رأی شماره ۱۱۴۵ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: تجویز افزایش پرداخت حق‌الجلسه و پرداخت پاداش به اعضای کمیسیونهای شهرداری در صلاحیت شوراهای شهر نیست
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱۱/۱۰ شماره دادنامه: ۱۱۴۵ کلاسه پرونده: ۹۵/۹۳۸
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبات شماره ۲۱۶/۹۱ـ ۱۳۹۱/۲/۲۶، ۱۳۵۹/۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۱/۲۱، ۱۲۹۶/۹۳ـ ۱۳۹۳/۹/۱۵ و ۱۷۴۰/۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵ شورای اسلامی شهر ماهدشت
گردش کار:
سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری در سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۴۶۸۰۵ ـ ۱۳۹۵/۷/۱۴ اعلام کرده است که:
«حضرت حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احترامـاً بـه استحضار می‌رسانـد مصوبـات شماره‌های ۲۱۶/۹۱ـ ۱۳۹۱/۲/۲۶، ۱۳۵۹/۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۱/۲۱ و ۱۲۹۶/۹۳ـ ۱۳۹۳/۹/۱۵ شورای اسلامی شهر ماهدشت مورد بررسی قرار گرفت. بر اساس مصوبات فوق هر ساله با افزایش درصدی به مبلغ پرداختی در مصوبات قبلی، اقدام به پرداخت حق‌الجلسات اعضای کمیسیونهای شهرداری اعم از اعضای شورا، نمایندگان نهادها و شخص شهردار به صورت ماهیانه و به میزان ثابت شده است که در سال ۱۳۹۳ رقم آن معادل ۱۵/۰۰۰/۰۰۰ ریال برای هر یک از اعضا بوده است. با توجه به این که مطابق مقررات ذیل:
۱ـ ماده (۴) آیین‌نامه نحوه پرداخت حق‌الجلسه مزایا به اعضای شورای اسلامی مصوب ۱۳۸۴/۹/۴ به آن دسته از اعضای شورا که فقط در جلسات رسمی شورا، کمیسیونها با سایر جلسات فرعی شرکت می‌نمایند صرفاً حق حضور در جلسات پرداخت خواهد شد و برابر بند ۳ از بخشنامه شماره ۱۱۹۱۵۴ـ ۱۳۹۳/۹/۲۵ وزارت کشور منظور از جلسات فرعی نیز مشخص گردیده است.
۲ـ برابر ماده (۸) آیین‌نامه اجرایی قسمتی از تبصره (۲) ماده (۴۳) قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن، حق حضور در جلسه برای هر جلسه (۲) ساعته حداکثر به میزان یک بیستم حقوق و فوق‌العاده شغل مستخدم می‌باشد. در چنین مواردی برای بیش از ۸ جلسه در ماه وجهی پرداخت نخواهد شد. با توجه به مراتب پرداخت حق‌الجلسات به صورت ثابت و ماهانه (به مانند حقوق ثابت) و بدون در نظر گرفتن تشکیل یا عدم تشکیل جلسات و تعداد و ساعات جلسات برگزار شده، فاقد وجاهت قانونی و بر خلاف ضوابط و مقررات از جمله ماده (۷۹) قانون شهرداری و ماده (۸) آیین‌نامه اجرایی مذکور می‌باشد.
ب ـ شهرداری ماهدشت با استناد به مصوبه شماره ۱۷۴۰/۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵ شورای اسلامی شهر ماهدشت اقدام به پرداخت مبالغی به هر یک از اعضای کمیسیونهای مذکور و دبیران آن تحت عنوان پاداش نموده است که با توجه به مقررات قانونی ذیل:
۱ـ ماده ۴۳ قانون استخدام کشور و تبصره ذیل آن که مقرر شده است: به غیراز موارد مصرح در قانون، کارکنان حق دریافت مبالغی غیراز آنچه که قانون مشخص نموده، نخواهند داشت.
۲ـ اعضای شورای اسلامی شهر که عضو این کمیسیونها می‌باشند، مشمول ممنوعیت مصرح در ماده (۴) آیین‌نامه نحوه پرداخت حق‌الجلسه و مزایا به اعضای شورای اسلامی شهر (مصوب ۱۳۸۴/۹/۲) می‌باشند، لذا پرداخت مبالغی تحت عنوان پاداش به غیراز حق‌الجلسات به شهردار، کارکنان شهرداری، نمایندگان دولتی و قوه قضاییه در کمیسیونها و نیز اعضای شورای اسلامی شهر فاقد وجاهت قانونی و مغایر ضوابط و مقررات می‌باشد. از این رو مصوبه شماره ۱۷۴۰/۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵ شورای اسلامی شهر ماهدشت بر خلاف قانون تشخیص می‌گردد.
ج ـ شهردار ماهدشت علاوه بر دریافت حقوق و مزایا، اضافه کاری و تعطیل کاری ماهیانه و حق ایاب و ذهاب تحت عنوان استفاده از خودروی شخصی خود، به استناد مصوبه شماره ۱۵۶۳/۹۳ـ ۱۳۹۳/۱۰/۳ ماهیانه معادل هفتصد ساعت اضافه کاری از زمان تصدی به عنوان پاداش دریافت کرده است که بر اساس سند حسابداری شماره ۸۲۶ ـ ۱۳۹۳/۱۰/۲۰ از تاریخ ۱۳۹۲/۸/۱ تا ۱۳۹۳/۱۰/۳۰ مبلغ ۳۱۱/۱۵۷/۰۰۰ ریال به ایشان پرداخت شده است که مستند اقدام فوق (مصوبه شماره ۱۵۶۳/۹۳) با توجه به مقررات قانونی ذیل:
۱ـ ماده (۷۹) قانون شهرداریها که مقرر می‌دارد، پرداختها می‌بایست در حدود اعتبار مصوب و برابر آیین‌نامه مالی شهرداریها و با اسناد مثبته صورت گیرد و پرداخت مبالغ مذکور تحت عنوان اضافه کار فاقد هر یک از عوامل و مولفه‌های مورد تأکید در این ماده قانونی می‌باشد.
۲ـ ماده (۱۱) آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران (مصوب ۱۳۷۰/۳/۱۱) که در آن پرداخت هر گونه وجه دیگری و به هر عنوان غیراز آنچه که در قانون پیش‌بینی شده است، فاقد وجاهت قانونی اعلام شده، مغایر با قانون تشخیص داده می‌شود. بنا به مراتب درخواست دارد:
الف ـ مصوبات شماره ۲۱۶/۹۱ـ ۱۳۹۱/۲/۲۶ و ۱۳۵۹/۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۱/۲۱ و ۱۲۹۶/۹۳ـ ۱۳۹۳/۹/۱۵ (راجع به حق‌الجلسات اعضای کمیسیونهای شهرداری) به میزان ثابت ۱۵/۰۰۰/۰۰۰ ریال به صورت ماهانه برای سال ۱۳۹۳ به لحاظ مغایرت با ماده (۷۹) قانون شهرداری و ماده (۸) آیین‌نامه اجرایی قسمتی از تبصره (۲) ماده (۹۳) قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن.
ب ـ مصوبه شماره ۱۷۴۰/۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵ (تحت عنوان پرداخت پاداش، اعضای کمیسیونهای شهرداری به لحاظ مخالف با ماده ۴۳ قانون استخدام کشوری و تبصره ذیل آن).
ج ـ مصوبه شماره ۱۵۶۳/۹۳ـ ۱۳۹۳/۱۰/۳ شورای اسلامی شهر ماهدشت (تحت عنوان پرداخت مبلغ ۳۱۱/۱۵۷/۰۰۰ ریال در قالب اضافه کاری (علاوه بر ۱۷۵ ساعت اضافه کاری ماهانه) به شهردار ماهدشت به دلیل مغایرت با ماده (۷۹) قانون شهرداریها و ماده (۱۱) آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب ۱۳۷۰/۳/۱۱ رسیدگی و ابطال شوند. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایید.»
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف) مصوبه شماره ۱۳۵۹/۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۱/۲۱:
«شهرداری محترم ماهدشت
با سلام
در راستای اجرای ماده ۹۳ قانون شوراهای اسلامی شهر، بخش، روستا در خصوص ارسال مصوبات مرتبط به نهادها و سازمانها بدین وسیله عین متن بندی از مصوبه نوزدهمین جلسه رسمی مورخ ۱۳۹۳/۱۱/۷ این شورا جهت اطلاع و اقدام قانونی به شرح ذیل ارائه می‌گردد.
۶ ـ لایحه شماره ۱۲۰۴۴ـ ۲۳ـ ۱۳۹۲/۱۰/۱۴ شهرداری ماهدشت
شهرداری مـاهدشت طی لایحـه مـذکور اعلام نموده در نظر دارد جهت قـدردانی از زحمـات و تـلاشهای اعضـای کمیسیونهای متشکله در شهرداری، از دی ماه سال جاری نسبت به افزایش ۲۵٪ حق‌الجلسات از محل اعتبارات ردیف ۲۰۵۱۰ وظیفه خدمات اداری و شهری اقدام نماید. موضوع ضمن بررسی در کمیسیون طرح، برنامه و بودجه و امور حقوقی در جلسه رسمی شورا مطرح و به اتفاق آراء با رعایت کلیه ضوابط و مقررات لایحه شهرداری مورد تصویب قرار گرفت.»
ب) ۱۲۹۶/۹۳ـ ۱۳۹۳/۹/۱۵:
«شهرداری محترم ماهدشت
با سلام
در راستای اجرای ماده ۹۲ قانون شوراهای اسلامی شهر، بخش، روستا در خصوص ارسال مصوبات مرتبط به نهادها و سازمانها بدین وسیله عین متن بندی از مصوبه پنجاه و نهمین جلسه رسمی مورخ ۱۳۹۳/۹/۵ این شورا جهت اطلاع و اقدام قانونی به شرح ذیل ارائه می‌گردد.
۴ـ لایحه شماره ۹۴۳۵ ـ ۲۴ـ ۱۳۹۳/۸/۱۹ شهرداری ماهدشت
شهرداری ماهدشت طی لایحه مذکور اعلام نموده با عنایت به زحمات و تلاشهای اعضای کمیسیونهای عنوان شده در قانون شهرداریها، پیشنهاد می‌شود از دی ماه سال جاری نسبت به افزایش حق‌الجلسه اعضا به میزان ۲۵٪ از محل اعتبارات ردیف ۲۰۵۰۱ وظیفه خدمات اداری و شهری اقدام گردد. موضوع ضمن بررسی در کمیسیون طرح، برنامه و بودجه و امور حقوقی در جلسه رسمی شورا مطرح و به اتفاق آراء با رعایت کلیه ضوابط و مقررات لایحه شهرداری مورد تصویب قرار گرفت.»
ج) ۱۷۴۰/۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵:
«شهرداری محترم ماهدشت
با سلام
در راستای اجرای ماده ۹۳ قانون شوراهای اسلامی شهر، بخش، روستا در خصوص ارسال مصوبات مرتبط به نهادها و سازمانها بدین وسیله عین متن بندی از مصوبه بیست و پنجمین جلسه رسمی مورخ ۱۳۹۲/۱۲/۱۴ این شورا جهت اطلاع و اقدام قانونی به شرح ذیل ارائه می‌گردد.
۱۷ـ لایحه شماره ۱۴۱۴۱ـ ۲۳ـ ۱۳۹۲/۱۲/۱ شهرداری ماهدشت
شهرداری ماهدشت طی لایحه مذکور اعلام نموده به منظور قدردانی از زحمات و تلاشهای یک ساله اعضای کمیسیونهای شهرداری از جمله کمیسیون ماده ۱۰۰ (۱ و ۲) ماده ۷۷، معاملات، بند ۲۰ و قطع اشجار در نظر است نسبت به پرداخت پاداش حداکثر به مبلغ ۳۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال و دبیر مربوطه هر کدام ۱۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال به نسبت مدت همکاری با شهرداری و به تشخیص اینجانب به استناد بند ۱۰ ماده ۵۵ قانون شهرداریها از محل اعتبارات ردیف ۴۰۱۷۲ وظیفه خدمات اداری و شهری اقدام گردد. موضوع ضمن بررسی در کمیسیون طرح، برنامه و بودجه و امور حقوقی در جلسه رسمی شورا مطرح و به اتفاق آراء با رعایت کلیه ضوابط و مقررات با پرداخت مبلغ ۲۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال به اعضای کمیسیونها و مبلغ ۵/۰۰۰/۰۰۰ ریال به دبیران کمیسیونها به شرط تشکیل کمیسیونها موافقت به عمل آمد.»
د) ۱۵۶۳/۹۳ـ ۳/۱۰/۱۳۹۳:
«شهرداری محترم ماهدشت
با سلام
در راستای اجرای ماده ۹۲ قانون شوراهای اسلامی شهر، بخش، روستا در خصوص ارسال مصوبات مرتبط به نهادها و سازمانها بدین وسیله عین متن بندی از مصوبه شصتمین جلسه رسمی مورخ ۱۳۹۳/۹/۲۴ این شورا جهت اطلاع و اقدام قانونی به شرح ذیل ارائه می‌گردد.
۱ـ نامه شماره ۱۱۰۵/۹۳ـ ۱۳۹۳/۷/۱۵ رئیس شورای شهر ماهدشت
رئیس شورای شهر طی نامه مذکور به دلیل زحمات و تلاشهای آقای میرزایی شهردار ماهدشت پیشنهاد نموده هر سه ماه یک بار مقدار هفتصد ساعت اضافه کاری از زمان تصدی به عنوان پاداش جهت قدردانی از زحمات ایشان پرداخت گردد. موضوع ضمن بررسی در کمیسیون طرح، برنامه و بودجه و امور حقوقی در جلسه رسمی شورا مطرح و به اتفاق آراء پیشنهاد رئیس شورا مورد موافقت قرار گرفت.»
هـ) ۲۱۶/۹۱ـ ۱۳۹۱/۲/۲۶:
«شهرداری محترم ماهدشت
با سلام
در راستای اجرای مصوبات شورای اسلامی شهر توسط شهرداری بدین وسیله نتیجه و بررسی نامه ذیل‌الذکر در دویست و شصت و نهمین جلسه رسمی مورخ ۱۳۹۱/۲/۲۴ این شورا جهت اطلاع و اقدام قانونی به شرح ذیل ارائه می‌گردد.
۲۷ـ لایحه شماره ۱۲۱۴ـ ۲۲ـ ۱۳۹۱/۲/۱۸ شهرداری ماهدشت
شهرداری ماهدشت طی لایحه مذکور اعلام نموده در نظر دارد همچون سالهای گذشته نسبت به افزایش حق‌الجلسات دریافتی اعضای کمیسیون متشکله شهرداری اقدام نماید و جهت یکسان سازی پرداختها به هر یک از اعضا پیشنهاد می‌گردد مبلغ ۱/۰۰۰/۰۰۰ ریال به حق‌الزحمه دریافتی ماهیانه هر یک از اعضای کمیسیون ماده صد شهرداری و نیز مبلغ ۲/۵۰۰/۰۰۰ ریال به سایر پرداختها اضافه گردد. موضوع ضمن بررسی در کمیسیون، برنامه و بودجه و امور حقوقی در جلسه رسمی شورا مطرح و به اتفاق آراء مقرر شد شهرداری به اعضای……..»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر ماهدشت به موجب لایحه شماره ۱۴۴۸/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۲۲ اعلام کرده است که:
«مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً پاسخ این شورای شهر در خصوص موارد مطروحه در پرونده کلاسه شماره ۹۵/۹۳۸ و شماره پرونده ۹۵۰۹۰۵۸۰۰۰۰۶۰۰ به شرح ذیل تقدیم حضورتان می‌گردد.
۱ـ ماده ۴ آیین‌نامه پرداخت حق‌الجلسه به اعضای شورای اسلامی فقط شامل جلسات رسمی و کمیسیونها یا سایر جلسات فرعی شورای شهر بوده که حق حضور (حق‌الجلسه) آن از اعتبارات شورای شهر پرداخت می‌گردد، می‌شود. کمیسیونهای شهرداری که برابر قانون شهرداریها که در شهرداریهای سراسر کشور تشکیل می‌شود و شهرداری ماهدشت نیز از این موضوع مستثنی نبوده و حق‌الجلسه اعضای آن نیز که متشکل از نمایندگان شورای شهر، وزارت کشور و قوه قضایی و در بعضی از کمیسیونها شهردار می‌باشد از اعضای شهرداری پرداخت می‌شود و هیچ ارتباطی به ماده فوق الاشاره ندارد.
۲ـ ماده۸ آیین‌نامه اجرایی و تبصره۲ ماده۴۳ قانون استخدام کشوری مربوط به کارکنان و مستخدمین می‌باشد با عنایت به اینکه به استناد ماده ۱۴ قانون شوراها عضویت در شورای شهر افتخاری بوده و شغل محسوب نمی‌شود و از طرف دیگر اعضای شورای شهر، نماینده وزارت کشور و نماینده قوه قضایی مستخدم محسوب نمی‌شوند لذا مشمول ماده ۴۳ استخدام کشوری نمی‌شوند چه بسا که ماده ۶ آیین‌نامه نحوه پرداخت حق‌الجلسه و مزایا به اعضای شورای شهر میزان دریافت حق‌الجلسه اعضای شورای اسلامی شهرها را ماهیانه ۵۰ ساعت تعیین نموده است. ضمناً ماده ۷۹ قانون شهرداری نیز کاملاً رعایت شده است چون تمام این پرداختیها در حد بودجه مصوب و با اسناد مثبت بـوده کـه به امضای رئیس حسابداری و شهردار رسیده است لـذا مصوبـه شورا قانونی بوده و مغایرتی با قانون اساسی و با قوانین شورای شهر و شهرداری ندارد.
ب: پرداخت مبالغی به هر یک از اعضای کمیسیونهای مذکور تحت عنوان پاداش:
۱ـ همان طور که گفته شد ماده ۴۳ قانون استخدام کشوری مربوط به کارکنان و مستخدمین نهادها و ادارات می‌باشد نه اعضای شورای شهر، نماینده وزارت کشور، نماینده قوه قضایی و شهردار.
۲ـ ممنوعیت مصرح در ماده ۴ آیین‌نامه نحوه پرداخت حق‌الجلسه و مزایا به اعضای شورای اسلامی شهر دریافت پاداش و هرگونه وجهی از اعتبارات شورای شهر علاوه بر دریافت حق‌الجلسه جلسات رسمی، کمیسیونها و جلسات فرعی شورای شهر می‌باشد و هیچ ارتباطی به شهرداری و دریافت پاداش از سوی اعضای کمیسیونها (نماینده شورای شهر، نماینده وزارت کشور، نماینده قوه قضایی و شهردار) از اعتبارات شهرداری ندارد. لذا پیشنهاد شهرداری و مصوبه شورای شهر و دریافت پاداش توسط اعضای کمیسیونها که مصوبه شورای شهر به تأیید فرمانداری کرج نیز رسیده است با طی مراحل اداری بوده و کاملاً قانونی می‌باشد.
ج: پرداخت ۷۰۰ ساعت اضافه کاری به شهردار با عنایت به تلاش مضاعف نامبرده در انجام کارهای عمرانی و آبادانی شهر بوده و به نظر نمی‌رسد که غیرقانونی بوده و فاقد وجاهت قانونی باشد. شایان ذکر است پرداخت پاداش به شهرداری با رعایت ماده ۷۹ قانون شهرداریها در حد بودجه مصوب و با استناد مثبته صورت گرفته که اسناد مالی آن به امضای رئیس حسابداری و شهرداری رسیده است. لذا با توجه به مراتب فوق تقاضای تأیید مصوبات شورای شهر از محضر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را داریم. در پایان از حضور اعضای هیأت عمومی تقاضا داریم در روز رسیدگی به موضوع اجازه فرمایند نماینده این شورا جهت دفاع از موارد مطروحه در جلسه حضور داشته باشد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف ـ نظر به اینکه مصوبه شماره ۱۵۶۳/۹۳ـ ۱۳۹۳/۱۰/۳ شورای اسلامی شهر ماهدشت در خصوص پرداخت اضافه کار ساعتی به شهردار وقت ماهدشت متضمن وضع قاعده الزام‌آور کلی نمی‌باشد و در خصوص مورد صادر شده است بنابراین قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.
ب ـ نظر به اینکه وضع قاعده توسط شورای اسلامی شهر در زمینه پرداخت حق‌الزحمه به اعضای کمیسیونهای قانونی نظیر کمیسیونهای موضوع مواد ۷۷ و ۱۰۰ قانون شهرداری از صلاحیت شورای اسلامی شهر مصرح در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ خارج است، بنابراین مصوبات شماره ۲۱۶/۹۱ـ ۱۳۹۱/۲/۲۶، ۱۳۵۹/۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۱/۲۱، ۱۲۹۶/۹۳ـ ۱۳۹۳/۹/۱۵، مصوبه شماره ۱۷۴۰/۹۲ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵ شورای اسلامی شهر ماهدشت در خصوص تجویز افزایش پرداخت حق‌الجلسه اعضای کمیسیونهای شهرداری و پرداخت پاداش به اعضای کمیسیونهای مذکور به علت خارج بودن از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
