رأی شماره ۱۸۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۸۳ مورخ ۱۳۹۸/۲/۱۷ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
تأسیس مؤسسه حقوقی توسط افراد غیر وکیل، مداخله در امر وکالت نیست
شماره دادنامه: ۱۸۳ تاریخ دادنامه: ۱۷؍۲؍۱۳۹۸ شماره پرونده: ۹۶؍۲۱۳
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: الف- آقای حامد دهقان ب- ۱۱ نفر از قضات دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۹۱۵۳۶؍۹۱-۲؍۱۰؍۱۳۹۱ مدیرکل ثبت شرکتها و مؤسسات غیر تجاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
گردش کار:
۱- آقای حامد دهقان به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۱۹۱۵۳۶؍۹۱-۲؍۱۰؍۱۳۹۱ مدیرکل ثبت شرکتها و مؤسسات غیر تجاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیت:
احتراماً اینجانب حامد دهقان در خصوص مصوبه شماره ۱۹۱۵۳۶؍۹۱-۲؍۱۰؍۱۳۹۱ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور (مدیرکل ثبت شرکتها و مؤسسات غیرتجاری) که ثبت مؤسسات حقوقی نیازی به ارائه پروانه وکالت و مشاور حقوقی نمی‌باشد به اطلاع می‌رساند مصوبه مذکور مغایر با ماده ۵۵ قانون وکالت مصوب ۱۳۱۵ می‌باشد با این توضیح که برابر ماده مرقوم جهت تأسیس مؤسسات حقوقی داشتن پروانه وکالت رسمی دادگستری الزامی دانسته است و تصمیم معترض عنه بدون توجه به ماده یاد شده صادر گردیده است لذا تقاضای طرح در هیأت عمومی و ابطال آن را دارم. "
۳- متن بخشنامه مورد اعتراض به شرح زیر است:
" اداره کل محترم ثبت اسناد و املاک استان……
موضوع: عدم الزام داشتن پروانه وکالت در خصوص مؤسسات حقوقی
سلام علیکم
احتراماً در خصوص دستور معاون امور اسناد در اجرای مستند سازی اخذ مجوز از مراجع ذیصلاح در راستای ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه، نسبت به تعیین تکلیف قانونی مؤسسات حقوقی به استحضار می‌رساند: برای ثبت مؤسسه حقوقی، هیچ گونه تکلیف قانونی برای محدودیت ثبت مؤسسه با فعالیت حقوقی به ارائه پروانه وکالت و مشاوره حقوقی وجود ندارد. همچنین وجهی برای کسب مجوز کانون وکلا یا مشاوران حقوقی و وکلای قوه قضائیه ملاحظه نمی‌شود. علی هذا به دلیل روشن بودن وضعیت قانونی (فقد تکلیف و فقد مانع) و ضرورت ایجاد وحدت رویه در ثبت این گونه مؤسسات (فارغ از تکالیف موضوع ماده ۱۸۷ قانون برنامه توسعه) برابر مقررات حاکم در خصوص ثبت مؤسسات حقوقی داشتن پروانه وکالت و یا مجوز از مراجع مذکور الزامی نمی‌باشد.- مدیرکل ثبت شرکتها و مؤسسات غیرتجاری "
۴- در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک به موجب لایحه شماره ۱۳۹۶۵۵۷۳۲۱۱۵۰۰۰۰۰۳-۳۰؍۳؍۱۳۹۶ توضیح داده است که:
" ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً بازگشت به پرونده کلاسه ۹۶۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۲۲۲ به شماره بایگانی ۹۶؍۲۱۳ در خصوص شکایت آقای حامد دهقان به طرفیت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبنی بر تقاضای ابطال بخشنامه شماره ۹۱؍۱۹۱۵۳۶-۲؍۱۰؍۱۳۹۱ نظر ریاست شعبه را به مفاد نامه شماره ۹۶؍۵۳۹۴۷-۲۱؍۳؍۱۳۹۶ اداره کل ثبت شرکتها و مؤسسات غیرتجاری معطوف و به استحضار آن مقام عالی می‌رساند: هرچند برابر سوابق تاکنون از مراجع ذیربط هیچ‌گونه تعریفی از مؤسسات حقوقی به صورت مصداقی بیان نشده است و با توجه به اینکه موضوعات فعالیت مؤسسات حقوقی، تنوع زیادی دارد به نحوی که بسیاری از موضوعات مؤسسات حقوقی از جمله امور مشاوره و مشاوره حقوقی، داوری، فعالیت‌های مطالعاتی و پژوهشی حقوقی در زمینه‌های حقوق مدنی، تجاری، مالکیت معنوی و سایر مواردی که ارتباطی با امر وکالت ندارد، لذا تخصیص عنوان مؤسسات حقوقی با توجه به حوزه فعالیت آن به امر وکالت غیر مستند و غیر مستدل می‌باشد و تمامی این موضوعات را نمی‌توان قائم به داشتن پروانه وکالت نمود. علی‌هذا نظر آن مرجع را به موارد ذیل معطوف می‌دارد:
۱- استناد شاکی به ماده ۵۵ قانون وکالت مصوب ۱۳۱۵ نادرست بوده زیرا هر چند در یک مؤسسه حقوقی می‌تواند وکیل دادگستری وجود داشته باشد اما تأسیس مؤسسه حقوقی ملازمه با امر وکالت ندارد.
۲- با توجه به موضوع شکایت و خواسته مبنی بر تقاضای ابطال بخشنامه اعلام می‌دارد، تاکنون بخشنامه‌ای در خصوص موضوع شکواییه از جانب سازمان ثبت اسناد و املاک کشور صادر نشده است و صرفاً مکاتبه اداری از سوی اداره کل ثبت شرکتها و مؤسسات غیر تجاری صورت پذیرفته است. لذا به نظر می‌رسد مخاطب قرار دادن سازمان مبنی بر صدور چنین بخشنامه‌ای با ایراد حقوقی و شکلی مواجه می‌باشد.
۳- اداره ثبت شرکتها و مؤسسات غیرتجاری در جهت اجرای تکالیف مقرر در ماده ۴۶ قانون برنامه پنجم توسعه و ماده ۱۲ قانون ارتقا سلامت اداری و مواد ۳۶ و ۳۸ قانون خدمات کشوری نسبت به راه اندازی سامانه جامع اقدام نموده و کلیه خدمات خود را به صورت الکترونیکی ارائه می‌نماید و در همین راستا در جهت ایجاد رویه واحد، اداره کل مذکور اقدام به صدور مکاتبه در خصوص نحوه بررسی و ممیزی پرونده‌ها نموده است، لذا مکاتبه مذکور تنها جنبه نظارت بر تأکید و یادآوری تکالیف قانونی در موضوع مورد بحث را داشته و فارغ از عناوینی از جمله بخشنامه و دستورالعمل و غیره می‌باشد.
۴- با در نظر گرفتن سیاستهای کلی نظام مقدس جمهوری اسلامی با هدف بهبود فضای کسب و کار و شرایط و ساماندهی صدور مجوزها و تسهیل فرآیند آن، در سالهای اخیر مستندات زیادی از جمله ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه و متعاقب آن، ماده ۵۷ قانون خروج غیر تورمی از رکود مصوب ۱؍۲؍۱۳۹۴ و قانون اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مقررات به شرح ذیل به منظور حذف فرآیندها و مجوزها غیر ضرور وضع گردیده است.
۴-۱- بر طبق تبصره ۲ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه شرایط دریافت مجوزهای مربوطه را به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور (ثبت شرکتها) تعمیم داده شده و مقرر نموده: اجرای مفاد این تبصره در نهادهای وابسته به قوه قضائیه منوط به موافقت ریاست قوه می‌باشد.
۴-۲- تبصره ۲ ماده ۵۷ قانون خروج غیر تورمی از رکود مقرر می‌دارد: کلیه مراجعی که مجوز صادر می‌نمایند موظفند نوع، شرایط و فرآیند صدور، تمدید به همراه مبانی قانونی مربوط ظرف مدت قانونی پس از ابلاغ این قانون، تهیه و به «هیأت مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار» مستقر در وزارت امور اقتصادی و دارایی به صورت الکترونیکی و پس از تأیید نماینده تام الاختیار یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی ارسال کنند. هیأت مذکور به ریاست وزیر امور اقتصاد و دارایی با حضور دادستان کل کشور، رئیس سازمان بازرسی کل کشور، رئیس دیوان محاسبات کشور یا نمایندگان تام الاختیار آنان، دو نماینده مجلس شورای اسلامی، رئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، رئیس اتاق تعاون مرکزی ایران، رئیس اتاق اصناف ایران و سایر اعضا تشکیل و نسبت به لزوم و یا حذف مجوزات مربوطه دستورات لازم را در نظر خواهد گرفت.
۵- برابر قوانین و مقررات ثبت شرکتها و مؤسسات غیر تجاری برای ثبت انواع مؤسسه غیر تجاری با هر نوع موضوع فعالیتی پروانه تخصصی اخذ نمی‌شود، لذا مطالبات صنفی و پروانه تخصصی امری مجزا از مقوله ثبت شرکتها و مؤسسات غیر تجاری می‌باشد، بنابراین جهت ثبت انواع مؤسسات غیر تجاری از قبیل مؤسسات پزشکی، فنی و مهندسی و مشاوره‌ای، داوری، حمل و نقل، آموزشی، فرهنگی، حقوقی، پژوهشی و غیره، لزوم ارائه پروانه تخصصی پیش بینی نگردیده است. لذا صدور پروانه تخصصی در مرحله نظارت بر فعالیت تسری دارد نه در مرحله ثبت مؤسسات مذکور. علی ای‌الحال برابر سوابق و بر اساس روال حاکم تاکنون مستندی از سوی کانون وکلای دادگستری مبنی بر لزوم اخذ مجوز جهت ثبت مؤسسات مذکور صادر نشده و هیچ گونه نظارتی نیز در این حوزه به مرجع ثبت شرکتها منعکس نگردیده است که مراتب به موجب بخشنامه‌ای لغو چنین مجوزی صادر و ابلاغ گردد.
علی‌هذا با جمیع موارد مطروحه فوق و با توجه به لزوم ارتقا رتبه ایران در بهبود فضای کسب و کار بر اساس ماده ۶۹ قانون برنامه پنجم توسعه و تکالیف قانون برنامه ششم توسعه و تسهیل در فرآیند ثبت شرکتها و مؤسسات غیرتجاری و حذف فرآیندهای غیر ضروری و غیر مستند، امر اجتناب ناپذیر می‌باشد. لذا موکول نمودن ثبت اشخاص حقوقی و داشتن پروانه تخصصی موجب ارزیابی منفی شاخص‌های فضای کسب و کار گردیده و ایجاد تکلیف غیر مستند و غیر ضرور با سیاستهای کلی نظام و اجرای تکالیف مقررات زدایی اصل ۴۴ قانون اساسی، مغایر و غیرقانونی می‌باشد. با عنایت به موارد معنونه فوق رد شکایت شاکی به طرفیت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مورد استدعاست."
۵- در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی اداری و استخدامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۲۰۵-۲۹؍۹؍۱۳۹۶ خواسته شاکی را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی ندانسته و رأی به رد شکایت شاکی صادر می‌کند که متن آن به قرار زیر است:
" رأی هیأت تخصصی اداری و استخدامی
گرچه جواز ثبت مؤسسات حقوقی برای عموم مردم و عدم پیش بینی شرایط تخصصی و صلاحیتی لازم برای متقاضیان ثبت این گونه مؤسسات در عمل مشکلات احتمالی در پیش خواهد داشت لیکن عدم الزام به داشتن پروانه وکالت برای تأسیس مؤسسات حقوقی نظر قانونی چون ثبت مؤسسات حقوقی توسط غیر وکلا ملازمه‌ای با تظاهر و مداخله صاحبان آنها در امر وکالت ندارد و با توجه به اینکه حوزه فعالیت مؤسسات مزبور گسترده بوده و فراتر از امر وکالت مرسوم در دادگستری می‌باشد و از ماده ۵۵ قانون وکالت- مصوب ۱۳۱۵- انحصار ثبت مؤسسات حقوقی به وسیله وکلای دادگستری قابل استفاده نمی‌باشد، بنابراین به جهت عدم مغایرت مصوب ۱۳۹۲ رأی به رد شکایت شاکی صادر می‌گردد. این رأی ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رئیس دیوان یا ده نفر از قضات دیوان قابل اعتراض می‌باشد."
۶- یازده نفر از قضات دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۰؍۱۰؍۱۳۹۶ به شرح زیر به رأی مذکور هیأت تخصصی اعتراض می‌کنند.
" ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً اینجانبان قضات دیوان عدالت اداری با اختیارات حاصله از مقررات مقرر در قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری، نسبت به دادنامه شماره ۲۰۵-۲۹؍۹؍۱۳۹۶ هیأت تخصصی امور اداری و استخدامی که مبین عدم مخالفت بخشنامه شماره ۹۱؍۱۹۱۵۳۶-۲؍۱۰؍۱۳۹۱ با قانون وکالت مصوب ۱۳۱۵ و مقررات مندرج در ماده ۵۵ آن بوده، معترض بوده و تقاضای رسیدگی و صدور دستور شایسته را داریم. چرا که ثبت مؤسسه حقوقی توسط غیر وکیل و دخالت در امر دفاع از موکل در دادسراها و دادگاه‌ها و طرح شکایت بر اساس اساسنامه این مؤسسات، از امور تخصصی و مرتبط با امور حاکمیتی دستگاه قضاء است و مراجعه این افراد (مؤسسین) به مراجع قضائی از مصادیق بارز تظاهر به وکالت می‌باشد که با توجه به حاکمیت مقررات مندرج در ماده ۵۵ قانون وکالت و جرم انگاری تظاهر به وکالت، تا زمانی که این قانون حاکم بوده، اشخاص بدون رعایت قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت حق تظاهر به وکالت را از طریق مؤسسه حقوقی توسط غیر وکیل ندارند."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۷؍۲؍۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه ثبت و تأسیس مؤسسه حقوقی توسط فرد یا افراد غیر وکیل، مجوز وکالت دادگستری نیست و تظاهر و مداخله در امر وکالت در دادگستری محسوب نمی‌شود، بنابراین رأی شماره ۲۰۵-۲۹؍۹؍۱۳۹۶ هیأت تخصصی اداری، استخدامی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم ابطال بخشنامه شماره ۱۹۱۵۳۶؍۹۱-۲؍۱۰؍۱۳۹۱ مدیرکل ثبت شرکتها و مؤسسات غیرتجاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور با ماده ۵۵ قانون وکالت مغایرت ندارد و مطابق قانون است و ضمن رد اعتراض قضات دیوان عدالت اداری نسبت به رأی هیأت تخصصی، رأی مذکور عیناً تأیید می‌شود.
محمدکاظم بهرامی
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
