رأی شماره‌های ۲۶۸ الی ۲۷۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره‌های ۲۶۸ الی ۲۷۰ مورخ: ۱۳۹۶/۳/۳۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال تبصره یک بند یک از ماده۳ آئین‌نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب موضوع ماده ۱۲ قانون نظام صنفی
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۳/۳۰ شماره دادنامه: ۲۶۸ الی ۲۷۰ کلاسه پرونده: ۹۴/۹۱۹، ۹۴/۹۱۸، ۹۴/۳۶۰
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکیان: ۱ـ آقای بهرنگ زرندی ۲ـ شهرداری همدان ۳ـ شهرداری کرمانشاه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۱ بند ۱ از ماده ۳ «آیین‌نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب موضوع ماده ۱۲ قانون نظام صنفی»
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی ابطال تبصره ۱ بند ۱ از ماده ۳ «آیین‌نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب موضوع ماده ۱۲ قانون نظام صنفی» را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
«احتراماً، همان گونه که استحضار دارید قانون نظام صنفی در ۱۲/۶/۱۳۹۲ تصویب و آیین‌نامه اجرایی ماده ۱۲ قانون مرقوم نیز در مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۹۲ به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسیده است و مطابق تبصره ۱ از بند ۱ از ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی ماده ۱۲ قانون مرقوم اخذ تعهد نامه محضری از دارندگان اسناد عادی مبنی بر پذیرش مسئولیت حقوقی ناشی از آن جهت صدور پروانه کسب الزامی گردید و به این ترتیب بدون توجه به جایگاه شهرداری و ارتباط تنگاتنگ و مستقیم اصناف با شهرداری عملاً شهرداری را به صورت مستقیم از گردونه نظارتی و تصمیم‌گیری به اماکن صنفی خارج نموده این در حالی است که مطابق تبصره ۲ از ماده ۱۲ قانون نظام صنفی مصوب ۱۳۹۲ کلیه دستگاه‌هایی که اتحادیه‌ها برای صدور پروانه کسب از آنها استعلام می‌کنند موظف به پاسخگویی ظرف ۱۵ روز دانسته و این موضوع بیانگر نظر قانونگذار بر هماهنگی و همکاری دستگاههای ذیربط در صدور پروانه از جمله شهرداری در نظام بخشی به امور صنفی و حفظ منافع عمومی و اخذ عوارض مربوطه بوده در حالی که مطابق تبصره استنادی هر گونه استعلام از شهرداری و پرداخت عوارض در آیین‌نامه جدید حذف و اصناف به استناد تبصره ۱ از بند ۱ ماده ۳ آیین‌نامه ماده ۱۲ قانون نظام صنفی جدید با اخذ تعهد و بدون اطلاع و هماهنگی با شهرداری نسبت به صدور پروانه کسب اقدام می‌نمایند و این موضوع موجب تضییع حقوق عمومی و شهرداری وکاهش محسوس عوارض کسب و پیشه و فرار اصناف از پرداخت عوارض گردیده. با تصویب آیین‌نامه مذکور خصوصاً تبصره استنادی موجبات توسعه دایره قلمرو شمول حکم مقنن و تفسیر و رأی نظر قانونگذار فراهم گردیده است که این موضوع خلاف حکم صریح قانونگذار و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در تدوین و تصویب آیین‌نامه می‌باشد چرا که آیین‌نامه یارای مخالفت با قانون را نداشته و محکوم به بطلان است. از آنجا که شهرداری رأساً حق دارد براساس قانون و مقررات مصوب در امور صنفی دخالت و نظارت و اخذ عوارض نماید و امر خطیر برنامه‌ریزی و اجرای طرحهای توسعه شهری با توجه به افق چشم انداز میسر نمی‌شود الا با ابزار قانون متقن و نظارت قاطع بر اجرای آن و حذف شهرداری در بحث کلان نظارت بر تجاری شهرها و امور صنفی قطعاً بر آینده شهر و شهروندان تبعات منفی جبران ناپذیری دارد و با توجه به اینکه در آیین‌نامه مذکور، حقوق شهرداری به عنوان اداره‌کننده اصلی شهر دیده نشده استدعا دارد دستور فرمایید مستنداً به اصل ۱۷۰ قانون اساسی و ماده ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری درخواست ابطال مصوبه ماده ۱۲ قانون صنفی مورد بررسی و اقدام لازم صورت گیرد.»
متن آیین‌نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
آیین‌نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب (موضوع ماده ۱۲ قانون نظام‌صنفی)
«ماده۳ـ شرایط صدور پروانه کسب
الف: شرایط عمومی
۱ـ سند مالکیت با اجاره نامه رسمی یا عادی (دارای اعتبار زمانی) یا دیگر عقود نافله (سرقفلی، هبه، وصیت تکمیلی، صلح در مقابل یا اجاره) یا ارائه قراردادهای منعقده فی مابین متقاضی و اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی محل کسب یا احراز مالکیت طبق عرف محل در روستاها.
تبصره۱ـ اخذ تعهدنامه محضری از دارندگان اسناد عادی مبنی بر پذیرش مسئولیت حقوقی ناشی از آن الزامی است.»
مشاور وزیر و مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره ۲۱۹۳۶۸/۶۰ ـ ۱۵/۱۰/۱۳۹۴، لایحه دفاعیه شماره ۲۱۴۵۳۸/۶۰ ـ ۹/۱۰/۱۳۹۴ را ارسال کرده که متن آن به قرار زیر است:
«جناب آقای قدرتی
مشاور محترم وزیر و مدیرکل حقوقی
موضوع: شهرداری همدان
سلام علیکم
احتراماً، بازگشت به نامه شماره ۲۰۷۸۷۸/۶۰ ـ ۲۹/۹/۱۳۹۴ منضم به تصویر ابلاغیه شماره ۹۴/۹۱۸ ـ ۹/۹/۱۳۹۴ دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص نسخه دوم دادخواست شهرداری همدان مبنی بر درخواست ابطال تبصره (۱) از بند (۱) ماده (۳) آیین‌نامه اجرایی ماده (۱۲) قانون نظام صنفی، ادله و مستندات قانونی ذیل جهت انعکاس به دفتر هیأت موصوف ایفاد می‌گردد:
۱ـ همان طور که مستحضرید اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و همچنین ماده (۱) قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مقرر می‌دارد «دیوان عدالت اداری به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی که خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تدوین کننده، تصویب می‌شود زیر نظر قوه‌قضاییه تشکیل می‌گردد» از طرفی رأی وحدت رویه شماره ۳۷، ۳۸، ۳۹ ـ۱۰/۷/۱۳۶۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مورد شکایات و اعتراضات واحد دولتی علیه واحد دولتی دیگر در دیوان عدالت اداری اشعار می‌دارد: «با توجه به معنی لغوی و عرفی کلمه مردم، واحدهای دولتی از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اطلاق می‌شود علیهذا شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نمی‌باشد.»
۲ـ آن گونه که قضات امعان نظر دارند در تفسیر قوانین، شناختن قصد و نیت قانونگذار بسیار حائز اهمیت است، این برداشت که شاکی می‌تواند شخص حقوقی حقوق عمومی باشد با قصد و غرض قانونگذار ناسازگار به نظر می‌رسد، زیرا نیت قانونگذار از تدوین اصل ۱۷۳ قانون اساسی، جلوگیری از تجاوزات دولت به حقوق مردم بوده است. وانگهی عرف در مورد اشخاص حقوقی حقوق عمومی، لفظ مردم را به کار نمی‌برد.
۳ـ مضاف بر آن به عنوان یک مرجع قضایی اختصاصی، صلاحیت دیوان محدود به حدودی است که قانونگذار تعیین کرده‌است. بر این اساس، رسیدگی به دعاوی واحدهای دولتی بر ضد یکدیگر را نمی‌توان در صلاحیت دیوان دانست، زیرا حل اختلافات بین دستگاههای اجرایی، به ترتیبی که «آیین‌نامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاههای اجرایی از طریق ساز و کارهای داخلی قوه‌مجریه» در تاریخ ۲۶/۱۲/۱۳۸۶ مقرر کرده‌است، صورت می‌گیرد. بنابراین رسیدگی به اختلافات بین دستگاههای اجرایی و اداری در صلاحیت دیوان نیست، به عبارت دیگر، هرگاه دو طرف دعوی، اشخاص حقوقی حقوق عمومی باشند، رسیدگی به این دعوی از صلاحیت دیوان خارج است. به تعبیر دیگر منظور از اشخاص حقوقی به قرینه لفظ مردم در اصل ۱۷۳، اشخاص حقوقی حقوق خصوصی است، مزید بر آن استفاده از لفظ «هر کس» در اصل ۱۷۰ قانون اساسی دلالت بر شخص حقیقی (انسان) دارد که به درستی بیانگر تفکیک اشخاص حقوقی حقوق عمومی و دستگاههای دولتی از افراد انسانی می‌باشد.
لذا براساس مراتب مذکور رسیدگی به دادخواست شهرداری به عنوان مرجع عمومی غیردولتی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مغایرت صریح با مواد مرقوم و همچنین رأی وحدت رویه مورد اشاره است.
۴ـ صرف نظر از عدم صلاحیت مرجع مذکور، براساس ردیف (۱) ذیل بند (الف) ماده (۳) آیین‌نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب (موضوع ماده (۱۲) قانون نظام صنفی) یکی از مدارک لازم جهت تحصیل پروانه کسب ارائه سند مالکیت یا اجاره نامه رسمی یا عادی یا دیگر عقود ناقله یا قراردادهای منعقده فی مابین خود و اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی محل کسب می‌باشد و در تبصره (۲) ذیل همان ماده صدور پروانه کسب برای اماکن تجاری، اداری یا کارگاهی بلامانع گردیده که این موضوع با ارائه پایانکار ساختمانی توسط متقاضی امکان پذیر می‌باشد.
۵ ـ از طرفی ماده (۸۰) قانون نظام صنفی صدور پروانه کسب برای اماکن با کاربری اداری و کارگاهی را بلامانع نموده است و مستفاد از نص صریح ماده مرقوم و براساس بند (۴) لایحه تقدیمی صدور پروانه کسب برای افراد صنفی مستلزم احراز نوع کاربری توسط اتحادیه صنف ذیربط می‌باشد. در پایان نظر به مراتب معنونه رد دادخواست خواهان مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۰/۳/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده‌است.
رأی هیأت عمومی
بر مبنای تبصره ۲ ماده ۱۲ قانون نظام صنفی کشور مقرر شده‌است که: «کلیه دستگاه‌هایی که اتحادیه برای صدور پروانه کسب از آنها استعلام می‌کنند موظفند ظرف مدت پانزده روز از تاریخ دریافت استعلام نظر قطعی و نهایی خود را اعلام دارند، عدم اعلام نظر در مهلت مقرر به منزله نظر مثبت است.» نظر به این که در تبصره ۱ از بند ۱ ماده ۳ آیین‌نامه، اخذ تعهدنامه محضری از دارندگان اسناد عادی مبنی بر پذیرش مسئولیت حقوقی ناشی از آن الزامی گردیده است، به این ترتیب موجب تأسیس مشاغل و کسب‌هایی که ایجاد مزاحمت و سرو صدا کنند یا تولید دود و یا عفونت و یا تجمع حشرات و جانوران گردیده که باید خارج از شهر و در محلهای مخصوص فعالیت نمایند، می‌گردد و یا اصناف بدون پرداخت عوارض مربوطه پروانه کسب دریافت می‌دارند که این امور موجبات تضییع حقوق عمومی را فراهم خواهد کرد. با توجه به مراتب تبصره ۱ بند ۱ ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی مغایر قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
