیرعامل سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، درخواست رد دعوای مطروح مورد درخواست است. »
متن نامه شماره ۲۰۹۰/۱/۳۷۰/م ـ۲۶/۱۲/۱۳۹۲ رئیس هیأت‌مدیره و مدیرعامل سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان وزارت صنعت، معدن و تجارت به قرار زیر است:
« با سلام و احترام
بازگشت به نامه شماره ۲۶۷۴۱۶/۶۰ ـ ۱۳/۱۲/۱۳۹۲ منضم به اخطاریه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در ارتباط با دادخواست مطروح مبنی بر ابطال بخشنامه محرمانه شماره ۶۶۸۴/م/ص ـ ۲۳/۱۱/۱۳۹۰ اشعار می‌دارد:
اولاً: بخشنامه موصوف که با امضای وزیر وقت بازرگانی ابلاغ شده است توسط وزارتخانه و علی الخصوص معاونت توسعه بازرگانی داخلی صورت گرفته است که اخذ نظر آن معاونت برای پاسخ‌گویی ضروری به نظر می‌رسد.
ثانیاً: آنچه که در شکواییه مزبور آمده است و تقاضای ابطال بند (۴) آن را کرده‌اند، اساساً نمی‌تواند مبنای حقوقی داشته باشد زیرا:
الف: این بخشنامه در یک برهه زمانی بسیار حساسی که زمان تشدید تحریمها و به دنبال آن تحریم ارزی و گران شدن دلار را به دنبال داشت، صادر شده است که حتماً می‌باید جلوی افزایش این قیمتها گرفته می‌شد.
ب: این بخشنامه هیچ قید و بند جزایی را لحاظ نکرده است، بلکه در راستای انجام وظایف محوله به سازمانهای استانی و ستادی به صورت تذکر جدی برآمده و حساسیت موضوع را مورد اشاره قرار داده است و ارجاع به قانون تعزیرات حکومتی وضع قاعده جزایی جدیدی محسوب نمی‌شود.
ج: صدور این گونه بخشنامه‌ها و همچنین بخشنامه‌های محرمانه در دستگاههای اجرایی و حتی قضایی مرسوم است و شاید به جهت جلوگیری از هرگونه تنش در سطح جامعه و به لحاظ عدم ضرورت اطلاع عامه مردم به صورت محرمانه صادر شده باشد. لذا محرمانه بودن آن صرفاً جهت تأکید بر انجام وظایف محوله به دستگاههای مجری است.
لذا با توجه به این که این بخشنامه در چارچوب وظایف وزارتخانه صادر و در برهه زمانی خویش کاربرد داشته است، جنبه اعمال مجازات جدید نمی‌باشد و هیچ گونه مغایرتی با مبانی فقهی و شرعی و قانونی ندارد. مراتب جهت انعکاس به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و هرگونه اقدام دیگر به حضور ایفاد می‌شود. »
در خصوص ادعای مغایرت بند ۴ بخشنامه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۸۹۴/۱۰۲/۹۳ ـ ۱۰/۳/۱۳۹۳ اعلام کرده است که:
« موضوع بخشنامه شماره ۶۶۸۴/م/ص ـ۲۳/۱۱/۱۳۹۰ وزارت صنعت، معدن و تجارت، در جلسه مورخ ۷/۳/۱۳۹۳ فقهای معظم شورای نگبهان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و خلاف موازین شرع شناخته نشد. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شـعب دیوان تشکیل شد. پـس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند:
رأی هیأت عمومی
الف ـ با توجه به این که قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۸۹۴/۱۰۲/۹۳ ـ ۱۰/۳/۱۳۹۳ اعلام کرده است که مقرره مورد اعتراض توسط فقهای شورای نگهبان خلاف شرع شناخته نشده است، بنابراین در اجرای حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانـون تشـکیلات و آییـن دادرسـی دیوان عـدالت اداری مصـوب سال ۱۳۹۲، بند ۴ بخشنامه مورد اعتراض با ادعای مغایرت با شرع مقدس اسلام قابل ابطال تشخیص نمی‌شود.
ب ـ مطابق ماده ۲ قانون مجازات اسلامی مصوب سال ۱۳۷۰ و ماده ۲ قانون مجازات اسلامی مصوب سال ۱۳۹۲، هر رفتاری اعم از فعل یا ترک فعل که در قانون برای آن مجازات تعیین شده است جرم محسوب می‌شود. با توجه به مراتب، تعیین جرم از وظایف قانونگذار است و نظر به این که در بند ۴ بخشنامه شماره ۶۶۸۴/م/ص ـ ۲۳/۱۱/۱۳۹۰ وزیر صنعت، معدن و تجارت مقرر شده است « هر گونه تغییر در بازار که در سامانه قیمتهای سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان www.۱۲۴.ir ثبت نشده باشد (بدون هماهنگی با سازمانهای استانی و سازمان حمایت) به منزله گرانفروشی تلقی شده …» از این حیث که جرم گرانفروشی در ماده ۲ قانون تعزیرات حکومتی تعیین و تعریف شده است، لیکن در مقرره بند ۴ بخشنامه معترضٌ به، نیز از سوی وزیر صنعت، معدن و تجارت، به عنوان گران فروشی جرم انگاری شده است و جرم‌انگاری مطابق قوانین صدرالذکر در حیطه وظایف مقنن است، بنابراین بند ۴ بخـشنامه مورد اعتراض به لحاظ این که از حدود اختیارات وزیر صنعت، معدن و تجارت خارج است مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال۱۳۹۲، ابطال می‌شود.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضائی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی‌اشراقی
