رأی شماره ۱۱۸۵مورخ ۱۳۹۵/۱۱/۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال مصوبه دویست و هشتاد و پنجمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج مورخ ۱۳۸۹/۲/۱۵
تاریخ دادنامه: ۵/۱۱/۱۳۹۵ شماره دادنامه: ۱۱۸۵ کلاسه پرونده: ۸۹/۴۸۸
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی اصغر ناصربخت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه دویست و هشتاد و پنجمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج مورخ ۱۵/۲/۱۳۸۹
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه دویست و هشتاد و پنجمین جلسه مورخ ۱۵/۲/۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر کرج در خصوص تصمیم گیری مربوط به تغییر پایه تراکم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« بر اساس تصمیمات اخذ شده در جلسات ۲۵۲، ۲۵۳، ۲۵۴، ۲۵۵، ۲۵۷ شورای اسلامی کرج در دی ماه سال ۱۳۸۸ عوارض تراکم پایه در تمام نقاط شهر کرج ۱۰۰% تعیین گردیده که با رعایت و سیر مراحل قانونی همچون ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوبه مذکور در قالب دفترچه نحوه محاسبه عوارض صدور پروانه ساختمانی از تاریخ ۱/۱/۱۳۸۹ جهت اجرا به مدیران مناطق دهگانه شهرداری کرج ابلاغ می‌گردد. در تاریخ ۱۵/۲/۱۳۸۹ شهرداری کرج با طرح اشکال واهی مبنی بر تعیین نشدن تکلیف تراکمهای کمتر از ۱۰۰% مراتب را به شورای اسلامی شهر کرج منعکس و زمینه مصوبه شورا مبنی بر اخذ تا تراکم ۱۰۰% بر مبنای عوارض مصوب قبلی را (بدون ذکر سال مبنای اخذ عوارض) فراهم می‌نماید. بنابر دلایل ذیل تصمیمات اتخاذ شده در جلسه ۲۸۵ شورا بر خلاف اصل ۱۰۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می‌باشد.
۱ـ تعیین و وضع عوارض مستلزم رعایت ماده ۱۲ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی مصوب ۷/۷/۱۳۷۸ می‌باشد. شورای اسلامی شهر کرج بدون رعایت تشریفات مربوطه و سپری شدن مراحل این ماده طی مکاتبه شماره ۱۱۴۶/۸۹ ـ ۱۳/۳/۱۳۸۹ این مصوبه را برای اجرا به شهرداری کرج ابلاغ می‌نماید.
۲ـ بر اساس تبصره ماده ۱۴ آیین‌نامه مذکور در بند یک افزایش میزان عوارض زودتر از یک سال مجاز نخواهد بود. نحوه محاسبه عوارض صدور پروانه ساختمانی برای سال ۱۳۸۹ در تاریخ ۱۵/۱۱/۱۳۸۹ طی ابلاغیه استانداری تهران برای اجرا اعلام شده بنابراین هرگونه اقدام برای وضع عوارض جدید زودتر از موعد یکسال خلاف مقررات خواهد بود.
۳ـ مصوبه جلسه ۲۸۵ شورای اسلامی کرج به استناد ماده ۸۳ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی طی نامه شماره ۶۴۵۰/۴ـ ۱۲/۳/۱۳۸۹ فرمانداری شهرستان کرج در موعد مقرر در قانون مورد اعتراض واقع و در همین نامه رعایت ماده ۸۰ قانون مذکور به شورای اسلامی شهر کرج گوشزد می‌گردد لاکن علی رغم الزام شورا مبنی بر تشکیل جلسه ظرف ۱۰ روز پس از وصول اعتراض و اعلام نظر پیرامون موضوع و طرح مجدد مصوبه در جلسه شورا تصمیم اتخاذ شده بدون رعایت تشریفات و جزئیات مطرح شده در قانون راساً جهت اجرا به شهرداری کرج ابلاغ می‌گردد.
۴ـ با مدنظر قرار دادن بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و بند ۸ ماده ۲۵ قانون شهرداریها مربوط به وظایف انجمن شهر (شورای اسلامی جایگزین انجمن شهر گردیده است) مصوب ۱۱/۴/۱۳۳۴ موارد ذیل در مصوبه جلسه ۲۸۵ شورای اسلامی شهر کرج مورد غفلت واقع گردیده:
الف: مشخص نیست که تصمیم شورا بر اساس کدام سیاست عمومی دولت اتخاذ گردیده و اعلام سیاست دولت توسط وزارت کشور در کدام بخش از این مصوبه مورد استناد قرار گرفته است.
ب: با توجه به سیاست دولت در کنترل و مهار قیمت مسکن، تاثیر سوء این مصوبه در قیمت مسکن در شهر کرج مورد توجه واقع نشده و اساساً امکان تشخیص و اعلام نظر وزارت کشور به لحاظ عدم ارسال مصوبه به مبادی ذی‌ربط میسر نگردیده است.
۵ ـ با مد نظر قرار دادن مفاد مندرج در رأی شماره هـ/۷۹/۲۱۱ـ ۲۵/۴/۱۳۸۱ دیوان عدالت اداری و با توجه به شرح مذکور در بندهای فوق عوارض وضع شده مربوط به تراکم در مصوبه مورد اعتراض بدون تحقق و اجتماع شرایط مربوط و رعایت تشریفات مقرر در قانون و بدون پیشنهاد و تنفیذ یا تصویب مقامات ذی‌صلاح تعیین گردیده و موافق با حکم و هدف مقنن نیست.
با ابلاغ این مصوبه به مدیران مناطق دهگانه شهرداری مدیر منطقه ۷ شهرداری کرج پس از صدور پروانه ساختمانی مورد درخواست اینجانب و تحویل آن در تاریخ ۲۵/۲/۱۳۸۹ طی دو مکاتبه در تاریخ ۳۰/۲/۱۳۸۹ (در زمانی که مصوبه برای اعلام نظر به فرمانداری ارسال شده و قبل از ابلاغ مصوبه به شهرداری مناطق) و ۱۰/۴/۱۳۸۹ درخواست پرداخت ۵۰۰/۳۸۶/۳۲۰ ریال وجه مازاد را مطالبه نموده و این در حالی است که عوارض صدور پروانه ساختمان بر اساس ضوابط و ماخذ معتبر در تاریخ صدور آن قابل وصول است. لذا مستنداً بنا بر مواد قانونی مذکور لغو مصوبه جلسه ۲۸۵ شورا و به تبع آن جلوگیری از اقدامات خلاف قانون شهرداری کرج و مدیریت منطقه ۷ شهرداری کرج مبنی بر اخذ وجوه من غیر حق از خلق ا… مورد درخواست می‌باشد. »
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«صورتجلسه
بر اساس تصمیمات متخذه در دویست و هشتاد و چهارمین جلسه رسمی شورای اسلامی مورخ ۱۲/۲/۱۳۸۹ و پیرو دعوتنامه شماره ۱۱۰۳/۸۹/۵/۳/ش ـ ۱۴/۲/۱۳۸۹ دویست و هشتاد و پنجمین جلسه رسمی و غیر علنی شورای اسلامی شهر کرج در روز چهارشنبه مورخ ۱۵/۲/۱۳۸۹ رأس ساعت ۱۵/۸ با حضور اعضای ذیل در محل تالار شورای اسلامی برگزار گردید:
حاضرین در جلسه: خانم دکتر کیا، آقای ابوالحسنی، آقای پورمظاهری، آقای خدابین، آقای شریفی، آقای صدرنژاد، آقای وحیدی، آقای یزدی.
غائبین: آقای دادگو (مرخصی)
پس از تلاوت آیاتی از کلام اله مجید، جناب آقای صدرنژاد نائب رئیس محترم شورای اسلامی رسمیت جلسه را اعلام نمودند:
۱ـ سپس بر اساس دستورجلسه در خصوص عوارض صدور پروانه بحث و تبادل نظر گردید و در نهایت نامه شماره ۱۱۳۷/ش ـ ۱۵/۲/۱۳۸۹ شهرداری به شرح ذیل: «به استحضار می‌رساند بر اساس مصوبه شورای محترم اسلامی شهر (تعرفه‌های عوارض پروانه ساختمانی) استخراج، بررسی و اجرا در سال ۱۳۸۹ که طی نامه شماره ۲۰۴۹۶۵/۴۲ـ ۱۵/۱۱/۱۳۸۸ به تأیید استاندار محترم رسید، قید اخذ عوارض تا تراکم ۱۰۰% ذکر نشده و در ردیف ۳ از جدول عوارض مسکونی (ارسالی) از تراکم ۱۰۱ تا ۲۰۰% ساز وکار اجرایی آن مشخصاً تعریف، تصویب، تأیید و ابلاغ گردیده است. نظر به اینکه در تعرفه‌های اعلامی تکلیف تراکمهای کمتر از ۱۰۰% تعیین نشده است، خواهشمند است با عنایت به اهمیـت موضوع نسبت به طرح آن در جلسه رسمی شورا اقدام و چگونگی را به این شهرداری ابلاغ فرمایید.» سپس نظریه مشاور محترم حقوقی شورا به شرح ذیل قرائت گردید: «نظر به اینکه موضوع نامه شهردار محترم در نامه ارسالی به استانداری قید نگردیده لذا مورد تأیید استانداری نیز نرسیده لذا مصوبه شورا در این خصوص قابلیت اجرا به دلیل عدم سیر مراحل قانونی نداشته لذا بنابراین موضوع مبحوث‌عنه مندرج در نامه نیاز به اتخاذ تصمیم از سوی شورا می‌باشد» موضوع مطرح و ابتدا دو فوریت نامه با اکثریت آراء حاضرین به تصویب رسید. (آقای خدابین مخالف و آقای پورمظاهری حضور نداشتند.) سپس اصل نامه با قید اینکه تا تراکم ۱۰۰ بر اساس تراکمهای قبلی بر مبنای عوارض مصوب قبلی، شهرداری نسبت به دریافت عوارض اقدام نماید با اکثریت آراء حاضرین به تصویب رسید. (آقای خدابین مخالف و آقای پورمظاهری حضور نداشتند.) همچنین مقرر گردید به شهرداری اعلام شود که بابت کلیه املاکی که بر اساس طرح تفصیلی افزایش تراکم و یا تغییر کاربری یافته‌اند شهرداری حق دریافت ریالی علاوه بر عوارض را ندارد. جناب آقای خدابین تذکراتی را طی یادداشتهایی به شرح ذیل اعلام نمودند: «۱ـ طبق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات شوراها تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود و طی مراحل قانونی طبق قانون شهرداریها تصویب و لغو عوارض تا تاریخ ۱۵/۱۱ هر سال پس از تأیید وزارت کشور از تاریخ ۱/۱/ (فروردین سال بعد قابل اجرا است و وقتی که عوارض قدیم تغییر می‌نماید قانوناً عوارض جدید لازم‌الاجرا است و عملاً عوارض قبلی (لغو است) و جایگاه قانونی ندارد مصوبه در رابطه عوارض قدیم زمانی به قوت خود باقی است که مصوبه عوارض جدید به تأیید وزارت کشور نرسیده باشد. ۲ـ تراکمهای اقصی نقاط شهر توسط شورای شهر به تصویب رسیده است و مراحل قانونی آن توسط کمیسیون ماده ۵ و شورای عالی شهرسازی در قالب طرح تفصیلی جدید به شهرداری ابلاغ گردیده است و شهرداری هم به مناطق دهگانه شهرداری ابلاغ کرده است و حقوق مالکانه مالکین می‌باشد، شورای شهر طبق سیر قانونی پیشنهاد جدید شهرداری را به صورت لایحه به شورای شهر ارسال نماید و پس از تصویب پیشنهاد شهرداری توسط شورای شهر و کمیسیون ماده ۵ و شورای عالی شهرسازی و ابلاغ به شهـرداری لازم الاجرا است. ۳ـ تـا تـراکم ۱۰۰% در دفـترچه وضع عـوارض ۱ p بـه تصویب رسیده است کـه در صورتجلسه و مصوبه که به امضای ۹ نفر اعضای شورای شهر رسیده است کاملاً روشن است و تراکم پایه در تمام نقاط شهر ۱۰۰% به تصویب شورای شهر رسیده است.» جناب آقای صدرنژاد در هامش یادداشت ایشان اعلام نمودند: «چون مصوبه شورا در فرمانداری با قانون انطباق داده می‌شود و نظریه حقوقی ضمیمه است». «طبق بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات شوراهای مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداریها می‌باشد. ۱ـ آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداریها صرفاً در رابطه با کمیسیون معاملات در سه آیتم معاملات کوچک و متوسط و معاملات بزرگ است و تصویب لوایح عوارض و یا لغو عوارض هیچ ارتباطی به بهای خدمات ندارد و عوارض ساختمانی و بهای خدمات دو مقوله جداگانه است» جناب آقای صدرنژاد در هامش یادداشت ایشان اعلام نمودند «چون موضوعی راجع به بهای خدمات در این جلسه تصویب نشده تذکر جایگاه قانونی ندارد و در مورد آیین‌نامه مالی و معاملاتی استناد اشتباه است و شامل بند ۴ از ماده ۲۹ می‌شود و جایگاه ندارد.»
۲ـ با اکثریت آراء حاضرین مقرر گردید جلسه تا ساعت ۳۰/۱۲ ادامه یابد. (خانم دکتر کیا و آقای خدابین مخالف) (آقای پورمظاهری حضور نداشتند) جلسه رأس ساعت ۳۰/۱۲ با ذکر صلوات پایان یافت. ـ ۱۵/۲/۱۳۸۹. »
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر کرج به موجب لایحه شماره ۵۳۹۳/۹۴/۳۱۴۲ـ ۳/۹/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
« ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: دادخواست تقدیمی آقای علی اصغر ناصربخت
سلام علیکم
احتراماً، عطف به ابلاغیه شماره ۸۹/ش/۸۹ ـ ۲۵/۷/۱۳۹۴ موضوع دادخواست تقدیمی آقای علی اصغر ناصربخت مبنی بر لغو تصمیم متخذه در دویست و هشتاد و پنجمین جلسه رسمی این شورا، با عنایت به حضور نمایندگان اعزامی شورا در دفتر مدیرکل محترم آن هیأت و مطالعه پرونده بدین وسیله در جهت رفع ابهام از شبهه‌ای که توسط شخص شاکی در متن شکایت به اشتباه وارد شده است به استحضار می‌رساند همان طور که در متن لایحه تقدیمی به شماره ۷۱۲۶ ـ ۱۵/۹/۱۳۸۹ معروض گردیده این شورا با مد نظر قرار دادن قوانین و مقررات حاکم و مستند به بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ مبادرت به تعیین تعرفه‌های برخی از عوارض مرتبط با صدور پروانه ساختمانی نموده، پس از طی تشریفات قانونی، جهت اجرا به شهرداری ابلاغ کرده است. به موجب مصوبه مذکور، بدون هرگونه تغییر خاصی در مصوبات قبلی، تراکم پایه شهری ۱۰۰ درصد تعیین شده است. بر این اساس املاکی که حسب طرح تفصیلی تراکم بیشتری برای آنها منظور شده است موظف گردیده اند بهای تراکم حد فاصل تراکم پایه (۱۰۰% تعیین شده توسط شورا) تا سقف (تراکم تعیین شده در طرح تفصیلی) را تحت عنوان بهای خدمات پرداخت نمایند. در اجرای مصوبه مذکور این سوال مطرح شد که چنانچه املاکی نظیر ملک موضوع پرونده که تراکم مجاز آنها مطابق طرح تفصیلی ۴۵ درصد است آیا در زمان صدور پروانه موظف به پرداخت بهای مابه التفاوت تراکم مجاز (طبق طرح تفصیلی) با تراکم پایه تعیین شده از ناحیه شورا خواهند بود یا خیر؟ این استفساریه در صحن رسمی شورا مطرح و با این استدلال که مصوبات شورا نمی‌توانند موجب افزایش و یا تقلیل تراکمهای پیش‌بینی شده در طرح تفصیلی گردند لذا حسب مصوبه دویست و هشتاد و پنجمین جلسه رسمی مورخ ۱۴/۲/۱۳۸۹ شورا مقرر گردید مالکین این گونه املاک کما فی السابق موظف به پرداخت بهای ارزش افزوده تراکم مازاد بر تراکم مجاز تا سقف تراکم پایه بر اساس همان تعرفه‌های سنوات قبل باشند.
با عنایت به مراتب معروض اولاً ـ مصوبه مزبور به لحاظ آن که صرفاً در مقام پاسخ به استفساریه و تبیین موضوع مصوبه قبلی صادر گردیده لذا مصوبه مستقلی در بـاب تعیین عوارض یا بهای ارزش افزوده محسوب نمی‌گردد تـا مستلزم رعایت تشریفات قانونی باشد و بر این اساس ایراد و اشکالی که شاکی در لایحه خود مستند به تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده عنوان نموده ایراد صحیح و واردی به نظر نمی‌رسد.
ثانیاً ـ از آنجا که مصوبه معترض‌عنه مصوبه‌ای است که با هدف یکسان‌سازی و برطرف نمودن زمینه سوءاستفاده‌های احتمالی به تصویب رسیده می‌تواند تا حد قابل توجهی موجبات ایجاد تعادل و توازن در برخورداری شهروندان محترم از امکانات و امتیازات شهری را فراهم نماید. لذا پذیرش و تأیید صحت آن از ناحیه آن مرجع محترم و در نتیجه برخوردارشدن مصوبه از پشتوانه قضایی، زمینه و فرصت اجرایی بیشتر آن را فراهم خواهدنمود.
در خاتمه با توجه به آنچه فوقاً به استحضار رسانده شد صدور رأی مقتضی را استدعا دارد. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۵/۱۱/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۸۰ اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۹۲ مصوبات کلیه شوراها در صورتی که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگیرد، لازم الاجرا است و به موجب تبصره ۱ ذیل این ماده مرجع اعتراض نسبت به مصوبات شوراهای اسلامی شهر و شهرستان، فرماندار یا شورای اسلامی استان می‌باشد. نظر به اینکه مصوبه مورد شکایت در دویست و هشتاد و پنجمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج مورخ ۱۵/۲/۱۳۸۹ مطابق مقررات قانونی فوق‌الذکر به فرمانداری کرج ابلاغ نشده است بنابراین مصوبه مذکور خلاف قانون تشخیص می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی‌اشراقی
