رای شماره ۲۷۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

دادنامه شماره ۲۷۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ۱۳۹۵/۴/۲۹

با موضوع ابطال مصوبات نمایندگان ویژه رئیس جمهور در مورد صدور پایانکار پروژه های مسکن مهر در صورت تکمیل عملیات سفت کاری

کلاسه پرونده: ۹۴/۵۱ هـ.ع                  شماره دادنامه: ۲۷۲                       تاریخ دادنامه: ۲۹/۴/۱۳۹۵

موضوع رأی: ابطال بند ۲ مصوبه شماره ۸۷۳۱۴/ت۳۱۶ک-۳۰/۵/۱۳۸۷ وزیران عضوکارگروه موضوع بند الف تصویب نامه شماره ۳۹۲۳۸/ت۴۰۰۰۱هـ-۱۹/۳/۱۳۸۷ و تبصره ۱ بند ۵ مصوبه شماره ۱۲۶۵۶۰/ت۴۳۱۶۵ن-۲۴/۶/۱۳۸۸ نمایندگان ویژه رئیس جمهور

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار:

معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور ابطال بند ۲ مصوبه شماره ۸۷۳۱۴/ت۳۱۶ک-۳۰/۵/۱۳۸۷ وزیران عضوکارگروه موضوع بند الف تصویب نامه شماره ۳۹۲۳۸/ت۴۰۰۰۱هـ-۱۹/۳/۱۳۸۷ و تبصره ۱ بند ۵ مصوبه شماره ۱۲۶۵۶۰/ت۴۳۱۶۵ن-۲۴/۶/۱۳۸۸ نمایندگان ویژه رئیس جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراماً، حسب اعلام واصله، مفاد بند ۲ مصوبه شماره ۸۷۳۱۴/ت۳۱۶ک-۳۰/۵/۱۳۸۷ کارگروه مسکن کشور و تبصره (۱) بند (۵) تصمیم نمایندگان ویژه رئیس جمهور در خصوص واگذاری زمین های مشخص شده در قالب طرح مسکن مهر به شماره ۱۲۶۵۶۰/ت۴۳۱۶۵ن-۲۴/۶/۱۳۸۸ از حیث انطباق با قوانین در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه های اداری با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل ایفاد می شود.
حسب بررسی های به عمل آمده، مشخص گردید شهرداری سمنان با استناد به نامه شماره ۴۹۸۲۷-۱۶/۱۲/۱۳۸۹ سازمان مسکن و شهرسازی استان سمنان، برخلاف قوانین و مقررات موضوعه اقدام به صدور پایان کار برای واحدهای مسکونی مسکن مهر نموده که مشروح آن به قرار ذیل است:
سازمان مسکن و شهرسازی استان سمنان طی نامه شماره ۴۹۸۲۷-۱۶/۱۲/۱۳۸۹، نامه شماره ۰۲/۱۰۰/۶۲۵۴۹-۸/۱۲/۱۳۸۹ مقام عالی وزارت مسکن و شهرسازی منضم به تصویب نامه شماره ۸۷۲۱۴/ت۳۱۶ک-۳/۵/۱۳۸۷ کارگروه مسکن کشور و ۱۲۶۵۶۰/ت۴۳۱۶۵ن-۲۴/۶/۱۳۸۸ هیأت محترم وزیران در خصوص صدور پایانکار کلیه پروژه های مسکن مهر در صورت تکمیل عملیات سفت کاری را ارسال و ابلاغ نمود، که این امر با توجه به مصوبه سی و چهارمین جلسه شورای عالی اداری به تاریخ ۱۳/۸/۱۳۷۱ در خصوص هماهنگ نمودن صدور پروانه، گواهی عدم خلاف و گواهی پایان ساختمان در سطح شهرداری های کشور و ماده ۲۸ آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان که بر اساس آن شهرداری ها و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان برای ساختمان هایی که طبق تشخیص ناظران و تایید سازمان نظام مهندسی ساختمان استان، مقررات ملی ساختمان در آنها رعایت نشده باشد، تا زمان رفع نقص، پایانکار صادر نخواهند نمود، مغایراست.
با عنایت به این مطلب، شهرداری سمنان برای اکثر تعاونی های سازنده مسکن مهر در پایان مرحله سفت کاری، نسبت به صدور پایانکار اقدام نموده و موارد فوق در حالی بوده که در آن زمان هنوز مراحل نازک کاری و نصب و راه اندازی تأسیسات برقی و مکانیکی به اتمام نرسیده تا معایب آن آشکار و در صورت وجود برطرف گردیده و گواهی رفع نقص توسط ناظرین ساختمان به شهرداری ها جهت صدور پایانکار صادر گردد.
لذا با توجه به دلایل ذکر شده و مشکلات ایجاد شده برای تعاونی ها ( سازندگان) و بهره برداران و این که علی رغم صدور پایانکار ساختمانی، اشکالات و ایرادات قابل توجهی در ساختمان ها باقی مانده و پیمانکاران به استناد دارا بودن پایانکار- که اثبات کننده پایان کلیه مراحل ساختمانی و رفع عیوب آن و حق مکتسبی برای دارنده آن است- از رفع آن ها امتناع می نمایند و از آنجا که اقدام سازمان مسکن و شهرسازی استان و شهرداری ها با وصف مذکور، به استناد بوده که با عنایت به بند ۲ مصوبه یاد شده اخیر، شهرداری های سراسر کشور ملزم به صدور پایانکار در مرحله اتمام سفت کاری شده اند، خواهشمند است دستور فرمایید در راستای تبصره (۲) بند «د» ماده (۲) قانون تشکیل این سازمان، موضوع در هیأت عمومی آن دیوان مطرح تا پس از بررسی و در صورت احراز غیر قانونی بودن مصوبات، بند ۲ تصویب نامه شماره ۸۷۳۱۴/ت۳۱۶ک-۳۰/۵/۱۳۸۷ کارگروه مسکن کشور و تبصره ۱ بند ۵ تصمیم نمایندگان ویژه رئیس جمهور در خصوص واگذاری زمین های مشخص شده در قالب طرح مسکن مهر به شماره ۱۲۶۵۶۰/ت۴۳۱۶۵ن-۲۴/۶/۱۳۸۸ ابطال شود.»

در پاسخ به اخطار رفع نقص که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، مدیرکل حقوقی سازمان بازرسی کل کشور به موجب لایحه شماره ۴۱۹۹۱-۱۰/۳/۱۳۹۴ پاسخ داده است:

«عطف به اخطار نامه رفع نقص مورخ ۹/۲/۱۳۹۴ موضوع کلاسه پرونده ۹۴/۵۱ راجع به درخواست ابطال بند ۲ مصوبه شماره ۸۷۳۱۴/ت۳۱۶ک-۳۰/۵/۱۳۸۷ کارگروه مسکن کشور و تبصره (۱) بند (۵) تصمیم نمایندگان ویژه رئیس جمهور در خصوص واگذاری زمین های مشخص شده در قالب طرح مسکن مهر به شماره ۱۲۶۵۶۰/ت۴۳۱۶۵ن-۲۴/۶/۱۳۸۸، به پیوست تصویر نامه شماره ۳۸۳۳۵-۵/۳/۱۳۹۴ بازرس کل محترم استان سمنان این سازمان برای استحضار و امعان نظر ایفاد می شود. لازم به ذکر است که حسب نامه مزبور، مصوبات مورد درخواست با بند «ب» ماده ۱۶۸ قانون برنامه پنجم توسعه کشور و به تبع آن بند ۲-۶-۳ مبحث دوم مقررات ملی ساختمان مغایرت دارد. لذا طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان برای ابطال مقررات مبحوث عنه مورد تقاضاست.»

متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
«الف: متن مصوبه شماره ۸۷۳۱۴/ت۳۱۶ک-۳۰/۵/۱۳۸۷ کارگروه مسکن کشور
۱- ……
۲- حداقل میزان پیشرفت کار واحدهای مسکونی مهر شامل اتمام سفت کاری (سازه ها- کارهای زیر بنایی تاسیسات- عایق های رطوبتی) و نمای خارجی ساختمان ها می باشد و سایر مراحل ساختمان بسته به توان مالی متقاضیان قابل اجرا خواهد بود. شهرداری های سراسر کشور موظفند در صورت درخواست متقاضیان نسبت به صدور پایانکار در پایان مرحله یاد شده اقدام نمایند.
ب: متن مصوبه تبصره ۱ بند ۵ نمایندگان ویژه رئیس جمهور، به شماره ۱۲۶۵۶۰/ت۴۲۱۶۵ن-۲۴/۶/۱۳۸۸:
بند ۵- وزارت مسکن و شهرسازی موظف است پس از اخذ پایان کار واحدهای مزبور از شهرداری، همکاری لازم جهت صدور سند به نام اشخاص در قالب قرارداد اجاره به عمل آورد و نسبت به ترهین این اسناد نزد بانک مسکن اقدام نماید، بانک مسکن می تواند در صورت عدم همکاری متقاضی با وزارت مسکن و شهرسازی در صدور سند، رأساً نسبت به ترهین واحدهای مزبور اقدام نماید.
تبصره ۱- طبق بند (۲) تصویب نامه شماره ۸۷۲۱۴/ت۳۱۶ک-۳۰/۵/۱۳۸۷ کارگروه مسکن، شهرداری ها موظفند در صورت درخواست متقاضیان نسبت به صدور پایانکار با حداقل پیشرفت کار واحدهای مسکونی مهر شامل سفت کاری (سازه، کارهای زیر بنایی تاسیسات و عایق های رطوبتی) و ساختمان ها اقدام نمایند.»

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۱۶۳۲۰/۲۶۵۹۳-۲۲/۹/۱۳۹۴ تصویر نامه شماره ۷۳۰/۴۹۰۷۴-۳/۹/۱۳۹۴ وزارت راه و شهرسازی را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:

«1- شأن تصویب بند ۲ مصوبه شماره ۸۷۳۱۴/ت۳۱۶ک-۳۰/۵/۱۳۸۷کارگروه مسکن با توجه به متن نامه شماره ۰۲/۱۰۰/۵۴۹-م-۱۸/۱۲/۱۳۸۹ وزیر محترم وقت جلوگیری از افزایش سود دوران مشارکت و کاهش زمان فروش اقساطی تسهیلات مسکن مهر بوده که در عمل نیز موفق بوده است.
۲- بند «م» مصوبه یاد شده مقرر می دارد: حداقل میزان پیشرفت کار واحدهای مسکن مهر شامل اتمام سفت کاری و سازه ها، کارهای زیر بنایی تاسیسات، عایق های رطوبتی و نمای خارجی ساختمان هاست و سایر مراحل ساختمانی به توان مالی متقاضیان قابل اجرا خواهد بود و شهرداری های سراسر کشور موظفند در صورت درخواست متقاضیان نسبت به صدور پایانکار در پایان مرحله یاد شده اقدام نمایند.

همان گونه که ملاحظه می گردد در سطر نخست «اتمام سفت کاری» به تفصیل تعریف و مراحل آن احصاء گردیده است، به این ترتیب با تصریح به نمای خارجی و تاسیسات، عملاً مرحله نواقص ساختمانی- که نظر به اقدامات پیش از نمای خارجی است- منتفی می باشد. تردیدی نیست که مهندسان ناظر ساختمان و شهرداری ها بدون تایید فنی و رفع نقص موجود ساختمان، گواهی پایانکار صادر ننموده و هرگز مقامات تصویب کننده اعم از اعضای کارگروه مسکن و نمایندگان ویژه رئیس جمهور قصد آن را نداشته اند که با وجود نقص در تاسیسات یا بنای احداثی شهرداری ها پایانکار صادر نمایند.
۳- در قسمت اخیر بند «2» مورد اعتراض آمده است که صدور پایانکار پس از اتمام عملیات سفت کاری آن هم به شرح موصوف در بند یاد شده در صورت تقاضای سازندگان یا خریداران صورت پذیرد. علت این امر نیز صرفاً کمک به خریداران و سازندگان مسکن مهر بوده است. لذا متقاضیانی که علت مشکلات مالی توان تامین اعتبار نازک کاری را نداشته، لیکن خود متعهد به انجام آن به سلیقه خویش و در زمان مناسب باشند، پس از اخذ سند مالکیت اعیان که متعاقب اخذ پایانکار مقدور است- می توانند مناسبات مالی خود را مدیریت نمایند.
۴- عمده ایراد شاکی محترم به شرح قسمت اخیر نامه شماره ۴۱۹۹۱-۱۰/۳/۱۳۹۴ مدیرکل محترم حقوقی و حمایت از تولید و سرمایه گذاری مغایرت با بند «ب» ماده ۱۶۸ قانون برنامه پنجم توسعه کشور اعلام گردیده است، حال آن که قانون پنجم توسعه در مهر ماه سال ۱۳۹۰ جهت اجرا ابلاغ گردیده و مصوبه مورد اعتراض در سال ۱۳۸۷ تصویب گردیده است، مع ذالک بند « الف» ماده ۱۶۸ فوق، مغایرتی با مفاد مصوبه معترض عنه ندارد.

بند الف مقرر می دارد شهرداری ها مکلفند نسبت به درج الزام رعایت مقررات ملی ساختمان در پروانه های ساختمانی اقدام نمایند. صدور پایانکار برای واحدهای احداث شده بر مبنای این پروانه ها، منوط به رعایت کامل این مقررات است.
ضمن این که ماده ۱۶۸ قانون برنامه پنجم، عطف به ماسبق نشده و اخذ پایانکار خلاف ضوابط و مقررات نیز در صورت وجود نقص، هرگز مورد تایید کارگروه مسکن نمی باشد. در خاتمه معروض می دارد با عنایت به سیاست های کلی وزارت متبوع نسبت به پروژه های مسکن مهر عملاً اجرای مصوبه مورد اعتراض فاقد موضوعیت به نظر می رسد و پروژه های موجود نیز از مرحله یاد شده عبور نموده اند.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۹/۴/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

در ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمانی مصوب ۲۲/۱۲/۱۳۷۴ « اصول و قواعد فنی که رعایت آنها در طراحی، محاسبه، اجراء، بهره برداری و نگهداری ساختمان ها به منظور اطمینان از ایمنی، بهداشت، بهره دهی مناسب، آسایش و صرفه اقتصادی و ضروری است به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی [راه و شهرسازی] تدوین خواهد شد. حوزه شمول این اصول و قواعد و ترتیب کنترل اجرای آنها و حدود کنترل اختیارات و وظایف سازمان ها و ترویج این اصول و قواعد در هر مبحث به موجب آیین نامه ای خواهد بود که به وسیله وزارتخانه های مسکن و شهرسازی [راه و شهرسازی] و کشور تهیه و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. مجموع اصول و قواعد فنی و آیین نامه کنترل و اجرای آنها مقررات ملی ساختمان را تشکیل می دهند.»
نظر به این که بند ۲ مصوبه شماره ۸۷۳۱۴/ت۳۱۶ک-۳۰/۵/۱۳۸۷ وزرای عضو کارگروه مسکن و تبصره ۱ بند ۵ تصمیم نامه شماره ۱۲۶۵۶۰/ت۴۳۱۶۵ن-۲۴/۶/۱۳۸۸ نمایندگان ویژه رئیس جمهور به تصویب هیأت وزیران نرسیده است و طبق ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان لزوماً بایستی ضوابط مربوط به تصویب هیأت وزیران می رسید، بنابراین تصویب مقررات مورد اعتراض از حدود اختیارات مراجع مُصَوِّب آن ها خارج است و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.