رأی شماره ۱۲۰۸ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: نامه‌های سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبنی بر اعلام عدم اعتبار دستور موقت در مواردی‌که اصل شکایت در شعبه بدوی دیوان عدالت اداری غیروارد تشخیص شده است ابطال می‌شود
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱۱/۲۴ شماره دادنامه: ۱۲۰۸ کلاسه پرونده: ۹۵/۱۳۳۶
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مسعود پاپی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه‌های شماره ۲۰۰۰۳۵۶ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۴ و ۲۰۷۲۱ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۱۲ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
گردش‌کار:
شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:
«احتراماً به استحضار می‌رساند اداره کل امور حقوقی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور طی نامه‌های شماره فوق و با استنباط از ماده ۳۵ دیوان مبنی بر اینکه در صورت صدور قرار اسقاط و یا ابطال یا رد دادخواست اصلی و عدم پذیرش ورود شکایت از سوی شعبه بدوی دیوان دستور موقت صادره نیز لغو می‌گردد و صرفاً در صورت ورود شکایت دستور موقت در مرحله تجدیدنظر به اعتبار خود باقی خواهد ماند در حالی که این معنا صراحتاً با تصریح قسمت اخیر ماده ۷۳ قانون تشکیلات دیوان که بر اعتبار دستور موقت صادره از سوی شعبه بدوی مادام که دادگاه تجدیدنظر آن را لغو ننموده صراحت دارد و همچنین با عنایت به اینکه این استنباط و برداشت به واقع اجتهاد در برابر نص و حسب اصول حقوقی مردود بوده و چنانچه ماده ۱۶۷ قانون اساسی نیز عنوان داشته در صورت وجود قانون عمل به آن مقدم بر هرگونه استنباط دیگر می‌باشد. مضافاً اینکه نظریه مشورتی اداره حقوقی به شماره ۲۷۹۱/۹۳/۷ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲ به عنوان درک عقلای علم حقوق نیز صراحتاً صرف صدور رأی بدوی مبنی بر رد شکایت یا صدور قرار اسقاط دعوی یا ابطال یا رد دادخواست را موجب لغو دستور موقت نمی‌داند و حتی قضات دیوان از جمله جناب آقای بشیر آریامنش در مقاله مندرج در سایت قانون در قسمت ب ۴ نیز قائل به این معنا می‌باشند علی‌ایحال چون عمل به این نامه‌های خلاف قانون موجب ضرر و زیان جبران‌ناپذیر برای سران دفاتر از جمله اینجانب و تعطیلی دفترخانه خواهد گردید و منجر به تضییع حقوق سران دفاتر و اینجانب و موجب عسر و حرج برای خانواده‌های مربوطه اعم از خانواده سران دفاتر و کارکنان می‌گردد و در این شرایط اقتصادی عملاً امکان پرداخت اجاره بهای دفاتر ـ منازل ـ حقوق پرسنل و مخارج زندگی بدون وجود درآمد ممکن نمی‌باشد. لذا خواهشمند است در آستانه سال جدید و با توجه به رکود اقتصادی حاکم بر دفاتر و همچنین امکان تطویل رسیدگی و صدو ر رأی قطعی در دیوان به منظور جلوگیری از ضرر و زیان بیشتر سران دفاتر و از جمله اینجانب و جلوگیری از ایجاد رویه غیرقانونی مبتنی بر، نامه‌های فوق بدواً دستور موقت مبنی بر عدم اجرای نامه‌های فوق و سپس ابطال آن صادر فرمایید.»
متن بخشنامه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:
«الف: بخشنامه شماره ۲۰۰۰۳۵۶ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۴:
جناب آقای محسن مرادی
مدیرکل محترم امور اسناد و سردفتران
با سلام و احترام
پیرو مذاکره حضوری در خصوص پرونده‌های مطروحه از سوی سردفتران و دفتر یاران در دیوان عدالت اداری به طرفیت سازمان در اعتراض به آراء صادره از دادگاههای انتظامی سردفتران از آنجا که به صراحت در تبصره ماده ۳۵ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ چنین آمده «… در صورت رد شکایت یا صدور قرار اسقاط یا ابطال یا رد دادخواست اصلی دستور موقت نیز لغو می‌گردد…» لذا به نظر می‌رسد هر چند رد شکایت امر ماهیتی و قابلیت رسیدگی در مرحله بالاتر را دارد، لیکن لغو دستور موقت قابل اعتراض نبوده و صرفاً در صورت پذیرش به ورود شکایت از سوی شعبه بدوی دستور موقت به قوت خود باقی خواهد ماند. (مستنبط از ذیل ماده ۷۳ قانون مذکور)، علیهذا مقتضی است به جهت جلوگیری از آثار سوء و تبعات ناشی از تداوم عمل به دستور موقت در مواردی که اصل شکایت مردود اعلام گردیده خودداری فرمایند.»
«ب: بخشنامه شماره ۲۰۷۲۱ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۱۲:
مدیرکل محترم امور اسناد و سردفتران
احتراماً بازگشت به نامه شماره ۲۰۰۲۴۷/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۴ موضوع آقای مسعود پاپی سردفتر سلب صلاحیت شده دفتر ۷۵ کرج ضمن ارسال تصویر نامه شماره ۲۰۰۲۴۷/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۴ این دفتر در خصوص دستور موقتهای صادره به استحضار می‌رساند مستنبط از ذیل ماده ۷۳ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری صرفاً در صورت پذیرش به ورود شکایت از سوی شعبه بدوی دستور موقت به قوت خود باقیست و مقتضی است به جهت جلوگیری از آثار سوء و تبعات ناشی از تداوم عمل به دستور موقت در مواردی که اصل شکایت مردود اعلام گردیده خودداری فرمایید.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس (سازمان ثبت اسناد و املاک کشور) به موجب لایحه شماره ۱۳۹۵۵۵۷۳۲۱۰۳۰۰۰۲۰۱ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۲۵ توضیح داده است که:
«جناب آقای بهرامی
ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
بازگشت به کلاسه پرونده ۹۵/۱۳۳۶ درخصوص شکایت آقای مسعود پاپی به خواسته دستور موقت و ابطال نامه‌های شماره ۲۰۰۰۳۵۶/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۴ و ۲۰۷۲۱/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۱۲ دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به استحضار می‌رساند نظر این دفتر همان است که در نامه‌های فوق‌الذکر اعلام گردیده و در دادخواست شاکی به آن اشاره شده است. ضمناً در صورت نیاز به توضیح حضوری این دفتر آمادگی حضور در جلسه‌ای که به همین منظور در آن مرجع تشکیل می‌گردد را دارد.»
در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی اداری و استخدامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۲۴ ـ ۱۳۹۶/۶/۲۹، بخشنامه‌های شماره ۲۰۰۰۳۵۶ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۴ و ۲۰۷۲۱ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۱۲ را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد.
رأی مذکور مورد اعتراض ۱۲ نفر از قضات دیوان عدالت اداری قرار گرفت. متن اعتراض به شرح زیر است:
«حضور گرامی و ارجمند ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیت
احترماً به استحضار می‌رساند که آقای مسعود پاپی به طرفیت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور (اداره کل دفتر حقوقی) شکایتی مبنی بر اینکه اداره کل حقوقی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور طی نامه‌هایی به شماره ۲۰۰۰۳۵۶ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۴ و شماره ۲۰۷۲۱ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۱۲ اعلام کرده که «به جهت جلوگیری از آثار سوء و تبعات ناشی از تداوم عملی به دستور موقت در مواردی که اصل شکایت مردود اعلام گردیده است خودداری نمایند» به همین منظور ابطال آنها را به لحاظ اینکه مغایر ماده ۷۳ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری است درخواست‌کرده است، لیکن کمیسیون تخصصی اداری و استخدامی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۱۲۴ ـ ۱۳۹۶/۶/۲۹ مبادرت به رد شکایت نموده است. اینجانبان امضاءکنندگان ذیل ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری در مهلت مقرر قانونی بنا به دلایل ذیل مراتب اعتراض خود را با اجازه حاصل از بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رأی صادر شده اعلام و تقاضای طرح آن در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری داریم.
دلایل اعتراض:
۱ـ ماده ۷۳ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مقرر داشته «هرگاه در مرحله تجدیدنظر تقاضای صدور دستور موقت شود اتخاذ تصمیم با شعبه تجدیدنظر است اجرای دستور موقت صادر شده از شعبه بدوی مادام که توسط مرجع تجدیدنظر لغو نگردد به قوت خود باقی است.»
به نظر می‌رسد که منظور مقنن از عبارت «هرگاه در مرحله تجدیدنظر تقاضای دستور موقت شود» ناظر به جایی است که در مرحله بدوی تقاضای دستور موقت نشده است یا دستور موقت تقاضا شده ولی رد شده است. اما شق دوم ماده اطلاق دارد (هم شامل موردی خواهد بود که پس از صدور دستور موقت در ماهیت حکم به رد شکایت یا ورود شکایت صادر شده است). به عبارت دیگر در هر دو مورد (حکم به رد یا ورود شکایت) مادام که دستور موقت از ناحیه شعبه تجدیدنظر لغو اثر نشده است به قوت خود باقی است.
۲ـ تبصره ماده ۳۵ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری که مقرر داشته «… در صورت رد شکایت یا صدور قرار اسقاط یا ابطال یا رد دادخواست اصلی، دستور موقت نیز لغو می‌گردد.» با توجه به اینکه ماده ۷۳ قانون مذکور بعد از ماده ۳۵ آمده ناظر به ماده ۷۳ است و منظور از رد شکایت رأیی است که یا در مرحله تجدیدنظر قطعی شود یا به دلیل عدم اعتراض در مهلت مقرر قانونی به مرحله قطعیت برسد. رأی غیرقطعی نمی‌تواند موجب لغو اثر از دستور موقت شود چون ممکن است تالی فاسد داشته باشد و ضرری جبران ناپذیر به اشخاص وارد کند به عنوان مثال چنانچه شعبه بدوی در خصوص حکم صادره از کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری دایر بر تخریب بنا دستور موقت صادر کرده باشد و سپس حکم به رد شکایت صادر شود اگر قائل به لغو دستور موقت یا صدور حکم غیرقطعی باشیم شهرداری می‌تواند در فاصله بین صدور حکم به رد تا تجدیدنظرخواهی شاکی نسبت به اجرای حکم تخریب اقدام و موضوع تجدیدنظرخواهی را منتفی سازد که در این صورت تجدیدنظرخواهی از حکم صادر شده حتی در صورت نقض رأی شعبه بدوی در مرحله تجدیدنظر بی‌فایده خواهد بود.
۳ـ بر فرض که تردید داشته باشیم با صدور حکم به رد شکایت در مرحله بدوی دستور موقت لغو خواهد شد یا نه، با تمسک به اصل استصحاب می‌توان حکم به بقاء اعتبار دستور موقت صادر نمود.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۱۱/۲۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
به موجب تبصره ماده ۳۵ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ دستور موقت تأثیری در اصل شکایت ندارد و در صورت رد شکایت یا صدور قرار اسقاط یا ابطال یا رد دادخواست اصلی، دستور موقت نیز لغو می‌شود و مطابق قسمت اخیر ماده ۷۳ قانون فوق‌الذکر دستور موقت صادر شده از شعبه بدوی مادام که توسط مرجع تجدیدنظر لغو نگردد، به قوت خود باقی است. نظر به اینکه بر اساس ماده ۶۵ قانون یاد شده کلیه آراء شعب بدوی دیوان قابل تجدیدنظرخواهی در شعب تجدیدنظر است، بنابراین دستور موقت صادره از شعبه بدوی تا قطعیت رأی به قوت خود باقی است و به لحاظ احتمال بروز خسارت و ضرر جبران‌ناپذیر در فاصله زمانی صدور رأی غیرقطعی شعبه دیوان بر رد شکایت تا صدور رأی قطعی در شعبه تجدیدنظر کماکان معتبر است. بنا به جهات یاد شده رأی هیأت تخصصی اداری و استخدامی به شماره دادنامه ۱۲۴ ـ ۱۳۹۶/۶/۲۹نقض و نامه‌های شماره ۲۰۰۰۳۵۶ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۴ و ۲۰۷۲۱ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۱۲ مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبنی بر اعلام عدم اعتبار دستور موقت در مواردی که اصل شکایت در شعبه بدوی دیوان عدالت اداری غیروارد تشخیص شده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
