رأی شماره۸۳۱ مورخ ۱۳۹۶/۸/۳۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: اخذ عوارض علی‌الحساب قبل از صدور پروانه قطعی غیرقانونی است
تاریخ دادنامه: ۳۰/۸/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۸۳۱ کلاسه پرونده: ۹۵/۸۱۴
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقای حمزه شکریان زینی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۱ و ۲ مصوبه شماره ۶۲۲۴/۹۵/۴/ش ـ ۹/۴/۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر مشهد
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای ۱ و ۲ مصوبه شماره ۶۲۲۴/۹۵/۴/ش ـ ۹/۴/۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص تصویب مجوز دریافت علی‌الحساب عوارض و بهای خدمات از شهروندان از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می‌رساند شورای شهر مشهد در تاریخ ۹/۴/۱۳۹۵ اقدام به تصویب مصوبه‌ای به شماره ۶۲۲۴/۹۵/۴/ش در خصوص تصویب مجوز دریافت علی‌الحساب عوارض و بهای خدمات از شهروندان می‌نماید. با توجه به اینکه به استناد این مصوبه شهرداری به صورت غیرقانونی، مبالغ هنگفتی را از شهروندان اخذ می‌نماید، لذا دلایل غیرقانونی بودن این مصوبه به شرح آتی ذکر گردیده که در نهایت ابطال این مصوبه از تاریخ تصویب آن را خواستارم. در بند۱ مصوبه معترض‌عنه به شهرداری اجازه داده شده است که هنگام ارائه درخواست صدور پروانه توسط شهروند، ابتدائاً ۳۵% مبلغ عوارض و بهای خدمات به صورت علی‌الحساب و بدون اینکه هیچ‌گونه حقی برای شهروند ایجاد شود از شهروند اخذ شود تا سپس روند صدور پروانه آغاز گردد.
قضات مستحضرند که مبلغ عوارض و بهای خدمات متعلقه به پروانه ساختمانی، براساس متراژ تقاضا شده توسط شهروند و پس از کارشناسی‌های متعدد و تطبیق آن با مصوبات شورای شهر محاسبه می‌گردد، لیکن این مصوبه اختیار تعیین میزان «عوارض فرضی» را (آن هم بدون محاسبه و طی روند قانونی آن) بر عهده مدیر منطقه گذشته است! برابر بند ۲ این مصوبه نیز عنوان شده است که برای صدور مجوز تجاری که نیاز به انجام کارشناسی و صرف هزینه داشته باشد، شهرداری حق دارد ۲۰ درصد از وجه برآوردی خویش را به صورت علی‌الحساب دریافت دارد !
مطابق رویه غیرقانونی شهرداری مشهد، در مواردی که شهروند تقاضای تغییر کاربری ملک خود به تجاری را داشته باشد، شهرداری از طریق هیأت کارشناسی، ملک را ارزیابی نموده و ۵۰% قیمت ملک را به عنوان عوارض تغییر کاربری از شهروندان اخذ می‌نماید. از ایرادات قانونی رویه غلط شهرداری مشهد در امر تغییر کاربری که بگذریم، این نکته قابل توجه است که شهرداری هزینه کارشناسی ملک را نیز از شهروندان اخذ می‌نماید. حال چگونه است که بابت «هزینه کارشناسی» ۲۰ درصد قیمت ملک را از شهروند مطالبه می‌نماید؟ حاشا و کلا که مصوبین چنین مصوبه ای، از مفاد ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و یا تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجساله پنجم بی‌اطلاع باشند! این مصوبه غیرقانونی در حالی تصویب شده است که به صراحت مواد فوق، شهرداری صرفاً در ازای «صدور پروانه و یا مجوز و یا ارائه خدمات»، حق دریافت وجه از شهروندان را دارند. بنابراین می‌توان این گونه استنباط نمود که شهرداری پس از طی مراحل قانونی و براساس تقاضای شهروند می‌تواند در ازای «صدور پروانه» مبالغی را تحت عنوان «عوارض و بهای خدمات» اخذ نماید و در صورتی شهروند از دریافت پروانه انصراف دهد، شهرداری هیچ گونه حقی برای دریافت عوارض و بهای خدمات حتی برای مدتی محدود ندارد. در هیچ یک از متون قانونی، الزام شهروند به پرداخت علی‌الحساب عوارض و بهای خدمات قبل از صدور پروانه و در هنگام ارائه درخواست صدور پروانه، آن هم به بهانه «احتمال انصراف شهروند» و «تضییع وقت اداری کارمندان» قید نشده است و این عمل شهرداری به صورت قطع مخالف قوانین و مقررات موضوع است.
همان طور که گفته شد، علت چنین اقدام غیرقانونی، «احتمال انصراف شهروند» و «تضییع وقت اداری کارمندان» عنوان شده است! مصوبین این مصوبه غیرقانونی بیان نداشته‌اند که دقیقاً کارمندان شهرداری به چه علتی در محل کار خود مستقر شده‌اند؟ مگر نه این است که «وقت اداری» کارمندان شهرداری، مخصوص ارائه خدمت به شهروندان است؟ مگر نه این است که یکی از مصادیق ارائه خدمت به شهروندان، بررسی درخواست شهروند جهت صدور پروانه است؟ مصوبین این مصوبه غیرقانونی چه در سر می‌پروراندند که ارائه خدمت به شهروندان را «تضییع وقت اداری» دانسته و بابت آن از شهروندان مطالبه «پول» می‌نمایند؟ آیا می‌باید بابت «احتمال انصراف شهروند» از درخواست خود، اموال وی را به صورت غیرقانونی برای مدتی در شهرداری «بلوکه» نمود و بعد از انصراف نیز ۱۵ روز وی را معطل نمود؟ با وجود این مصوبه، آیا دیگر می‌توان اسمی از «تکریم ارباب رجوع» در نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران برد؟ نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مخالفت این مصوبه با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و همچنین ایرادات قانونی مصوبه معترض‌عنه، براساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض‌عنه از تاریخ تصویب آن را دارم».
متن مصوبه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر اس ت:
ماده واحده: شهرداری مشهد مقدس نسبت به دریافت وجه علی‌الحساب در موارد زیر مجاز می‌باشد:
«۱ـ در صورتی که پروانه یا مجوز مورد درخواست متقاضی، نیاز به بررسی در شهرداری مرکز (ستاد) داشته باشد و انصراف متقاضی پس از بررسی نهایی در مرکز (به تشخیص مدیر منطقه) موجب تضییع وقت اداری شود، در این موارد شهرداری ابتدا ۳۵ درصد از وجه برآوردی را دریافت نموده سپس می‌بایست حداکثر ظرف مدت دو ماه، مبلغ قطعی مورد درخواست متقاضی را اعلام نماید که در صورت انصراف متقاضی وجه علی‌الحساب دریافتی حداکثر ظرف مدت ۱۵ روز به متقاضی مسترد می‌شود.
۲ـ در صورتی که متقاضی درخواست مجوز تجاری داشته و برابر ضوابط، تعیین مبلغ آن نیاز به انجام کارشناسی و صرف هزینه داشته باشد، در این موارد نیز شهرداری ۲۰ درصد از وجه برآوردی خویش را به صورت علی‌الحساب از متقاضی دریافت نموده و می‌بایست حداکثر ظرف مدت ۲ هفته مبلغ قطعی مجوز متقاضی را اعلام نماید و در صورت انصراف متقاضی، وجه علی‌الحساب دریافتی را حداکثر ظرف مدت ۱۵ روز به متقاضی مسترد نماید ».
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۱۸۷۳۳/۹۵/۴/ش ـ ۲۰/۱۰/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
«مدیر دفتر محترم هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای حمزه شکریان زینی به کلاسه ۹۵/۸۱۴
سلام علیکم
احتراماً در پاسخ به دادخواست تقدیمی موضوع کلاسه پرونده ۹۵۰۹۰۵۸۰۰۰۰۰۵۰۴ موارد زیر معروض می‌گرد د:
مقدمه: از آنجا که شهرداری‌ها وفق قوانین موضوعه محدودیتی در دریافت وجه علی‌الحساب از شهروندان برای صدور پروانه و سایر مجوزات قانونی نداشته و به این سبب بعضاً شهرداران مناطق دریافت علی‌الحساب که قاعدتاً باید بـه موارد خاص محدود باشد را تعمیم داده و در موارد غیرضروری نیز از شهروندان بـه صورت علـی‌الحساب دریافت وجه داشته و کندی در پاسخگویی به شهروندان موجب انتفاع عملی شهرداری از وجوه مذکور و زیان شهروندان می‌گردید، لذا اعضای شورای شهر با ارائه طرحی تقاضای محدود شدن موارد دریافت علی‌الحساب توسط شهرداری به موارد احصاء شده مندرج در طرح را نموده و شورای اسلامی شهر نیز با مصوبه خویش سعی در ضابطه‌مند نمودن دریافت علی‌الحساب و محدود کردن و حجم آن نموده و مصوبه مذکور در جهت رعایت حقوق شهروندان و محدود‌کننده شهرداری است.
پاسخ به شکایت متقاضی
متقاضی با اعلام مطالب غیرواقع سعی نموده مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مقدس که صرفاً محدود به دریافت علی‌الحساب وجه است را به عنوان تفویض اختیار تعیین میزان عوارض فرضی، آن هم بدون محاسبه و روند قانونی آن به مدیر منطقه معرفی نماید که معلوم نیست چگونه چنین برداشتی از مصوبه شده است، همان طور که قضات دیوان عدالت اداری ملاحظه می‌فرمایند در ماده واحده مذکور چنین آمده است: «شهرداری مشهد مقدس نسبت به دریافت وجه علی‌الحـساب در موارد زیر مجاز است». در بند یک، این موارد محدود به درخواست صدور پروانه هایی شده که بررسی آن خارج از اختیارات مدیر منطقه بوده و نیاز به بررسی در شهرداری مرکز (ستاد) داشته باشد آن هم مشروط به اینکه اقدامات شهرداری در محاسبه پروانه و درخواست متقاضی مستند به صرف وقت زیاد در مرکز باشد که این شرایط موارد دریافت علی‌الحساب پروانه را به چند درصد کاهش داده و به پروانه‌های بلند مرتبه‌سازی محدود می‌کند و در همین بند مدت اعلام نظر شهرداری حداکثر دو ماه پیش‌بینی شده است. بر این اساس برخلاف ادعای متقاضی مصوبه شورا محدود‌کننده شهرداری در دریافت علی‌الحساب است و ارتباطی به تعیین میزان عوارض و غیره ندارد.
در بند دو مصوبه اجازه دریافت ۲۰ درصد علی‌الحساب در درخواست مجوز تجاری صادر شده که تنها دو هفته برای شهرداری فرصت اظهارنظر در خصوص امکان یا عدم امکان صدور مجوز تجاری و اعلام وجه آن در نظر گرفته شده است که این نیز بر خلاف ادعای متقاضی ارتباطی به مبلغ عوارض مورد درخواست ندارد و مدیر منطقه می‌تواند حداکثر ۲۰درصد از وجه برآوردی را به صورت علی‌الحساب آن هم برای مدت ۲ هفته دریافت و طی این مدت پاسخ مثبت یا منفی متقاضی را بدهد و در هر دو مورد در صورت پاسخ منفی، وجه دریافتی را ظرف مدت ۱۵ روز مسترد نماید. بند دیگر مصوبه نیز مربوط به صدور فیش علی‌الحساب عوارض سالانه است که تصویب آن نیاز به مرجعی جز شورای اسلامی شهر دارد و نیز دریافت علی‌الحساب در زمان تصویب تخفیفهای نقدی مقطعی مصوب شورا است که متقاضی می‌تواند از امتیاز تخفیف پرداخت نقدی در مدت کوتاه اعلام شده استفاده کند.
بنا به مراتب معروضه و نظر به اینکه مصوبه مذکور برخلاف ادعا و اظهارات متقاضی محدود‌کننده اختیارات شهرداری در دریافت وجه علی‌الحساب است و در مقام ضابطه‌مند نمودن دریافتهای بی رویه علی‌الحساب شهرداری وضع شده است و هیچ گونه تاثیری در نوع و میزان و عوارض ندارد بلکه دریافت علی‌الحساب را منوط به موارد خاصی کرده‌است و چون در ضوابط و قوانین موضوعه محدودیتی برای شهرداری در دریافت وجه علی‌الحساب وجود ندارد لذا درخواست ابطال این مصوبه در واقع اختیارات شهرداری در این خصوص را بی حد و حصر می‌نماید، تقاضای رد درخواست متقاضی را دارد».
هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۰/۸/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت‌عمومی
نظر به اینکه ارائه برگه‌های پرداخت عوارض از جانب شهرداری به متقاضی صدور پروانه ساختمانی وفق بند «ب» ماده ۲ مصوبه ۱۶۵۵/دش ـ ۱۹/۸/۱۳۷۱ شورای عالی اداری، مستلزم اعلام آمادگی شهرداری در پذیرش نقشه‌های معماری و محاسباتی و تعیین ضوابط شهرسازی حاکم بر ملک در راستای بند «الف» ماده ۲ مصوبه فوق‌الذکر می‌باشد و تکلیف شهرداری به صدور پروانه ساختمانی ظرف حداکثر یک هفته پس از پرداخت یا تعیین تکلیف راجع به نحوه پرداخت عوارض طبق ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، موید قطعیت صدور پروانه پس از اخذ عوارض است لذا اخذ عوارض علی‌الحساب و قبل از قطعیت صدور پروانه، تخلف در اجرای مقرره شورای عالی اداری و مغایر با ماده ۵۹ قانون اخیرالذکر و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران می‌باشد. با توجه به مراتب مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بندهای ۲ و ۱ مصوبه مورد اعتراض ابطال می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون پیش گفته و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
