رأی شماره ۱۰۰۳ مورخ ۱۲/۱۰/۱۳۹۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال مصوبه شماره ۲۴۲۱/۹۱/م/ت ۳۹۷۲۱هـ ـ ۳/۲/۱۳۹۲ هیأت وزیران
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱۰/۵ شماره دادنامه: ۱۰۰۳ کلاسه پرونده: ۹۵/۱۲۵۸
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۲۴۲۱/۹۱/م/ت۳۹۷۲۱هـ ـ ۱۳۹۲/۲/۳ هیأت وزیران
گردش کار:
معاون نظارت و بازرسی امور سیاسی و قضایی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره ۲۰۶۲۵۰ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۴ اعلام کرده است که:
«رئیس محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیت
احتراماً به استحضار می‌رساند در بررسی عملکرد اداره کل رفاه، تعاون و بهداشت نهاد ریاست جمهوری مشخص گردید، علیرغم تصریح ماده ۲۳ قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره‌های ذیل آن، نهاد ریاست جمهوری هزینه‌های نگهداری و اداره مهمانسرا و… را از محل اعتبارات آن نهاد پرداخت می‌نماید. این موضوع مورد ایراد سازمان بازرسی کل کشور واقع شد و اعلام گردید از پرداخت هرگونه وجه بابت این گونه موارد خودداری شود. مسئولان وقت نهاد ریاست جمهوری جهت رفع ایراد سازمان بازرسی کل کشور، نسبت به اخذ مصوبه شماره ۱۴۱۹۰/۹۱/م/ت۳۹۷۲۱هـ ـ ۱۳۹۱/۵/۹ هیأت‌وزیران اقدام و نهاد ریاست جمهوری را از مصادیق تبصره (۱) ماده ۲۳ قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب نمودند. این در حالی است که در قانون مدیریت خدمات کشوری چنین شیوه و طریقی پیش‌بینی نشده است. بر اساس مصوبه مذکور مقرر گردید:
۱ـ با توجه به وظایف قانونی نهاد ریاست جمهوری در تأمین برخی از خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی برای مقامات و مسئولین سیاسی و اداری کشور و امور پشتیبانی مربوط به آنها و ضرورت رعایت موازین امنیتی و حفاظتی در تأمین خدمات یاد شده، نهاد ریاست جمهوری از مصادیق تبصره (۱) ماده (۲۳) قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب می‌شود.
۲ـ این تصویب نامه از ابتدای سال ۱۳۸۷ لازم‌الاجرا است. مصوبه مذکور مورد ایراد هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی واقع شد و هیأت مذکور طی نامه شماره ۲۳۰۱/م/هـ/ب ـ ۱۳۹۱/۱۰/۱۳ اعلام نمود:
«۱ـ به موجب تبصره (۱) ماده (۲۳) قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاههایی که بر اساس وظایف قانونی خود برای ارائه خدمات به مردم عهده دار انجام برخی از امور ـ موضوع قانون ـ می‌باشند با رعایت احکام این فصل از حکم این ماده مستثنی می‌باشند، نظر به اینکه بند (۱) مصوبه ناظر به تأمین برخی از خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی برای مقامات و مسئولین سیاسی و اداری کشور می‌باشند، از حیث خارج بودن مفاد مصوبه از شمول قانون، مغایر قانون است.
۲ـ بند (۲) مصوبه نیز ناظر به عطف بماسبق نمودن تاریخ اجرای مصوبه از ابتدای سال ۱۳۸۷، مبیناً بر ایراد فوق، مغایرت قانون است.»
با عنایت به ایرادات وارده، مصوبه مذکور طی شماره ۲۴۲۱/۹۱/م/ت۳۹۷۲۱هـ ـ ۱۳۹۲/۲/۳ به شرح زیر اصلاح گردید.
«۱ـ تصویب نامه شماره ۱۴۱۹۰/۹۱/م/ت۳۹۷۲۱هـ ـ ۱۳۹۱/۵/۹ به شرح زیر اصلاح می‌شود: با توجه به لزوم ارائه برخی از خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی برای مقامات و مسئولین سیاسی و اداری کشور و امور پشتیبانی آنها، نهاد ریاست جمهوری مجاز است برای تأمین خدمات یاد شده در چارچوب قوانین و مقررات مربوط از محل اعتبارات مصوب مربوط (رفاهی) با رعایت ضرورت موازین امنیتی و حفاظتی در ارائه خدمات یاد شده اقدام نماید.
۲ـ اقداماتی که قبلاً در زمان اعتبار تصویب نامه یاد شده صورت گرفته است، نیازی به تجدیدنظر ندارد.»
با عنایت به بررسیهای انجام شده، مصوبه مذکور مورد ایراد هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی قرار نگرفته و نهاد ریاست جمهوری تاکنون نسبت به پرداخت هزینه‌های نگهداری و اداره مجتمع‌های رفاهی و … از محل اعتبارات خود اقدام می‌نماید. این در حالی است که مصوبه مذکور دارای ایراد قانونی به شرح زیر می‌باشد:
قانونگذار در تبصره (۱) ماده (۲۳) قانون مدیریت خدمات کشوری، دستگاههایی که بر اساس وظایف قانونی خود برای ارائه خدمات به مردم عهده دار انجام برخی امور مورد اشاره در متن ماده مذکور می‌باشند را مستثنی نموده و نهاد ریاست جمهوری در شمول دستگاههای مذکور نبوده و بر اساس وظایف قانونی عهده دار ارائه خدمت به مردم در مواردی نظیر مهمانسرا، زایرسرا، واحدهای درمانی و … نمی‌باشند. بنابراین مصوبه مذکور با تبصره (۱) ماده (۲۳) قانون مدیریت خدمات کشوری مغایرت دارد. همچنین قانونگذار، در تبصره ۱ ماده ۲۳ قانون مذکور، مجوزی برای هیأت‌وزیران مبنی بر مستثنی نمودن برخی دستگاههای اجرایی از جمله نهاد ریاست جمهوری از قانون درنظر نگرفته است.»
متن مصوبه شماره ۲۴۲۱/۹۱/م/ت۳۹۷۲۱هـ ـ ۱۳۹۲/۲/۳ هیأت‌وزیران به قرار زیر است:
«هیأت‌وزیران در جلسه مورخ ۱۳۹۲/۱/۱۸ به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب نمود:
۱ـ تصویب نامه شماره ۱۴۱۹۰/۹۱/م/ت۳۹۷۲۱هـ ـ ۱۳۹۱/۵/۹ به شرح زیر اصلاح می‌شود: با توجه به لزوم ارائه برخی از خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی برای مقامات و مسئولین سیاسی و اداری کشور و امور پشتیبانی آنها، نهاد ریاست جمهوری مجاز است برای تأمین خدمات یاد شده در چارچوب قوانین و مقررات مربوط از محل اعتبارات مصوب مربوط (رفاهی) با رعایت ضرورت موازین امنیتی و حفاظتی در ارائه خدمات یادشده اقدام نماید.
۲ـ اقداماتی که قبلاً در زمان اعتبار تصویب نامه یاد شده صورت گرفته است، نیازی به تجدیدنظر ندارد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۳۷۹۷/۹۶م ـ ۱۳۹۶/۳/۶ توضیح داده است که:
«جناب آقای دربین
مدیرکل محترم هیأت‌عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
۱ـ سازمان بازرسی کل کشور مصوبه موصوف را مغایر با ماده ۲۳ قانون مدیریت خدمات کشوری عنوان و درخواست ابطال آن را نموده است. متن مصوبه یاد شده بدین شرح است: «با توجه به لزوم ارائه برخی خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی برای مقامات و مسئولین سیاسی و اداری کشور و امور پشتیبانی آنها، نهاد ریاست جمهوری مجاز است برای تأمین خدمات یاد شده در چارچوب قوانین و مقررات مربوط از محل اعتبارات مصوب مربوط (رفاهی) با رعایت ضرورت موازین امنیتی و حفاظتی در ارائه خدمات یاد شده اقدام نماید.» ایراد سازمان بازرسی در حالی است که ماده ۲۳ قانون مزبور ناظر به ممنوعیت «ایجاد» و «اداره» هرگونه مهمانسرا، زائرسرا، مجتمع مسکونی، رفاهی، واحدهای درمانی و آموزشی، فضاهای ورزشی، تفریحی و نظایر آن توسط دستگاههای اجرایی است لیکن متن این مصوبه ناظر به اقدام نهاد ریاست جمهوری در «ارائه» و «تأمین» خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی است و الفاظ یاد شده به منزله ایجاد و اداره آنها نمی‌باشد. در بیان این تمایز و به عنوان نمونه، در مواد ۱۷ و ۸۶ همان قانون (به رغم وجود ماده ۲۳)، دستگاههای اجرایی مکلف به «تأمین» خدمات از بخش غیردولتی و «تأمین» شرایط بهداشتی و ایمنی برای کارمندان خود شده‌اند که این موضوع موید نظر قانونگذار در تفاوت بین الفاظ مزبور است. بدیهی است نحوه اجرای این مصوبه از طریق روش‌های مختلف قانونی، نظیر: تأمین خدمات از بخشهای غیردولتی (ماده ۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری)، اداره مراکز موجود از طریق خودگردان درآمد ـ هزینه (ماده۴۴ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ـ مصوب ۱۳۸۴، تنفیذی در ماده ۲۲۴ قانون برنامه پنجم توسعه) و …، می‌باشد.
۲ـ اجازه مقرر در متن مصوبه مورد نظر جهت تأمین خدمات موصوف منوط به «رعایت چارچوب قوانین و مقررات مربوط و نیز پرداخت از محل اعتبارات مصوب مربوط (رفاهی)» شده است. لازم به ذکر است علاوه براجازه قانونگذار به هزینه کرد اعتبارات رفاهی در قوانین بودجه سنواتی، در مفاد سایر قوانین و مقررات جاری نیز دستگاههای اجرایی امکان (و گاه الزام) به ارائه خدمات درمانی، اقامتی و رفاهی به کارکنان را دارند. به عنوان نمونه، ماده ۴۰ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت دایر بر اجازه به دستگاههای دولتی در هزینه کرد اعتبارات رفاهی کارکنان جهت ارائه تسهیلات رفاهی و تشویق آنان…، ماده ۷۸ قانون مدیریت خدمات کشوری در امکان پرداخت کمکهای رفاهی در موارد مختلف به کارکنان، مواد ۸۵ و ۸۶ همان قانون مبنی بر الزام دستگاههای اجرایی به تحت پوشش بیمه تکمیلی پایه و درمان کارکنان و ایجاد محیط مناسب کار و تأمین شرایط بهداشتی و ایمنی و … قابل ذکر است.
۳ـ علاوه بر موارد یاد شده، لازم به ذکر است متن مصوبه مورد اشاره به دنبال ایراد رئیس مجلس شورای اسلامی به مصوبـه ۱۴۱۹۰/۹۱/م/ت۳۹۷۲۱ـ ۱۳۹۱/۵/۹، جایگزین مصوبه اخیرالذکر شده و سابقاً و در اجرای قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی، به مجلس شورای اسلامی ارسال گردیده لیکن مورد ایراد آن مرجع قرار نگرفته است لذا مغایرتی بین مفاد مصوبه و قانون وجود ندارد.
در خاتمه با عنایت به موارد یاد شده و اینکه مصوبه مورد اشاره در چارچوب موازین قانونی مربوطه صادر گردیده و مغایرتی با ماده ۲۳ قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر موازین قانونی ندارد، صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.»
هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۱۰/۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت‌عمومی
با عنایت به اینکه استثناء مذکور در تبصره ۱ ماده ۲۳ قانون مدیریت خدمات کشوری ناظر بر دستگاههایی است که براساس خصایص و وظایف قانونی خود عهده دار انجام امور رفاهی، درمانی، آموزشی و ورزشی می‌باشند لذا بهره مندی اختصاصی و محول نمودن امور فوق الذکر به نهاد ریاست جمهوری که وفق ماده ۱۷ قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیتهای ریاست جمهوری به منظور اداره امور نظارت رئیس جمهور مندرج در قانون اساسی تشکیل شده است مغایر ماده ۲۳ قانون مدیریت خدمات کشوری و قسمت اخیر اصل ۱۳۸ قانون اساسی است و تسری اعتبار مصوبه به قبل از تصویب آن به نحو موصوف در بند ۲ مصوبه، مغایر با مفاد ماده ۴ قانون مدنی می‌باشد. لذا مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
