رأی شماره‌های ۸۰۶ ـ ۸۰۵ مورخ ۱۳۹۶/۸/۲۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: شرایط عضویت در شوراهای استانی سازمان نظام دامپزشکی و شوارهای استانی به‌موجب قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی تعیین شده و وزارت جهاد کشاورزی اختیاری برای تعیین شرایطی علاوه بر موارد مصرح در قانون مذکور را ندارد
تاریخ دادنامه: ۲۳/۸/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۸۰۶ ـ ۸۰۵ کلاسه پرونده: ۹۵/۷۹۱، ۹۵/۷۴۸
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان ۱ـ عبدالرضا محمدنبی ۲ـ سیدشاپور رضاشجاعی ۳ـ امیرعلی امیری ۴ـ پیام محبّی ۵ ـ داریوش جاویدزاده ۶ ـ کامران سلطانی‌زاده ۷ـ مصطفی کاراندیش ۸ ـ سمیرا اسماعیل‌زاده همگی با وکالت آقایان یاسر شکراله‌زاده و مصطفی کاراندیش
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۸ و بندهای ذیل آن از «آیین‌نامه نحوه تشکیل شوراهای استانی سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران» مصوب وزارت جهاد کشاورزی
گردش کار:
آقایان یاسر شکراله‌زاده و مصطفی کاراندیش به وکالت از موکلین خود به موجب دادخواستی ابطال ماده ۸ و بندهای ذیل آن از «آیین‌نامه نحوه تشکیل شوراهای استانی سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران» مصوب وزارت جهاد کشاورزی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
«با سلام و احترام در اجرای ماده ۱۲ و ۸۰ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری و رسیدگی به اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات به علت مغایرت با قانون و تجاوز مقام تنظیم کننده آیین‌نامه مورد اعتراض از حدود مصرح در قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی با اضافه کردن شرایط غیرمتعارف محدود کننده برخلاف صریح قانون که با سوء استفاده برخی افراد ذیمدخل از اختیارات و با تخلف در اجرای قوانین و مقررات در آن سازمان برای مهندسی انتخابات سازمان معمول گردیده است که اجرای این آیین‌نامه موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود به استحضار می‌رساند:
شرایط نامزدهای عضویت در شوراهای استانی سازمان نظام دامپزشکی در ذیل ماده۶ قانون تأسیس سازمان دامپزشکی مصوب ۱۳۷۶ مجلس شورای اسلامی مشخص شده است و در تبصره ۲ ماده ۶ صرفاً تأیید صلاحیت نامزدهای عضویت در شورای مرکزی (نه شورای استانی) براساس آیین‌نامه ایی که به تصویب هیأت‌وزیران برسد اعلام شده است لیکن وزیر جهاد کشاورزی در اجرای ماده ۱۶ قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی آیین‌نامه‌ای را جهت تشکیل و تعیین حدود وظایف و اختیارات شوراهای استانی تصویب و جهت اجرا ابلاغ کرده‌اند در ماده ۸ آیین‌نامه مورد خواسته اعلام شده‌است، علاوه بر شرایط مذکور در ماده ۶ قانون تأسیس نامزدهای عضویت باید دارای شرایط دیگری نیز باشند و آن شرایط در بند ۱ این ماده اعلام کرده‌اند.
در ماده ۶ قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران نامزدهای عضویت در شورای استانی فقط باید دارای شرایط مندرج در این ماده باشند که این شرایط اعم از (تابعیت جمهوری اسلامی و وفاداری، نداشتن فساد اخلاقی و مالی و عدم اعتیاد به مواد مخدر، داشتن حسن شهرت اجتماعی و شغلی، نداشتن محکومیت موثر کیفری و داشتن حسن شهرت به احکام دین اسلام) می‌باشد ولی وزیر جهاد کشاورزی که در اجرای ماده ۱۶ قانون فقط اختیار تصویب آیین‌نامه‌ای مبنی بر نحوه تشکیل و حدود وظایف و اختیارات شورای استانی را داشته خارج از حدود وظایف و اختیار خود در بند ۱ ماده ۸ آیین‌نامه اقدام به وضع قاعده جدید فراتر از ماده ۶ قانون تأسیس برای کسانی که تقاضای نامزدی در انتخابات شورای استانی را نموده‌اند کرده است. در واقع در آیین‌نامه می‌باید درباره چگونگی تشکیل هیأتهای نظارت و نحوه رسیدگی به تعریف جزییات و شیوه اجرایی احراز صلاحیتها براساس مفاد ماده ۶ قانون تأسیس سازمان درخصوص شورای مرکز نه استانی اقدام می‌کرده است نه اینکه وارد قانونگذاری شده و ایجاد محدویت نماید. ذیلاً مواردی از اهم موارد مغایر با قانون جهت استحضار ایفاد می‌گردد:
۱ـ از دیگر دلایل بی اعتباری آیین‌نامه معترض عنه اینکه برای احراز سابقه اشتغال به امور دامپزشکی ارائه «سوابق بیمه‌ای مرتبط با شغل جاری» را تعیین کرده است در حالی که انتخاب صندوق بیمه بازنشستگی طبق قانون برنامه ۵ ساله از اختیارات بیمه گذار است چه بسیارند افرادی که اشتغال به امر دامپزشکی در قسمتهای غیر دولتی داشته‌اند و سوابق بیمه‌ای ایشان از نهادهای دیگر یا به صورت خویش فرما بوده است و محدود نمودن کاندیداها به داشتن سابقه بیمه مرتبط با محل خدمت، برخلاف قانون می‌باشد.
۲ـ فارغ از اینکه شرایط کاندیدا شدن در شورای استانی صرفاً ناظر بر ماده ۶ قانون تأسیس بوده و آیین‌نامه صرفاً در خصوص شورای مرکزی حق ورود داشته ماده ۸ آیین‌نامه کاملاً خلاف رویه‌های قانونی می‌باشد و با طرح کلی «سابقه مفید در حرفه دامپزشکی» امکان هر گونه تفسیر به رأی را در احراز صلاحیتها باز گذاشته است که اعمال سلیقه در ماده اشاره شده مطمح نظر قانونگذار نبوده که از این حیث نیز واجد ابطال می‌باشد.
۳ـ دیگر دلیلی بی‌اعتباری آیین‌نامه برای دامپزشکان شاغل در دستگاه‌های دولتی به غیر از سازمان تخصصی دامپزشکی، با تعریف مبهم «مرتبط با حرفه دامپزشکی» محدودیت اساسی ایجاد کرده است. به عنوان مثال دامپزشکان دارای عضویت سازمان نظام دامپزشکی شاغل در استانداری، آموزش و پرورش، نهادهای دولتی، مرکز پژوهشهای مجلس و… از حق کاندیداتوری محروم شده‌اند که این اقدام نیز برخلاف حقوق قانونی افراد می‌باشد.
۴ـ نظر به اینکه اولویت عضویت در شوراهای استانی سازمان نظام دامپزشکی شایسته سالاری و داشتن تخصص و تحصیلات آکادمی می‌باشد تعیین حداقل ۵ سال سابقه کار دامپزشکی کاملاً محدود کننده است و باعث محرومیت سازمان نظام دامپزشکی از وجود افراد متخصص می‌گردد مضافاً اینکه ایجاد شرط صرفاً اشتغال در استان مربوطه بدون در نظر گرفتن سکونت ضمن مغایرت و ایجاد محدودیت بر مفاد صریح ماده ۶ قانون تأسیس شرایط را حتی از شرایط نمایندگی مجلس شورای اسلامی نیز محدودتر کرده است.
با عنایت به اینکه شرایط نامزدی در این نوع انتخابات صراحتاً در ماده ۶ قانون مذکور احصاء شده است، بنابراین تقاضای ابطال بند ۱ ماده ۸ آیین‌نامه مورد شکایت و ابطال عبارت (علاوه بر شرایط مذکور در ذیل ماده ۶ قانون) در متن ماده ۸ آیین‌نامه از تاریخ تصویب وفق ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست . نظر به اینکه به موجب آگهی منتشره در روزنامه که به پیوست این دادخواست تقدیم می‌گردد در تاریخ ۷/۸/۱۳۹۵ موعد برگزاری انتخابات اعلام شده و تأیید صلاحیت نامزدهای شرکت کننده براساس آیین‌نامه مورد شکایت انجام گردیده که منتهی به صدور رد صلاحیت جمع کثیری از شایستگان این صنف من جمله موکلین که هم اکنون نیز در مسند این شوراها می‌باشند گردیده لذا استدعا می‌شود نظر به ضرورت و فوریت صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از برگزاری انتخابات (۷/۸/۱۳۹۵) که براساس صلاحیتهای مندرج در بند مورد اعتراض آیین‌نامه می‌باشد مقرر فرمایید بدواً از آنجا که تصویب و اجرای این ماده آیین‌نامه به صراحت در تقابل آشکار و قاهرانه با نص صریح ماده ۶ و ۱۶ قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی می‌باشد و موثر در نتیجه انتخابات پیش رو می‌باشد به استناد مواد ۳۴ و ۳۵ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای صدور دستور موقت در این خصوص متمنی است.»
آقای یاسر شکراله‌زاده به موجب لایحه‌ای که به شماره ۱۱۶۱ ـ ۱/۸/۱۳۹۵ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً پیرو دادخواست ابطال ماده ۸ و بندهای ذیل آن از آیین‌نامه تشکیلات و حدود وظایف و اختیارات شوراهای استانی نظام دامپزشکی به شماره ۹۵۰۹۹۸۰۹۰۰۱۰۱۰۱۱ نظر آن مقام را به مطلب ذیل جلب می‌نماید:
در خصوص بند ۲ ماده مذکور در آیین‌نامه که مقرر داشته یکی از شرایط که علاوه بر شرایط قانون تأسیس داوطلبین باید داشته باشند این است که نباید محکومیت انتظامی در ۵ سال منتهی به انتخابات برای شاغلین بخش خصوصی و برای شاغلین دولتی نباید تخلف اداری موضوع ماده ۱۰ قانون تخلفات اداری را داشته باشند که این موضوع از دو منظر خارج از حدود اختیار مقام صادر کننده می‌باشد.
نخست: آیین‌نامه در اجرای ماده ۱۶ قانون تأسیس نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران صادر شده است و وزیر اختیار تصویب آیین‌نامه در خصوص تشکیلات شورای استانی را دارد نه ایجاد شرایط نامزدی شورای استانی.
دوم: شرایط عضویت در شورای استانی صراحتاً در ماده ۶ قانون اخیرالذکر آمده‌است و این دو مورد به هیچ عنوان در این ماده و در هیچ ماده دیگری از قانون نمی‌باشد لذا وزیر جهاد اختیار قانونی جهت وضع چنین قاعده‌ای را ندارد.
لذا با عنایت به مطلب فوق از آن مقام استدعای ابطال ماده ۸ و بندهای ذیل آن از آیین‌نامه مذکور به لحاظ خروج از حدود اختیار مقام صادر کننده از تاریخ تصویب با استفاده از ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری رادارد.»
متن آیین‌نامه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده ۸ ـ نامزدهای عضویت در شورای استانی باید علاوه بر شرایط مذکور در ذیل ماده ۶ قانون تأسیس دارای شرایط زیر باشند:
۱ـ دارای حداقل ۵ سال سابقه کار مفید در حرفه دامپزشکی در سطح استان که به صورت ذیل احراز می‌شود.
۱ـ۱ـ داشتن پروانه اشتغال یا مجوز کار در بخش غیر دولتی دامپزشکی از سازمان دامپزشکی کشور یا سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران.
۱ـ۲ـ اشتغال در مراکز دامپزشکی غیر دولتی با ارائه مستندات بیمه‌ای مرتبط.
۱ـ۳ـ ارائه احکام و مستندات مثبته مبنی بر اشتغال، بازنشستگی، بازخریدی و… جهت شاغلین و مرتبط با حرفه دامپزشکی در بخش دولتی.
۲ـ نداشتن محکومیت قطعی بند «د» به بعد هیأتهای انتظامی نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران در ۵ سال منتهی به زمان برگزاری انتخابات برای شاغلین بخش خصوصی و نداشتن محکومیتهای موضوع ماده ۱۰ قانون رسیدگی به تخلفات اداری برای شاغلین بخش دولتی.
تبصره: تأیید صلاحیت نامزدهای عضویت در شورای استانی و نظارت بر حسن جریان انتخابات توسط هیأت سه نفره متشکل از نمایندگان سازمان جهاد کشاورزی استان، اداره کل دادگستری استان و شورای مرکزی سازمان نظام دامپزشکی براساس ماده۶ قانون سازمان نظام دامپزشکی خواهد بود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، دفتر امور حقوقی معاونت توسعه مدیریت و منابع انسانی وزارت جهاد کشاورزی به موجب لایحه شماره ۳۳۳۹۵/۹۵/۲۰۰ ـ ۲۲/۹/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
«مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: پاسخ به دادخواست پرونده کلاسه ۹۵۰۹۰۵۸۰۰۰۰۱۰۱۱ عبدالرضا محمدنبی و غیره
با سلام و دعای خیر
احتراماً در خصوص دادخواست آقای عبدالرضا محمدنبی و غیره به طرفیت وزارت جهاد کشاورزی به شماره پرونده ۹۵۰۹۰۵۸۰۰۰۱۰۱۱ و شماره کلاسه ۹۵/۷۹۱ به خواسته ابطال ماده ۸ و بندهای ذیل آن دفاعاً معروض می‌دارد:
همان طوری که در ماده ۲۱ و تبصره ۱ ماده ۲۳ قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران قید شده است، یکی از شرایط اعضای هیأت بدوی و هیأت عالی انتظامی داشتن حداقل ۵ سال سابقه کار می‌باشد و در بسیاری از استانها، اعضای هیأت بدوی از اعضای شورای استان انتخاب می‌شوند که به طریق اولی باید دارای ۵ سال سابقه کار باشند.
از سوی دیگر برابر بند ۶ ماده ۳ قانون مذکور یکی از وظایف و اختیارات سازمان «تدوین دستورالعملها و ضوابط صنفی مربوط به استاندارد کردن فعالیتهای دامپزشکی» است. حال این سوال پیش می‌آید که چگونه می‌توان این حکم را بدون قید سابقه اشتغال و فعالیت به منتخبینی سپرد که فاقد هرگونه اشتغال قبلی هستند؟
از مفاد ماده ۸ آیین‌نامه تشکیلات استانی که در راستای اجرای وظیفه نظم و انتظام بخشیدن به حرفه دامپزشکی تدوین شده است، چنین برداشت می‌شود که شرایط مندرج در قانون سازمان برنامه برای نامزدهای عضویت در شورای استانی حصری نیستند و مقید به لفظ «تنها» کافی است که «و» و «صرفاً» و مانند اینها قید نشده است. این امر مسبوق به سابقه نیز هست کما اینکه ماده ۵۹ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی استانها مقرر کرده است. «داوطلبان عضویت در هیأت مدیره نظام استانها علاوه بر دارا بودن شرایط مندرج در ماده ۱۱ قانون باید دارای پروانه اشتغال پایه ۳ یا بالاتر باشند» در سال ۱۳۹۳ وزیر راه و شهرسازی با صدور بخشنامه‌ای شرایط کاندیداتوری را محدودتر کرده است و جالب اینکه با شکایت نمایندگان مجلس شورای اسلامی پرونده‌ای در شعبه اول دیوان عدالت اداری مطرح و قاضی شرایط اضافه شده در آیین‌نامه و دستور وزیر را «فراتر از قانون» ندانسته وحکم به عدم ورود شکایت دادند.
برداشت حصری نبودن یک بار هم در سال ۱۳۹۱ زمان اصلاح قانون انتخابات مطرح شد و در ماده ۳۵ آن شرایطی به نامزدهای ریاست جمهوری افزوده شده که با مخالفت شورای نگهبان روبرو شد، لیکن در همان زمان رئیس دستگاه قانونگذاری در مصاحبه مطبوعاتی اظهار داشتند که «مجلس» شرایط نامزدهای ریاست جمهوری مندرج در قانون اساسی را «حصری» نمی‌داند، از سوی دیگر «حصری» دانستن شرایط کاندیداتوری احتمالاً ممکن است مانع از نامزدی افراد محجور و مجنون و مانند آن نگردد.
یکی از شرایط مندرج در ماده ۶ قانون سازمان، داشتن «حسن شهرت شغلی و اجتماعی» است. احراز «حسن شهرت» مستلزم وجود قبلی «شهرت» است و شهرت بدست نمی‌آید جز با «اشتغال» و در فرآیند زمان موجب بروز «شهرت» می‌شود که حالاً «حسن» آن قابلیت احراز داشته باشد.
قید «حسن شهرت شغلی و اجتماعی» کاشف از وجود اشتغال با طول مدت زمان مناسب است. افزون بر اینکه عقلاً هم نمی‌توان سرنوشت صنفی را به دانشجویان تازه فارغ التحصیل فاقد هرگونه تجربه کاری سپرد، بنا به مراتب معروضه صدور حکم به رد شکایت شکات مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۳/۸/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با عنایت به اینکه قانونگذار به شرح ماده ۶ قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران به صورت حصری شرایط داوطلبان عضویت در شوراهای استانی سازمان نظام دامپزشکی و شوارهای استانی را به شرح ۵ بند و دو تبصره تعیین کرده‌است و با توجه به اینکه حکم ماده ۱۶ قانون مذکور، مبنی بر اینکه شوراهای استانی اعم از اعضای انتخابی و انتصابی از بین دامپزشکان استان براساس آیین‌نامه مصوب وزیر جهادکشاورزی تعیین می‌شود ناظر بر غیر از مواردی است که قانونگذار رأساً در آن مورد تعیین تکلیف کرده است، بنابراین اینکه وزارت جهاد کشاورزی در ماده ۸ آیین‌نامه ماده۱۶ قانون مرقوم برای داوطلبان عضویت در شوراهای استانی شرایطی علاوه بر موارد مصرح در ماده ۶ قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی مشخص و تعیین کرده خارج از اختیار تشخیص می‌شود و به استناد حکم بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، حکم بر ابطال ماده ۸ آیین‌نامه مورد اعتراض صادر می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
