تاکید هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر عدم شمول پروانه چرای دام در زمره ماترک متوفی

شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۵۰۸۶۵۸

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۳/۱

شماره پرونده: ۰۲۰۳۷۷۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای پرویز بدرخانی آجائی

طرف شکایت: سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتی از بخشنامه شماره ۱۴۰۱۵۷۲۶/۱– ۱۴۰۱/۲/۲۸ معاون وزیر و رییس سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور با عبارت (پروانه چرای دام جزء ما ترک متوفی محسوب نمی گردد)

گردش کار:

شاکی به موجب دادخواستی ابطال قسمتی از بخشنامه شماره ۱۴۰۱۵۷۲۶/۱– ۱۴۰۱/۲/۲۸ معاون وزیر و رییس سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور با عبارت (پروانه چرای دام جزء ما ترک متوفی محسوب نمی گردد) را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طورخلاصه اعلام کرده است که:

” مورث دارای اموال موروثی اعم از منقول و غیر منقول بوده با فوت مورث ، اموال به صورت قهری به وراث انتقال یافته که براساس قانون وقت پروانه های چرای مراتع نیز جزو اموال مورثی بوده و در سال های ماضی پروانه چرا در بین وراث تقسیم شده است. مطابق رای شماره ۴۴۴ مورخ ۱۱/۳/۱۴۰۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری پروانه چرای دام به عنوان مصداقی از حق انتفاع جزئی ماترک متوفی محسوب شده و حکم مقرر در تبصره ۲ بند ۴۸ شیوه نامه ممیزی مراتع که بر اساس آن مقرر شده بود که در صورت توافق و رضایت حداقل دو سوم وراث، اداره کل منابع طبیعی و آبخیزداری می تواند پروانه چرا به نام احدی از وراث صادر نماید، از جهت منوط نمودن واگذاری پروانه چرای متوفی به موافقت صرفاً دو سوم از وراث، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص گردید و ابطال شده است. در بخشنامه مورد شکایت نیز پروانه چرای دام به عنوان ماترک محسوب نشده و این موضوع به زمان قبل از صدور بخشنامه نیز تسری داده شده است. بنا به مراتب مذکور با عنایت به اینکه بخشنامه مورد شکایت با مواد ۸۹۳،۸۷۰ و۹۰۵ قانون مدنی مغایر است درخواست رسیدگی و ابطال آن را دارم.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“بخشنامه شماره ۱۴۰۱۵۷۲۶/۱–۱۴۰۱/۲/۲۸

 جناب آقای دکتر بابایی

معاون محترم قوه قضائیه و رییس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

موضوع: عدم احتساب پروانه چرا به عنوان ماترک

سلام علیکم؛

احتراماً همانگونه که مستحضرید مطابق رای شماره ۴۴۴ مورخ ۱۴۰۰/۰۳/۱۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ، تبصره ۲ بند ۴۸ شیوه نامه فنی و اجرایی ضوابط و شرایط بهره برداری از مراتع کشور صادره از این سازمان به شماره ۱۳۹۵/۰۶/۰۲-۹۵/۱/۱۴۱۰۵ « درصورت توافق و رضایت حداقل دو سوم وراث، اداره کل می تواند پروانه چرا به نام احدی از وراث صادر نماید.» ابطال گردیده است. سپس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مجدداً طی دادنامه شماره ۲۸۲۲-۲۸۲۱ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۲۱ مقرر نموده است: « هرچند هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس رای شماره ۴۴۴-۱۴۰۰/۳/۱۱ تبصره ۲ بند ۴۸ شیوه نامه مذکور را خلاف قانون و خارج از اختیار تشخیص و ابطال کرده است ، ولی باتوجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۴۰۰/۶/۲-۲۷۲۴۵/۱۰۲ و در رابطه با جنبه شرعی مقرره مزبور اعلام کرده است که : « اطلاق تبصره ۲ مورد شکایت، نسبت به مواردی که اقلیت محروم از پروانه چرا نسبت به مشمولین تبصره و یا اشخاص ثالث، دارای مرجحات ملزمه ای باشند و این امر موجب عدم تدبیر صحیح  امور باشد ، خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و با توجه به لزوم تبعیت از نظریه فقهای شورای نگهبان، اطلاق تبصره ۲ بند ۴۸ شیوه نامه فنی و اجرایی ضوابط و شرایط بهره برداری از مراتع کشور در حدی که در نظریه فقهای شورای نگهبان اعلام شده، خلاف شرع است.

لذا با وصف  مراتب فوق و توجهاً به مراجعات  و مکاتبات مکرر مرتع داران ذی حق و ادارات کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان های سراسر کشور و قبل از طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و صدور دادنامه مزبور، این سازمان مبادرت به اصلاح شیوه نامه موصوف نموده و مراتب را جهت اجرا طی نامه شماره ۹۹/۱/۱۳۲۶۱ مورخ ۱۳۹۹/۰۵/۱۱ به کلیه ادارات کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان ها ابلاغ نمود. حالیه با عنایت به موارد یاد شده و اصلاح تبصره مارالذکر به موجب شیوه نامه اصلاحی منطبق با رای اصداری، متأسفانه برخی از دفاتر اسناد رسمی بدون مداقه و توجه به موارد فقهی و قانونی مربوطه که در ذیل به آن اشاره می شود پروانه چرای دام را به عنوان ماترک متوفی تلقی و تفسیر نموده و از این حیث مدیریت و بهره برداری مراتع در چارچوب مقررات حاکم بر موضوع دچار مشکل گردیده است.

۱- مطابق تبصره ۱ ماده ۳ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوب ۱۳۴۶/۵/۲۵ و اصلاحات بعدی آن ، پروانه چرای دام صرفاً مجوزی جهت تعلیف دام دامداران مجاز براساس ضوابط و مقررات مندرج در پروانه چرا می باشد و هیچ گونه مالکیت خصوصی ایجاد نخواهد کرد. لذا طبق مقررات بهره برداری از مرتع صرفاً برای دامداران واجد شرایط درنظر گرفته شده است و مطابق احکام مقرر در باب ارث قانون مدنی، این موضوع مشمول ماترک مرتع داران متوفی نبوده و لذا از قوانین و مقررات مربوط به ارث تبعیت نمی نماید و به عبارت دیگر هرگونه استفاده از مراتع مستلزم داشتن طرح مرتع داری یا اخذ پروانه چرا از منابع طبیعی است. همچنین براساس بند ۴۸ فصل دوم اصلاحیه شیوه نامه فنی و اجرایی بهره برداری از مراتع کشور، شروطی نظیر « ساکن محل یا عضو نظام عشایری بودن و اشتغال داشتن به حرفه دامداری به صورت مستمر» جهت احراز شرایط جایگزینی همسر یا احدی از فرزندان مرتع دار متوفی منظور گردیده است.

۲- استفتاء از مقام معظم رهبری در مقام پاسخ به این سوال که آیا حق بهره برداری از مرتع تابع مقررات ارث خواهد بود یا خیر؟ ایشان فرمودند؛ به طور کلی جنگل ها و مراتع جزء انفال بوده و جزء اموال عمومی است و بهره برداری از آن بایستی با نظر ولی امر و توسط دولت صورت پذیرد و جزء ارث محسوب نمی شود.

۳- نص صریح ماده ۱ تصویب نامه قانون ملی شدن جنگل ها و مراتع کشور مصوب ۱۴۰۱/۱۰/۲۷ که مطابق آن، عرصه و اعیانی کلیه جنگل ها، مراتع و بیشه های طبیعی و اراضی جنگلی کشور جزء اموال عمومی محسوب و متعلق به دولت است.

۴- مطابق اصل ۴۵ قانون اساسی ، جنگل ها و مراتع کشور به عنوان انفال منحصراً در اختیار حکومت اسلامی قرار گرفته و مالکیت خصوصی بر آن ها منتفی محسوب گردیده است .

۵- استفتاء دیگری از مقام معظم رهبری که فرموده اند، « جنگل و مرتع که به صورت جنگل طبیعی یا مرتع طبیعی است از انفال و اموال عمومی محسوب و اختیار آن براساس مقررات قانونی یا دولت اسلامی است.»

۶- مستفاد از قانون اصلاح تبصره ۱ ماده ۴۷ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰، تعلیف دام در جنگل ها، مراتع و آبخیزها مستلزم اخذ پروانه چرا می باشد و پروانه های صادره درصورتی دارای اعتبار است که صاحب پروانه به شغل دامداری مشغول بوده و امتیاز پروانه چرای دریافتی را بدون اخذ مجوز به غیر واگذار نکرده باشد. مرجع اعطاء ابطال و انتقال پروانه چرا، سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور و ادارات تابعه در استان ها می باشد.

۷- مستفاد از نظریه مشورتی شماره ۷/۹۲/۱۵۶۳ مورخ ۱۳۹۳/۷/۵ اداره کل حقوقی قوه قضاییه، دارنده پروانه چرا مالک مرتع و منابع طبیعی نمی باشد تا از این حیث دارای حق قانونی در این اراضی باشد و فقط دارای حق قانونی در تعلیف دام خود در اراضی ملی مطابق با پروانه صادره می باشد که ماهیت این حق، مالکیت نیست بلکه صرفاً حق استفاده از مرتع است.

علی ای حال با توجه به موارد معنونه، نظر به اینکه موضوع تبصره ۲ بند ۴۸ شیوه نامه فنی و اجرایی ضوابط و شرایط بهره برداری از مراتع کشور صادره از این سازمان به شماره ۹۵/۱/۱۴۱۰۵ مورخ ۱۳۹۵/۰۶/۰۲ مطابق آرای صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اصلاح و ابلاغ گردیده است و به استناد دلایل و مستندات مشروحه فوق، پروانه چرای دام جزء ماترک متوفی محسوب نمی گردد. مستدعی است به نحوه مقتضی مراتب را به کانون سردفترداران و دفتریاران استان های سراسر کشور جهت رعایت موضوع و همکاری لازم با ادارات کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان ها امر به ابلاغ و از نتیجه این سازمان را مطلع فرمائید. معاون وزیر و رییس سازمان “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری پس از تبادل لوایح با سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور جهت ارسال پاسخ، مدیرکل اداره کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان آذربایجان غربی به موجب لایحه شماره ۲/۲۱۴/۱۴/۷۴۶۱۷ مورخ ۱۴۰۲/۷/۲۲ به طور خلاصه توضیح داده است که:

” ۱) آنچه مبرهن است موضوع شکایت شاکی نه بخشنامه است و نه مصوبه بلکه متعاقب ابطال تبصره ۲ بند ۴۸ شیوه نامه فنی و اجرایی ضوابط و شرایط بهره برداری در مراتع کشور به شماره ۱۳۹۵/۰۶/۰۲-۹۵/۱/۱۴۱۰۵ ( درصورت توافق و رضایت حداقل دو سوم وراث، اداره کل می تواند پروانه چرا را به نام احدی از وراث صادر نماید) طی دادنامه هایی به شماره ۱۴۰۰/۰۳/۱۱-۴۴۴ و ۲۸۲۱-۲۸۲۲ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و با لحاظ جنبه شرعی آن برابر دادنامه های اصداری تأیید و ابرام و ابلاغ شده است. سازمان متبوعه مبادرت به اصلاح شیوه نامه فنی و اجرایی نموده ، و مراتب طی نامه ای به شماره ۱۳۹۹/۰۵/۱۱-۹۹/۱/۱۳۲۶۱ به کلیه ادارات کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان ها ابلاغ می نماید و در آن براساس بند ۴۸ فصل دوم اصلاحیه شیوه نامه فنی و اجرایی بهره برداری از مراتع کشور در صورت فوت دارنده پروانه چرای دام، فرد جایگزین مرتع دار متوفی را از طریق استعلامات و تحقیقات مستدل، کافی و بستگی به شرایطی نظیر سکونت در محل، عضو نظام عشایری بودن و اشتغال به حرفه دامداری به صورت مستمر جهت احراز جایگزینی همسر و یا احدی از فرزندان مرتع دار متوفی جایگزین نموده است. بنابراین با اصلاح شیوه نامه اجرایی مطابق آراء اصداری از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طرح مجدد آن سالبه به انتفاع موضوع بوده و در شمول اعتبار امر مختوم می باشد.

۲) مطابق اصول ۴۵ و ۵۰ قانون اساسی جنگل ها و مراتع کشور، جزء انفال محسوب و جلوگیری از تخریب آن یک وظیفه قانونی و شرعی می باشد و در راستای حفاظت و صیانت و بهره برداری بهینه و اصولی از مراتع کشور با مدیریت یکپارچه جهت جلوگیری تخریب و استفاده بی رویه، کنترل چرا، شناسایی بهره بردار، وظایف بهره بردار، مرتع دار و سایر موارد مرتبط به آن، از طرف سازمان متبوعه تهیه، تنظیم و ابلاغ می گردد. از طرفی موضوع شکایت درخواست مساعدت در راستای شیوه نامه اصلاحی و ابلاغ آن از معاونت محترم قوه قضاییه و رییس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور جهت اجرا و تسهیل در همکاری دفاتر اسناد رسمی می باشد با این وصف خواسته شاکی نه تنها وجاهت قانونی ندارد بلکه به لحاظ شکلی و ماهوی محل ایراد می باشد.

۳) با التفات به استفتاء از مقام معظم رهبری در مقام پاسخ به این سوال که آیا حق بهره برداری از مرتع تابع مقررات ارث خواهد بود یا خیر ؟ ایشان فرمودند: به طور کلی جنگل ها و مراتع جز انفال بوده و جزء ارث محسوب نمی شود. همچنین مطابق بند ۴۸ شیوه نامه اصلاحیه شیوه نامه فنی و اجرایی و بهره برداری از مراتع کشور ابلاغی به شماره ۱۳۹۹/۰۵/۱۱-۹۹/۱/۱۳۲۶۱ پروانه چرا صرفاً اجازه استفاده موقت از مراتع می باشد در نهایت ادعای ایشان با لحاظ تعاریف قانونی و فقهی ارث (استحقاق مال و یا حقی با فوت یک فرد برای دیگران از مایملک متوفی ایجاد می شود) و پروانه مرتع داری (ماهیتاً اجازه بهره برداری از مرتع جهت تعلیف دام را دارا بوده و این امر نافی مالکیت دولت بر مراتع نبوده و موجب ایجاد مالکیت بر مرتع نیست بلکه اجازه استفاده از مرتع را شامل است)

مطابق بند ۴-۵ قرارداد طرح مرتع داری آن دسته از طرح های مرتع داری که فقط دارای یک نفر بهره بردار باشند مجری طرح می تواند با اعلام رسمی و معرفی مجری جدید پس از اخذ موافقت کتبی اداره کل، نسبت به اصلاح قرارداد  به نام مجری جدید اقدام و شخص اخیر با پذیرش کلیه تعهدات مندرج در کتابچه طرح مرتع داری نسب به اجرای طرح اقدام نماید. علی هذا با عنایت به مراتب معنونه تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعاست.”

  هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۳/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیأت عمومی

اولاً براساس اصل چهل و پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «انفال و ثرو‏ت های عمومی از قبیل زمین های موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه‏‌ها، رودخانه‌‏ها و سایر آب های عمومی، کوه ها، دره‏ها‏، جنگل ها، نیزارها، بیشه‏های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث و اموال مجهول‏المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‏شود، در اختیار حکومت اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آن ها عمل نماید. تفصیل و ترتیب استفاده از هر یک را قانون معین می‏کند.»

ثانیاً به موجب ماده ۴۷ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت اصلاحی مصوب سال ۱۳۸۷، متن زیر به عنوان بند ۵ به ماده ۸۴ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب سال ۱۳۷۳ الحاق و مقرر گردید: «در راستای ایجاد تعادل دام در مرتع، به وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه های تابعه اجازه داده می‌شود از محل صدور و یا تجدید سالانه پروانه چرای دام در مراتع، مبلغی را معادل یک در هزار ارزش متوسط هر واحد دامی دریافت و به حساب درآمد عمومی (نزد خزانه‌داری کل) واریز نماید» و به موجب تبصره ۱ این ماده: «تعلیف دام در جنگل ها، مراتع و آبخیزها مستلزم اخذ پروانه چرا می‌باشد و پروانه‌های صادره در صورتی دارای اعتبار است که صاحب پروانه به شغل دامداری مشغول بوده و امتیاز پروانه چرای دریافتی را بدون اخذ مجوز قانونی به غیر واگذار نکرده باشد. مرجع اعطاء مجوز، ابطال و انتقال پروانه چرا، سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری و ادارات تابعه در استان های کشور می‌باشد. آیین‌نامه اجرایی این قانون ظرف شش ماه پس از تصویب با پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید» و براساس ماده ۱۰ آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح تبصره ۱ ماده ۴۷ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۹۱ هیأت وزیران نیز مقرر گردیده است: «سازمان (سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری کشور) مکلّف است در اجرای این آیین‌نامه، شیوه‌نامه‌های فنی و اجرایی لازم را تهیه و جهت اجرا به واحدهای استانی و ستادی ابلاغ نماید.»

ثالثاً براساس ماده ۴۸ اصلاحیه شیوه‌نامه فنی و اجرایی بهره‌برداری از مراتع کشور ابلاغی تحت نامه شماره ۱۳۲۶۱/۱/۹۹ مورخ ۱۱/۵/۱۳۹۹ دفتر امور مراتع معاونت آبخیزداری، امور مراتع و بیابان سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور مقرر گردیده است : «پروانه چرای دام صرفاً اجازه استفاده موقت از مرتع محسوب می‌گردد. چنانچه قبل و یا حین تهیه طرح مرتع داری (موضوع بند ۲۰ فصل دوم این شیوه‌نامه و تبصره ذیل آن) دارنده پروانه چرای دام فوت نماید، ظرف مدت دو سال از زمان فوت، همسر و فرزندان مرتع دار متوفی که ساکن محل یا عضو نظام عشایری و به صورت مستمر به حرفه دامداری مشغول باشند، مکلّفند صرفاً یک نفر از بین خود را انتخاب و به اداره کل معرفی تا به همراه سایر مرتع داران همان سامان عرفی نسبت به تهیه و انعقاد قرارداد طرح مرتع داری اقدام نمایند. در غیر این صورت صدور پروانه چرای دام جدید امکان پذیر نمی‌باشد» و براساس تبصره‌های ۱ و ۲ این ماده نیز: «چنانچه همسر و فرزندان مرتع دار متوفی که تا تاریخ ابلاغ این شیوه‌نامه نسبت به اجرای این بند اقدام ننمودند، اداره کل مکلّف است در صورت عدم احراز سایر شرایط ابطال مجوز مرتع دار متوفی (موضوع فصل چهارم)، ظرف مدت ۵ سال پس از ابلاغ این شیوه‌نامه نسبت به اجرای قطعی این بند اقدام نماید. در غیر این صورت مجوز مرتع دار متوفی ابطال می‌گردد» و «چنانچه همسر و فرزندان مرتع دار متوفی ظرف مدت مزبور به توافق نرسند و یا به هر دلیلی ذی نفع واجد شرایط از بین خود را انتخاب و به اداره کل معرفی ننمایند، مرتع بلامعارض و در اختیار اداره کل قرار خواهد گرفت» و لذا در حال حاضر و حسب این اصلاحیه، پروانه چرای دام با ضوابط مقرر در ماده ۴۸ و تبصره‌های ۱ و ۲ شیوه‌نامه مذکور قابل واگذاری به وراث متوفی دارنده پروانه محسوب می‌شود. بنا به مراتب فوق، با توجه به اینکه مراتع براساس اصل چهل و پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران جزو انفال محسوب می‌گردند، لذا در مالکیت خصوصی افراد قرار نداشته تا ماترک متوفی محسوب شوند و از طرفی مراتع جهت حمایت از افزایش تولیدات دامی می‌بایست به نسبت دام در اختیار دامداران قرار گیرند و نه به عنوان حق وراث که به هر نحو قابل نقل و انتقال به افراد دیگر باشد و درخصوص بهره‌برداری از مراتع، ضوابط سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور نیز لازم الرعایه است. بدین ترتیب عبارت «پروانه چرای دام جزء ماترک متوفی محسوب نمی گردد» از قسمت اخیر بخشنامه شماره ۱/۱۴۰۱۵۷۲۶ مورخ ۲۸/۲/۱۴۰۱ معاون وزیر و رییس سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور مغایرتی با قوانین مورد استناد شاکی نداشته و در حدود اختیارات مرجع صادرکننده آن بوده و ابطال نشد. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

  حکمتعلی مظفری

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری