رأی شماره ۱۱۲۱ هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره۱۱۲۱ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۳ هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال قرارداد واگذاری نظارت بر مراکز درمان وابستگی به مواد مخدر به سازمان بسیج جامعه پزشکی
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱۱/۳ شماره دادنامه: ۱۱۲۱ کلاسه پرونده: ۹۵/۹۹۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال قرارداد شماره ۵۷۰۹۵/۱/۱۷/پ ـ ۱۳۹۵/۳/۱۷ دانشگاه علوم پزشکی و خدماتی درمانی شهید صدوقی یزد با سازمان بسیج جامعه پزشکی
گردش کار:
سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره ۱۵۰۵۰۵ ـ ۱۳۹۵/۷/۱۹ ابطال قرارداد شماره ۵۷۰۹۵/۱/۱۷/پ ـ ۱۳۹۵/۳/۱۷ دانشگاه علوم پزشکی و خدمات درمانی شهید صدوقی یزد با سازمان بسیج جامعه پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« احتراماً به استحضار می‌رساند، اخیراً طی قراردادی فی‌مابین دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی ـ درمانی شهید صدوقی یزد و سازمان بسیج جامعه پزشکی به شماره ۵۷۰۹۵/۱/۱۷/پ ـ ۱۳۹۵/۳/۱۷ وظیفه نظارت بر مراکز درمان وابستگی به مواد مخدر با داروهای آگونیست در سطح کشور را با مبلغ حدود بیست میلیارد ریال، به آن سازمان واگذار کرده است.
از آنجا که قرارداد مذکور ناقض قوانین و آیین‌نامه‌های موضوعه به شرح ذیل بوده، بر اساس تبصره ماده (۱) و تبصره (۲) بند (د) ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و به استناد مواد (۱۲) و (۸۰) و ذیل ماده (۳۶) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲، ضمن تقاضای صدور دستور موقت در توقف اجرای قرارداد، ابطال آن قرارداد مورد درخواست می‌باشد. در مورد این قرارداد که توسط دانشگاه علوم پزشکی یزد امضا شده چند موضوع قابل ذکر است:
۱ـ در قرارداد اشاره‌ای به شماره و تاریخ اعطای این اجازه از سوی وزارت بهداشت به دانشگاه مذکور نشده است.
۲ـ امضاء چنین قرادادی نیاز به مصوبه و اجازه هیأت امنای دانشگاه یزد به ریاست دانشگاه دارد که تاکنون چنین مدرکی ارائه نگردیده است.
۳ـ برفرض وجود مصوبه هیأت امنای دانشگاه، آن مجوز فقط می‌تواند برای زیر مجموعه آن دانشگاه در استان یزد ملاک عمل قرار گیرد و نمی‌تواند برای کل کشور اعمال شود.
۴ـ در برنامه پنجم توسعه برای واگذاری خدمات و نیز انتخاب پیمانکار دو شرط مهم تعیین شده است، یکی غیردولتی بودن پیمانکار و دیگری اعطای این واگذاریها از طریق مناقصه می‌باشد. در باب انتخاب شدن بسیج به عنوان پیمانکار جهت واگذاری نظارت:
۱/۴ـ بسیج یک نهاد خصوصی و یا غیردولتی مورد اشاره برنامه پنجم نیست (هزینه‌های آن از بودجه عمومی کشور تأمین می‌گردد، مصداق لایحه نهادهای غیردولتی نمی‌باشد، براساس مواد ۲ و ۳ لایحه خدمات کشوری و تصویب نامه شماره ۲۷۸۶۲/ت، ۳۱۲۸۱/ه ـ ۱۳۸۴/۵/۸ هیأت وزیران و ماده ۳۵ اساسنامه سپاه پاسداران و بند ۳ ماده ۱۵ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب و همچنین بند ۳ قانون تعیین حدود صلاحیت دادسراها و دادگاههای نظامی و بند (ج) ماده ۱ فصل اول قانون جرایم نیروهای مسلح، سازمان بسیج نهاد غیردولتی محسوب نشده و مشمول شرایط بند (و) ماده ۳۸ قانون برنامه توسعه پنجم، که در بند (۲) ماده ۶ و دستورالعمل نظارت و ارزیابی موضوع ماده ۴ ابلاغی ستاد مبارزه با مواد مخدر به آن اشاره شده، نمی‌گردد).
۲/۴ـ بر اساس اساسنامه سپاه پاسدارن و قوانین تشکیل و مجازات نیروهای مسلح، بسیج جزو نیروهای مسلح محسوب می‌شود.
۳/۴ـ واگذاری از طریق تشریفات قانونی مناقصه صورت نگرفته است.
۴/۴ـ مبلغ قرارداد از محل صرفه جویی در همان ردیف بودجه نظارت تأمین نشده است.
۵ ـ بر اساس دستورالعمل نظارت، ارزیابی و نحوه برخورد با تخلفات مراکز درمانی و کاهش آسیب ابلاغی ستاد مبارزه با مواد مخدر در سال ۱۳۹۲ (موضوع ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی مراکز) به عنوان سند جامع رویه نظارتی بالادستی:
الف) نظارت بر مراکز توسط کمیته نظارت کشوری و در استانها توسط کمیته نظارت استانی (منطقه‌ای) انجام می‌شود. در حالیکه در فصل دوم تفاهم‌نامه مذکور در بخش اجراء ترکیبی به نام کمیته کشوری و استانی با عنوان کمیته ساماندهی مراکز درمان سوءمصرف مواد پیش‌بینی شده است که از نظر عنوانی و محتوایی کاملاً خلاف قوانین ابلاغی است و به نظر می‌رسد به موازات کمیته نظارت کشوری و استانی مصوب ستاد مبارزه با مواد مخدر پیش‌بینی شده است.
ب) طبق ماده (۷) بخش وظایف کمیته نظارت استانی دستورالعمل مذکور، معرفی مؤسسات (علمی، حرفه‌ای و مؤسسات خصوصی) مجری نظارت و همچنین اعتباربخشی، از وظایف کمیته نظارت استانی شناخته شده است. همچنین در بخش فوق‌الذکر، جمع‌آوری گزارشها، نظارت بر حسن اجرای فرآیند بازدید توسط مؤسسه مذکور و تصمیم‌گیری در مورد به کار گیری ارزیابی انجام شده، از وظایف کمیته نظارت استانی شناخته شده است.
ج) در مواد ۴ و ۵ همان دستورالعمل نحوه نظارت، ترتیبات قانونی ابلاغ، چگونگی رویه امضاء فهرست یادآور، چگونگی ابلاغ نقایص و ترتیبات برخورد با نواقص احتمالی در صورت عدم رفع تبیین شده است.
د) در ماده ۶ منابع بند ۲ قید شده که در صورت تصویب کمیته نظارت کشوری (و نه صرفاً وزارت بهداشت) نیروی انسانی لازم برای ارزیابی مراکز توسط کمیته‌های نظارت استانی و بر اساس بند ماده ۳۸ قانون برنامه پنجم توسعه از طریق مؤسسات غیردولتی قابل تأمین است.
هـ) در بند ۳ ماده ۱ نیز شرایط صدور مجوز مؤسسات ارزیابی غیردولتی را در صلاحیت کمیته نظارت کشوری دانسته که تدوین و ابلاغ خواهد شد. همچنین در بند ۴ ماده ۱ نیز مسئولیت آموزش و توانمندسازی کارشناسان نظارتی مؤسسات ارزیابی را در سطح کشور مشترکاً بر عهده وزارت بهداشت و بهزیستی قرارداده که برنامه توانمندسازی فوق نیز پس از تدوین باید به تصویب کمیته نظارت کشوری برسد. لذا چنان که آشکار است، نه در مرحله شناسایی مصداقی مؤسسات با قابلیت ارائه خدمات ارزیابی، نه در تدوین دستورالعمل مربوطه و نه در تدوین شرایط این مؤسسات و نه در مرحله آموزش آنها رعایت قانون انجام نگرفته و همچنین از نظر محتوایی نیز رویکرد دستورالعمل وزارت بهداشت، ناقض دستورالعمل نظارتی بالادستی ستاد مبارزه با مواد مخدر است.
۶ ـ چک لیست و دستورالعمل ارائه شده از سوی وزارت بهداشت برای ارزیابی و بازرسی مراکز درمان اعتیاد ناقض قوانین موضوعه مدنی کشور (مواد ۱۲۸۴، ۱۲۸۶و ۱۲۸۷) درباره تماس بازرسین با بیماران و موجب انتساب جرم کیفری افشای اسرار بیمار به مسئول فنی (ماده ۶۴۸ قانون مجازات اسلامی، ماده ۴ آیین‌نامه انتظامی رسیدگی به تخلفات شاغلین حرف پزشکی، مواد ۶ و ۷ منشور حقوق بیمار) است. زیرا تیم درمانی حق افشای اسرار بیمار را ندارد و این قانون مبتنی بر اخلاق پزشکی (سوگندنامه بقراط) قوانین جهانی و فقه اسلامی است. افشای اسرار بیمار جرم کیفری است و لذا جز در موارد مصرح در قانون قابل افشاء نبوده و قابل تفسیر موسع هم نیست و از طرفی صدور دستور از سوی مقام مافوق هم به دلیل ماهیت کیفری جرم، از مجری دستور سلب مسئولیت نمی‌کند. همچنین بر اساس پروتکل ابلاغی ستاد مبارزه با مواد مخدر، در صفحه ۱۰۲، حتی تماس درمانگر با بیمار منوط به رضایت قبلی بیمار دانسته شده که دستورالعمل ابلاغی به بازرسین از سوی وزارت بهداشت ناقض پروتکل است. علی‌ای حال، با توجه به این که:
اولاً ـ براساس بند (الف) ماده (۸) و ماده (۹) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب مجلس شورای اسلامی، نظارت بر درمان امری حاکمیتی است و لذا در صلاحیت وزارت بهداشت محسوب شده و بدون حکم صریح قانونگذار، قابل واگذاری نیست. همچنین بر حسب ماده (۱۳) همان قانون، صرفاً امور تصدیگری قابل واگذاری به غیر با رعایت ضوابط و تشریفات قانونی است.
ثانیاً ـ وفق ماده (۱۷) قانون مدیریت خدمات کشوری، امور تصدی گری نیز از طریق مناقصه قابل واگذاری به بخش غیردولتی است که اگرچه این قانون اصالتاً درباره قرارداد مذکور قابل اجرا نیست (زیرا نظارت حاکمیت، غیرقابل واگذاری است)، لیکن شرایط ماهوی و شکلی واگذاری نیز درباره قرارداد صدرالاشاره مراعات نگردیده است.
ثالثاً ـ قرارداد مذکور ناقض متن سیاستهای کلی سلامت، ابلاغی مقام معظم رهبری (فروردین۱۳۹۳) است. در ماده (۷) سیاستهای فوق، ضمن تأکید بر واگذاری تولیت سلامت به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، صراحتاً بر تفکیک حوزه‌های کارکردی آن وزارتخانه تأکید گردیده که این حوزه‌ها شامل اول: وظایف ذاتی و حاکمیتی وزارت بهداشت در حوزه‌های سیاست گذاری، نظارت و برنامه‌ریزی راهبردی است و بیمه و خرید خدمت در بند دوم و نهایتاً امور تصدیگری در بند سوم مورد ذکر قرار گرفته که اجازه واگذاری به بخشهای غیردولتی و خصوصی را صرفاً شامل بخش اخیر (بند ۳) دانسته است. از آنجا که اجرای قرارداد مذکور تبعاتی داشته که موجب شکایت جمعی از مـراکز درمانی سوءمصرف مواد شده است (لذا با توجه به فوریت پیش آمده) صدور دستور موقت توقف اجرا و ابطال قرارداد مذکور مورد درخواست می‌باشد. ضمناً، مدارک و مستندات مربوطه بـه پیوست ارسال می‌شود. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند.»
طرف شکایت علیرغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن تا زمان رسیدگی به پرونده هیچ گونه پاسخی ارسال نکرده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۱۱/۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با عنایت به اینکه مطابق بند (و) ماده ۳۸ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران که حاکم بر زمان انعقاد قرارداد فی مابین دانشگاه علوم پزشکی شهید صدوقی یزد و سازمان بسیج جامعه پزشکی برای واگذاری نظارت بر مراکز درمان وابستگی به مواد مخدر با داروهای آگونیست، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی بوده است، واگذاری امر نظارت اولاً: ناظر به مؤسسات ارائه دهنده خدمت است. ثانیاً: موضوع نظارت بایستی به مؤسسات بخش غیردولتی واگذار شود. ثالثاً: واگذاری نظارت بایستی بدون تحمیل بار مالی جدید به وزارتخانه باشد و موجب آزاد شدن منابع وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در این بخش گردد. حال آن که مستنبط از ماده ۳۵ اساسنامه سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و مصوبه شماره ۲۷۸۶۲/ت۳۱۲۸۱هـ ـ ۱۳۸۴/۵/۸ هیأت وزیران، سازمان بسیج دولتی است و در قوانین بودجه ذیل بودجه سپاه پاسداران انقلاب اسلامی ایران برای آن سازمان ردیف بودجه منظور می‌شود. رابعاً: بر اساس بند ۳ ماده ۱۵ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری و بند ۳ قانون تبیین حدود صلاحیت‌های دادسرا و دادگاههای نظامی و بند (ج) ماده ۱ فصل اول قانون جرایم نیروهای مسلح، بسیج در حکم ضابط قضایی تلقی شده است، از طرفی در قرارداد مورد شکایت از منابع وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مبلغ قرارداد معین شده است و در واقع مبین تحمیل بار مالی جدید به دولت می‌باشد، بنابراین قرارداد مورد شکایت که واجد قاعده آمره و عام الشمول در خصوص چگونگی نظارت بر مراکز درمان وابستگی به مواد مخدر است، مغایر حکم بند (و) ماده ۳۸ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
