تاکید هیات تخصصی دیوان عدالت اداری بر ممنوعیت اشتغال همزمان در شرکت توانیر و وکالت دادگستری
شماره پــرونـــده: هـ ت/ ۰۲۰۰۰۳۶
شماره دادنامه سیلور: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۶۰۱۳۳۷ تاریخ:۱۴۰۲/۰۶/۲۶
*طرف شکایت: کانون وکلای دادگستری مرکز و شرکت مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر)
*موضوع شکایت و خواسته: ابطال فراز دوم نامه شماره ۰۷۷۰۷ مورخ ۱۳۹۷/۷/۳ رئیس کانون وکلای دادگستری و نامه شماره ۹۷/۱۲۷۳۵ مورخ ۱۳۹۷/۶/۱۹ رئیس هیات مدیره و مدیرعامل شرکت مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر)
گردشکار
*شاکی دادخواستی به طرفیت کانون وکلای دادگستری مرکز و شرکت مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) به خواسته ابطال فراز دوم نامه شماره ۰۷۷۰۷ مورخ ۱۳۹۷/۷/۳ رئیس کانون وکلای دادگستری و نامه شماره ۹۷/۱۲۷۳۵ مورخ ۱۳۹۷/۶/۱۹ رئیس هیات مدیره و مدیرعامل شرکت مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است.
متن مقرره مورد شکایت
نامه شماره ۰۷۷۰۷ مورخ ۱۳۹۷/۷/۳ رئیس کانون وکلای دادگستری
بازگشت به نامه شماره ۱۱/۳۲۱ مورخ ۹۷/۱/۲۹، موضوع استعلام در مورد بند (۲) ماده (۱۰) لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری، به آگاهی می‌رسد:
در بند مذکور، بنگاههایی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت است، از دولت و نهادهای بلدی و مملکتی تفکیک شده است. در واقع دولتی یا غیردولتی بودن «بنگاه ها» ملاک اجازه یا عدم اجازه وکالت نیست، بلکه تعیین‌کننده «تعلیق تمام یا قسمتی از سرمایه» نیز شامل یک تا صد در صد سرمایه نهاد مورد نظر اعم از مؤسسه دولتی، مؤسسه عمومی غیردولتی، شرکت دولتی یا وابسته به دولت و بانکها می‌شود.
بنابراین وکلای دادگستری مجاز به استخدام در نهادهای مذکور نیستندو در صورت استخدام باید حداکثر ظرف ده روز مراتب را به کانون وکلای متبوع اطلاع داده و پروانه وکالت خود را تحویل دهند. بدیهی است عقد قرارداد به عنوان وکیل و مشاور حقوقی از این امر مستثنی است.
نامه شماره ۹۷/۱۲۷۳۵ مورخ ۱۳۹۷/۶/۱۹ رئیس هیات مدیره و مدیرعامل شرکت مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر)
کلیه شرکت های توزیع نیروی برق
موضوع: ممنوعیت استخدام و اشتغال به کار همزمان وکلای دادگستری
در پاسخ به استعلام تعدادی از شرکت های توزیع نیروی برق در خصوص اشتغال بکار همزمان وکلای دادگستری، به پیوست تصویر نامه شماره ۷۷۰۷۰ مورخ ۹۷/۶/۳ کانون وکلای دادگستری مرکز متضمن ممنوعیت استخدام و اشتغال به کار همزمان وکلای دادگستری در شرکت های مذکور ارسال می‌گردد.
لذا مقتضی است دستور فرمایید در صورتی که برخی از وکلای دادگستری در استخدام آن شرکت می‌باشند، ترتیبی اتخاذ گردد تا نسبت به تودیع پروانه وکالت خود به کانون وکلای متبوع اقدام نمایند. بدیهی است در غیر اینصورت با توجه به منع قانونی اشتغال به کار همزمان وکلای دادگستری در آن شرکت، قطع رابطه کاری با ایشان، امری اجتناب ناپذیر خواهد بود. توضیح اینکه عقد قرارداد وکالت و یا مشاوره حقوقی با رعایت قوانین و مقررات مربوطه از این امر مستثنی می‌باشد.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت
شرکت توانیر به استناد نامه شماره ۰۷۷۰۷ مورخ ۱۳۹۷/۶/۳ کانون وکلای دادگستری مرکز با موضوع شمول یا عدم شمول قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی و بند ۲ ماده ۱۰ قانون استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب سال ۱۳۳۳ بر خلاف قوانین درخصوص موارد ممنوعیت از وکالت از جمله: ۱ـ بند ۲ ماده ۱۰ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری ۲ـ اصل ۱۴۱ قانون اساسی ۳ـ تبصره۴ ماده واحده قانون منع تصدی بیش از یک شغل دولتی؛ در خصوص ممنوعیت وکلای دادگستری از استخدام در شرکتهای غیر دولتی از جمله شرکتهای توزیع برق که بر اساس نص صریح بند ۲ ماده واحده قانون استقلال شرکتهای توزیع برق، به صورت غیر دولتی اداره می‌گردند، اظهار نظر نموده و موضوع را مشمول ممنوعیت دانسته است.
شرکت توانیر در حالی که به صراحت قوانین مذکور موارد ممنوعیت از شغل وکالت و اشتغال در شرکتهای غیر دولتی مشخص بوده و تنها کارکنان دولت (شامل) وزارتخانه‌ها و مجموعه هیات دولت مانند وزارت نیرو و… و شرکتهای دولتی مانند شرکت توانیر، شرکت برق منطقه ای، شرکت آب منطقه‌ای که ۱۰۰ درصد سرمایه آنها متعلق به دولت باشد مشمول قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی و همچنین مشمول ماده ۱۰ قانون استقلال کانون وکلای دادگستری می‌گردند، به صدور چنین نامه‌ای اقدام نموده است. و این در حالی است که به موجب رای وحدت رویه شماره ۶ مورخ ۱۳۶۱/۲/۲۷ هیات عمومی دیوان عالی کشور تفسیر موسع از قوانین و مقررات منع گردیده است.
شرکت های توزیع نیروی برق در سراسر کشور شخصیت حقوقی مستقل دارد. مطابق نص صریح قانونی بند ۲ ماده واحده قانون استقلال شرکت های توزیع نیروی برق مصوب سال ۸۴ شرکتهای مذکور در استانها یک شرکت غیر دولتی محسوب می‌گردند و نظریه اداره حقوقی قوه قضائیه و نظریه معاون دادستانی دیوان محاسبات کشور و آرای متعدد از شعب مختلف دیوان عدالت اداری و محاکم دادگستری و نیز رای اخیر مورخ هفدهم فروردین سال هزار و چهارصد که غیر دولتی بودن شرکت توزیع برق مازندران تصریح نموده و نیز نامه مدیرکل دفتر حقوقی وزارت نیرو خطاب به شعبه چهارم دادگاه حقوقی بابل که بر اساس آن شرکت توزیع برق یک شخصیت حقوقی مستقل و غیر دولتی بوده و هیچ ربطی به وزارت نیرو (دولت) ندارد.
لازم به ذکر است که دولت شامل وزارتخانه‌ها و مجموعه هیات دولت می‌باشد و شرکت دولتی مانند شرکت توانیر نمی‌تواند در تعریف دولت گنجانده شود، لذا سهام شرکت توزیع برق که کمتر از پنجاه درصد آن متعلق به شرکت توانیر می‌باشد و حتی یک درصد از سهام شرکت توزیع برق متعلق به دولت یعنی وزارت نیرو و مجموعه هیات دولت نمی‌باشد، مطابق ماده۴ قانون محاسبات عمومی نمی‌تواند به عنوان یک شرکت دولتی تلقی گردد. همچنین حسابرس کل امور اقتصادی دیوان محاسبات کشور در پاسخ استعلامی که شرکت توزیع نیروی برق تهران بزرگ بیان داشته سهام دولت با سهام شرکت دولتی تفاوت دارد. به همین دلیل شرکت توزیع برق یک شرکت غیر دولتی و مشمول قانون ممنوعیت بیش از یک شغل دولتی نمی‌گردد و نامه رئیس وقت کانون وکلای دادگستری مرکز در پاسخ استعلام به شرکت توانیر بابت شمول با عدم شمول کارکنان شرکت توزیع برق به داشتن پروانه وکالت بدون در نظر گرفتن موارد قانونی مربوط به غیر دولتی بودن شرکت توزیع برق خلاف قانون بوده و در حقیقت با دولتی جلوه دادن شرکت توزیع برق سبب شده که مدیر عامل شرکت توانیر با استناد به همین پاسخ کانون مرکز طی بخشنامه به تمامی شرکت های توزیع برق قانون ممنوعیت بیش از یک شغل دولتی را برای کارشناسان حقوقی شرکت توزیع برق که پروانه وکالت دادگستری دارند، سرایت بدهد و این اقدام شرکت توانیر و پاسخ کانون مرکز در قسمتی که مربوط به ممنوعیت وکلای دادگستری به اشتغال در شرکت توزیع برق که غیر دولتی هستند برخلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات آنان بوده به استناد اصل ۱۷۰ قانون اساسی ابطال آن را خواستارم.
خلاصه مدافعات طرف شکایت
علی رغم ابلاغ دادخواست در تاریخ ۱۴۰۱/۷/۲۷ پاسخی از سوی طرف شکایت ارسال نگردیده است.
ادعای مغایرت مصوبه با شرع، مطرح نگردیده است.
پرونده کلاسه هـ ت/ ۰۲۰۰۰۳۶ با موضوع ابطال قسمت دوم نامه شماره ۰۷۷۰۷ مورخ ۱۳۹۷/۷/۳ رئیس کانون وکلای دادگستری و نامه شماره ۱۲۷۳۵ مورخ ۱۳۹۷/۶/۱۹ رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل شرکت مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) در جلسه هیأت تخصصی اداری و امور عمومی مطرح و به شرح آتی رأی صادر گردید:
رأی هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
بر اساس ماده ۵ اساسنامه شرکت مادرتخصصی مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) صددرصد سهام این شرکت متعلق به دولت و بر اساس ماده ۶ اساسنامه شرکت برق منطقه‌ای مازندران، صددرصد سرمایه این شرکت نیز متعلق به شرکت مادرتخصصی توانیر و کاملاً دولتی است و به موجب بندهای (۲) و (۳) ماده واحده قانون استقلال شرکت های توزیع نیروی برق دراستان ها مصوب ۱۳۸۴/۱۲/۹ شرکت های توزیع نیروی برق استانها با اختیارات کافی برای ایجاد، نگهداری و بهره برداری از تأسیسات توزیع نیروی برق در حوزه فعالیت خود به صورت غیر دولتی عمل کنند و این شرکت‌ها در چارچوب سیاستها، برنامه‌‌ها، استانداردها و مقررات مصوب وزارت نیرو به عنوان شرکت های زیرمجموعه شرکت مادر تخصصی تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) اداره می‌شود و از نظر مدیریتی، اداری، مالی و منابع انسانی از شرکت های برق منطقه‌ای مستقل بوده اما به موجب ماده۸ اساسنامه شرکتهای توزیع نیروی برق، ۴۰ درصد سهام شرکتهای توزیع نیروی برق به شرکت دولتی مادرتخصصی توانیر تعلق دارد.
علیهذا صرف نظر از اینکه نامه شماره ۱۲۷۳۵ مورخ ۱۳۹۷/۶/۱۹ رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل شرکت مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) مبتنی بر نامه شماره ۰۷۷۰۷ مورخ ۱۳۹۷/۷/۳ رئیس کانون وکلای دادگستری بوده و با توجه به اینکه کانون وکلای دادگستری در شمول دستگاههای مذکور در ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری با آخرین اصلاحات و الحاقات بعدی مصوب سال ۱۴۰۲ قرار نمی‌گیرد نظر به اینکه بر اساس بند (۲) ماده ۱۰ لایحه استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب سال ۱۳۳۳ با آخرین اصلاحات و الحاقات بعدی به قضات و مستخدمین دولتی و بلدی و مملکتی و بنگاههایی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت است در حین اشتغال به خدمت اجازه وکالت داده نمی‌شود و با عنایت به اینکه حسب مقررات گفته شده قسمتی از سرمایه شرکتهای توزیع نیروی برق به دولت تعلق دارد و نامه شماره ۱۲۷۳۵ مورخ ۱۳۹۷/۶/۱۹ رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل شرکت مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) که حکم مقرر در بند (۲) ماده۱۰ لایحه استقلال کانون وکلای دادگستری را بیان داشته است مغایرتی با قانون ندارد در نتیجه مستنداً به بند «ب» ماده۸۴ قانون دیوان عدالت اداری با آخرین اصلاحات و الحاقات بعدی مصوب سال ۱۴۰۲ و با اتفاق آراء، رأی به رد شکایت صادر می‌شود؛ این رأی ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رئیس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
اکثر اینهایی که با طرح تسهیل که توسط مجلس بی اطلاع تصویب شده ،وکیل شدن ، دارای شغل هستن.
مفهومِ “بنگاه”، مفهومی است که صراحتِ قانونی در تعیینِ مصادیقِ آن وجود ندارد لیکن از توجه به عنوان و متونِ برخی از قوانین و مقررات می توان به این نتیجه نائل آمد که مفهومِ “بنگاه”، مجزا از مفهومِ “شرکت” می باشد. به طورِ مثال عنوانِ قوانینی چون قانونِ تبدیلِ “بنگاهِ” کل دارویی ایران به “شرکت” سهامی، مصوبِ ۱۵/۰۳/۱۳۵۱ و قانونِ تبدیلِ “بنگاهِ” اصلاح و تهیه ی بذر چغندر قندِ ایران به “شرکتِ” سهامی مصوبِ ۲۵/۱۱/۱۳۵۰ و قانونِ تبدیلِ “بنگاهِ” شیمیایی به “شرکتِ” سهامی مصوبِ ۰۶/۱۰/۱۳۵۰ و ارائه ی تعاریفِ مجزا از “بنگاه” و “شرکت” در بندهای ۴ و ۵ ماده ی ۱ قانونِ اجرای سیاست های اصلِ چهل و چهارمِ قانونِ اساسی مصوبِ ۰۸/۱۱/۱۳۸۶ مواردی از این دست می باشند که به وضوح حکایت از تفاوت میانِ ماهیتِ “بنگاه” و ماهیتِ “شرکت” می نمایند. در بندِ ۴ ماده ی ۱ قانونِ اخیر الذکر، “بنگاه” این گونه تعریف گردیده است: واحد اقتصادی که در تولید کالا یا خدمت فعالیت می کند، اعم از آن که دارای شخصیت حقوقی یا حقیقی باشد؛ همچنین در بندِ ۵ ماده ی ۱ این قانون، “شرکت” این گونه تعریف گردیده است: شخص حقوقی که با رعایت قانون تجارت یا قانون خاص حسب مورد تشکیل شده باشد.
ماده ی ۱ آیین‌نامه ی اصلاحیِ ثبت تشکیلات و مؤسـسات غیرتجاری مصوب سال ۱۳۳۷ و تبصـره ی ذیل آن بیان می دارد: مقصود از تشکیلات و مؤسـسات غیرتجارتی مذکور در ماده ۵۸۴ قانون تجارت، کلیه تشکیلات و مؤسساتی است که برای مقاصد غیرتجارتی از قبیل امور علمی یا ادبی یا امور خیریه و امثال آن تشـکیل می‌شوند اعم از آنکه مؤسسین و تشکیل‌دهندگان، قصد انتفاع داشته یا نداشته باشند و تشکیلات و مؤسـسات مزبور می‌توانند عناوینی از قبیل انجمن، کانون و یا “بنگاه” و یا امثال آن را اختیار نمایند؛ که مفادِ این ماده و تبصره ی ذیلِ آن می تواند در تعیینِ مصادیقِ مفهومِ “بنگاه” و تنویرِ ذهن در جهتِ پذیرشِ انفکاکِ مفهومِ حقوقیِ “بنگاه” از “شرکت”، کمکِ شایانی بنماید.
موادِ قانونی و مقرراتِ بی شماری وجود دارند که با استفاده ازحرفِ ربطِ “یا”، میانِ مفهومِ “شرکت” و مفهومِ “بنگاه” تفکیک قائل گردیده اند؛ از جمله ی این موارد می توان به ماده ی ۹۶ قانونِ اجرای احکامِ مدنی و بندِ ۱۸ ماده ی ۱ قانونِ اجرای سیاست های کلی اصلِ چهل و چهارم قانون اساسی و ماده ی اول قانونِ مربوط به رسیدگی به دارایی وزرا و کارمندان دولت … اشاره نمود که در همگی آن ها عبارتِ بنگاه ها “یا” شرکت ها، به کار برده شده است.
در تفسیرِ بخشِ انتهایی بند ۲ ماده ی ۱۰ لایحه ی قانونیِ موردِ استناد، می بایست به نکته ی حائزِ اهمیتِ دیگری نیز توجه نمود و آن این است که، تمام یا قسمتی از سرمایه ی شرکتِ توزیعِ نیروی برقِ استانِ گلستان، متعلق به دولت به عنوانِ یک شخصیتِ حقوقیِ مستقل نبوده بلکه متعلق به شخصیتِ حقوقیِ دیگری با نامِ شرکتِ توانیر می باشد. در شرحِ این نکته به استحضارِ عالی می رساند، در قوانین و مقرراتِ مختلف، شخصِ حقوقی دولت مجزا از شخصیتِ شرکت های دولتی دانسته شده و به تبعِ این تفاوت و بسته به هر حالت، احکامِ متفاوتی صادر گردیده است و بر این مبنا و با خودداری از تفسیرِ موسع، حکمِ بندِ موردِ استناد، تنها در خصوصِ بنگاه هایی قابلِ اعمال است (اگر حتی شرکتِ توزیعِ نیروی برقِ استانِ گلستان را بنگاه بدانیم) که تمام یا قسمتی از سرمایه ی آن ها مستقیما متعلق به دولت باشد، و بنگاه هایی که بخشی از سهامِ آن ها، نه متعلقِ به دولت، بلکه متعلق به یک شرکتِ دولتی باشد را در بر نمی گیرد. به طورِ مثال هیئتِ محترمِ عمومیِ دیوانِ عالی کشور در رای وحدتِ رویه ی شماره ی ۶ مصوبِ ۱۳/۰۴/۱۳۶۱ با تفکیک قائل شدن میانِ دولت و یک شرکتِ دولتی، بیان می دارد: نظر به اینکه طبق مقررات آئین دادرسی مدنی، عموم اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی بطورکلی موظف به پرداخت هزینه دادرسی هستند و معافیت از‌تأدیه ی هزینه دادرسی امری استثنائی و مخالف با اصل و قاعده کلیِ مذکور است و نظر به اینکه در موارد خلاف اصل بایستی به قدر متیقن اکتفا شود و از تفسیر موسع که مستلزمِ شمول حکم به غیر موارد منصوص است، خودداری گردد؛ بنابراین قسمت اخیر ماده ۶۹۰ قانونِ آئین دادرسی‌مدنی (سابق) انحصاراً ناظر به موردی است که دستگاههای دولتی به اعتبار شخصیت حقوقی دولت طرح دعوی‌کنند و شرکتهای وابسته به دولت که دارای شخصیتِ حقوقی مستقل بوده و بودجه‌ای جدا از بودجه ی عمومی دارند بر طبق قاعده ی کلی، موظف به پرداخت هزینه دادرسی هستند. علیهذا رأی شعبه‌سوم دادگاه عمومی تهران که مشعر است بر الزام شرکت برقِ منطقه‌ای به پرداخت هزینه دادرسی موجه و منطبق با موازین قانونی می‌باشد (لازم به توضیح است که شرکت های برقِ منطقه ای شرکت هایی صد درصد دولتی می باشند). از دیگر مصادیقِ این تفکیک می توان به این مورد اشاره کرد که به موجبِ بندِ الفِ تبصره ی ۸۵ ماده واحده ی قانونِ برنامه ی پنج ساله ی دومِ توسعه، در موردِ اوراقِ مشارکتی که وزارتخانه ی مسکن (دولت) انتشار داده، وزارتِ اقتصاد (دولت)، بازخریدِ اوراقِ مذکور و سودِ متعلقه را تضمین می نماید لیکن شرکت های دولتی به موجبِ ماده ی ۵ قانونِ نحوه ی انتشارِ اوراقِ مشارکت، خود مکلفند، بازپرداختِ اصل و سودِ متعلق را در سر رسیدهای مقرر، تعهد و تضمین نمایند.
در پایان باید گفت اصلِ ۱۴۱ قانونِ اساسی نیز که ناظر بر ممنوعیتِ بیش از یک شغلِ دولتی می باشد در خصوصِ اشتغالِ کارکنانِ دولت در شرکت های خصوصی، تنها مدیریتِ عامل و عضویت در هیئت مدیره ی این گونه شرکت ها را برای کارکنانِ دولت ممنوع دانسته است حال آن که شاغل بودنِ ایشان در موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه ی آن متعلق به دولت یا موسساتِ عمومی باشد به موجبِ این اصل، به طورِ کلی ممنوع اعلام گردیده است. این تفکیک حاکی از تفاوتِ محضِ مفهومِ عنوانِ شرکت و بالاخص، شرکتِ خصوصی با سایرِ عناوینِ اشخاصِ حقوقی از جمله موسسه از منظرِ قانونِ اساسی می باشد. همچنین در این اصل از قانونِ اساسی با توجه به تفکیکِ شرکتِ خصوصی از سایرِ اشخاصِ حقوقی، ممنوعیتِ وکالت توسطِ کارکنانِ یک شرکتِ تجاری خصوصی بیان نگردیده لذا قائل بودن به چنین ممنوعیتی در واقع، اقدامی فراتر از قانونِ اساسی است.