رأی شماره ۱۲۰۹ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال تفاهم‌نامه منعقده بین شهرداری سمنان و اداره کل سازمان ثبت اسناد و املاک استان سمنان با سازمان نظام مهندسی ساختمان استان سمنان
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱۱/۲۴ شماره دادنامه: ۱۲۰۹ کلاسه پرونده: ۹۵/۱۰۷۰
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقای محمود رحمانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تفاهم‌نامه منعقده بین شهرداری سمنان و اداره کل سازمان ثبت اسناد و املاک استان سمنان با سازمان نظام مهندسی ساختمان استان سمنان
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال تفاهم‌نامه منعقده بین شهرداری سمنان و اداره کل سازمان ثبت اسناد و املاک استان سمنان با سازمان نظام مهندسی ساختمان استان سمنان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«با سلام و احترام
بدین وسیله به استحضار می‌رساند شهرداری سمنان و اداره ثبت اسناد و املاک استان سمنان تفاهم‌نامه‌ای را با سازمان نظام مهندسی ساختمان استان سمنان جهت همکاری برای صدور پایانکار ساختمانی و صدور اسناد مالکیت مطابق شرایط و بندهای آن به امضا رسانده‌اند. با امضای این تفاهم‌نامه از تاریخ ۱۳۹۳/۱۱/۱ بخشی از امور حاکمیتی صـدور پایانکار سـاختمانی و صـدور اسناد مالکیت به سازمان نظام مهندسی ساختمان استان سمنان واگذار شده است و از تاریخ مذکور سازندگان واحدهای آپارتمانی برای اخذ پایانکار ساختمانی و اسناد مالکیت به سازمان نظام مهندسی سمنان مراجعه می‌نمایند و نظام مهندسی نیز بر اساس بند ۵ تفاهم‌نامه از متقاضیان هزینه‌ای را مطابق تعرفه اعلام شده از سازمان مرکزی نظام مهندسی ساختمان کشور دریافت می‌نماید، لذا با دلایل ذیل درخواست ابطال تفاهم‌نامه را دارم.
۱ـ صدور پایانکار ساختمانی و صدور اسناد مالکیت از فعالیت ذاتی و حاکمیتی به ترتیب شهرداری‌ها و ادارات ثبت املاک و اسناد هر محل می‌باشد و هدف از تأسیس شهرداری و اداره ثبت اعمال حاکمیتی در این خصوص است که قانونگذار برای آنان پیش‌بینی کرده است و این اعمال حاکمیتی و یا قسمتی از آن قابل واگذاری نیست، امور حاکمیتی از صدور پایانکار در شهرداری و صدور اسناد آپارتمانها (اموال غیرمنقول) به ترتیب در شهرداری و در اداره ثبت نیاز به تهیه و تنظیم نامه، دستورالعمل، صورتجلسات و نقشه و سایر مستندات قانونی مورد نیاز مترتب به صدور پایانکار و یا صدور اسناد است که توسط کارشناسان شهرداری محل و یا نمایندگان ثبت اداره ثبت آن ناحیه تهیه و صادر می‌شود. این مستندات ازجمله نقشه‌ها، به نحوی امتیاز پایانکار و یا سند را برای تصرف مالکانه معرفی و ارائه می‌دهد. در این خصوص مواد ۲ و ۹ قانون ثبت اسناد و املاک مصوب ۱۳۱۰ نیز به آن اشاره دارد.
ماده۲ـ مدیران و نمایندگان ثبت و مسئولین دفاتر و صاحبان دفاتر اسناد رسمی جز در محل مأموریت خود نمی‌توانند انجام وظیفه نمایند اقدامات آنها در خارج از آن محل اثر قانونی ندارد.
ماده ـ در نقاطی که اداره ثبت موجود است از تاریخ اجرای این قانون و در سایر نقاط پس از تشکیل اداره یا دایره ثبت وزارت عدلیه حوزه هر اداره یا دایره ثبت را به چند ناحیه تقسیم کرده و به ثبت کلیه اموال غیرمنقول واقع در هر ناحیه اقدام می‌کند.
۲ـ در اجرای سیاستهای اصل ۴۴ قانون اساسی و همچنین استناد به ماده ۴۶ قانون برنامه توسعه پنجساله پنجم جمهوری اسلامی ایران در راستای برون سپاری امور غیرحاکمیتی مراجع دولتی به بخش خصوصی این سازمانها و مؤسسات نیز در همین راستا عمل می‌کنند. لذا تنظیم تفاهم‌نامه برای واگذاری قسمتی از اعمال حاکمیتی وجاهت قانونی ندارد.
۳ـ مطابق ماده ۱۰ قانون مدنی، قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آن را منعقد نموده‌اند در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ است و قراردادهای خصوصی منعقد شده ناشی از ماده ۱۰ قانون مذکور به اشخاصی به غیر از منعقدکنندگان قرارداد قابل تسری نیست.
۴ـ بند ۵ تفاهم‌نامه منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک استان سمنان، شهرداری سمنان با سازمان نظام مهندسی ساختمان استان سمنان به دریافت هزینه تهیه نقشه‌های تفکیک آپارتمانها اشاره کرده است. هیأت عمومی دیوان در کلاسه پرونده ۹۲/۵۸۴ با شماره دادنامه ۲۴۰ در خصوص ابطال ماده ۸ تفاهم‌نامه شماره ۱۹۷۵۳۹/۸۹ ـ ۱۳۸۹/۱۱/۳ منعقده بین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و سازمان نظام مهندسی ساختمان کشور به شماره ۱۹۷۵۳۹/۸۹ ـ ۱۳۸۹/۱۱/۳ مبنی بر تصویب تعرفه‌ای که توسط اشخاص ثالث باید پرداخت شود، دریافت هزینه را خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات سازمان ثبت اسناد و املاک کشور تشخیص داده است.
۵ ـ در قانون شهرداری و قانون ثبت اسناد و املاک مجوزی برای شهرداران و یا مدیران کل ثبت برای تغییر رویه معمول و نهایتاً مجوزی برای تنظیم تفاهم‌نامه مشاهده نمی‌گردد. با مطالعه در شرح وظایف شهرداران و یا مدیران کل ثبت نیز تکلیف و مجوزی برای تنظیم تفاهم‌نامه مشاهده نمی‌گردد و در این خصوص آیین‌نامه و یا دستورالعملی مشاهده نگردید.
با عنایت به مراتب فوق درخواست ابطال تفاهم‌نامه منعقده بین شهرداری سمنان، اداره ثبت اسناد و املاک استان سمنان با سازمان نظام مهندسی ساختمان استان سمنان به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مورد استدعاست.»
متن تفاهم‌نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«تفاهم‌نامه همکاری
ماده۱: طرفهای تفاهم‌نامه:
شهرداری سمنان، شهرداری سمنان به نمایندگی شهرداری‌های شهرهای استان سمنان با نمایندگی آقای محمدکاظم شربتدار به سمت شهردار سمنان و به نشانی سمنان خیابان سعدی شهرداری سمنان.
اداره ثبت اسناد و املاک استان سمنان: اداره ثبت اسناد و املاک استان سمنان با نمایندگی آقای سیروس سلامتی به سمت مدیر به نشانی سمنان خیابان طالقانی اداره ثبت اسناد و املاک استان سمنان.
سازمان نظام مهندسی ساختمان استان سمنان: سازمان نظام مهندسی ساختمان استان سمنان با نمایندگی آقای فریبرز یداللهی به سمت رئیس و به نشانی سمنان بلوار معلم شرقی نرسیده به میدان مطهری.
ماده۲: موضوع تفاهم‌نامه:
موضوع تفاهم‌نامه عبارتست از همکاری سه طرف برای صدور پایانکار ساختمانی و اسناد مالکیت مطابق شرایط و بندهای این تفاهم‌نامه.
ماده۳: اهداف تفاهم‌نامه:
۱ـ ایجاد فضای مشترک همکاری و تعامل بین سه طرف
۲ـ رفع تعارضات و یکی شدن مساحتها در پایانکار و اسناد مالکیت
۳ـ تسریع روند صدور پایانکار و اسناد مالکیت
۴ـ کاهش تعداد مراجعات اربابان رجوع به ارگانهای ذیربط
ماده۴: شرایط تفاهم‌نامه:
۱ـ روند مراحل اجرای تفاهم مطابق جدول پیوست می‌باشد.
۲ـ هر یک سه طرف تفاهم‌نامه موافقت می‌نمایند، مراحل کاری مرتبط با خود را همان طور که در جدول پیوست آمده انجام دهد.
۳ـ شهرداری‌ها متعهد می‌گردند در زمان اخذ پروانه ساختمان، نسبت به اطلاع‌رسانی به مالکین در خصوص مراجعه به نظام مهندسی ساختمان و اداره ثبت اسناد و املاک شهرستان جهت تثبیت عرصه پس از نماسازی اقدام نمایند.
۴ـ ارجاع کار به مهندسان نقشه بردار ذیصلاح از طریق سازمان و براساس سیستم ارجاع کار تأیید شده توسط سازمان و پس از دریافت سهم سازمان انجام خواهد شد.
۵ ـ هزینه تهیه نقشه‌های تفکیک آپارتمان طبق تعرفه اعلام شده از سازمان مرکزی نظام مهندسی ساختمان کشور می‌باشد.
۶ ـ در صورتی که هر یک از سه طرف تفاهم‌نامه به هر دلیل قادر به انجام رویه مطابق شرایط مندرج در تفاهم‌نامه نباشد، با اعلام به طرفین مقابل و بازنگری در شرایط درخصوص نحوه ادامه همکاری تصمیم خواهند گرفت.
۷ـ این تفاهم‌نامه از تاریخ ۱۳۹۳/۱۱/۱ لازم‌الاجرا می‌باشد.
۸ ـ این تفاهم‌نامه در ۳ نسخه تهیه و به امضای سه طرف رسیده است. ـ شهردار سمنان ـ مدیرکل اداره ثبت اسناد و املاک استان سمنان ـ رئیس سازمان نظام مهندسی ساختمان استان سمنان«
در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار سمنان به موجب لایحه شماره ۱۵۹۳۶/۱۸/۱ـ ۱۳۹۵/۱۱/۱۶ توضیح داده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
با احترام درخصوص کلاسه پرونده۹۵/۱۰۷۰ به شماره پرونده ۹۵۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۰۰۰۶۷۸ موضوع دادخواست آقای محمود رحمانی به طرفیت شهرداری سمنان لایحه دفاعیه‌ای به شرح ذیل تقدیم می‌شود:
۱ـ تفاهم‌نامه فیمابین ۳ ارگان منعقد شده است و شاکی می‌باید هر ۳ ارگان را به عنوان طرف شکایت در دادخواست طرف شکایت قرار می‌داد این در حالی است که فقط شهرداری و اداره ثبت اسناد و املاک طرف شکایت قرار گرفته‌اند و اسمی از سازمان نظام مهندسی به میان نیامده است و به دلیل اینکه دادخواست تقدیمی صحیح طرح نشده است لذا محکوم به رد است.
۲ـ تفاهم‌نامه مورد نظر به استناد ماده ۱۰ قانون مدنی و در اجرای سیاستهای اصل ۴۴ قانون اساسی و ماده ۴۶ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران در راستای برون سپاری امور غیر حاکمیتی مراجع دولتی به بخش خصوصی و با اهداف ذیل‌الذکر منعقد شده است. به استناد ماده ۳ تفاهم‌نامه فیمابین این تفاهم‌نامه با اهداف خاصی تنظیم شده است که در ذیل به آنها اشاره می‌گردد:
الف ـ ایجاد فضای مشترک همکاری و تعامل بین طرفین
ب ـ رفع تعارضات و یکی شدن مساحتها در پایانکار و اسناد مالکیت
ج ـ تسریع روند صدور پایانکار و اسناد مالکیت
د ـ کاهش تعداد مراجعات اربابان رجوع به ارگانهای ذیربط
حال مشاهده می‌نمایید که انقعاد این تفاهم‌نامه فقط و فقط برای رفاه حال شهروندان و جلوگیری از هرگونه تعارض انجام گرفته است و هیچ نفع شخصی (سازمانی) را در پی ندارد.
۳ـ با توجه به اینکه در زمان صدور سند مالکیت کارشناسان اداره ثبت با مراجعه به ملک مورد تقاضای تفکیک نسبت به متراژ اقدام می‌نمودند. بعضاً اختلاف متراژ بین کارشناسان اداره ثبت و پایانکار صادره از سوی شهرداری رخ می‌داد و این موضوع باعث اطاله زمان و برگرداندن متقاضی به شهرداری جهت اصلاح پایانکار می‌گردید که شهرداری در صورت اضافه متراژ پرونده را به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارجاع تا اعضای کمیسیون نسبت به این موضوع رسیدگی و رأی خود را صادر نمایند تا پس از تعیین تکلیف پایانکار اصلاحی صادر شود. مجدداً متقاضی جهت روند کارهای ثبتی به اداره ثبت معرفی تا نسبت به اخذ سند مالکیت اقدام نماید و انجام این پروسه حداقل ۳ ماه متقاضی را معطل می‌نمود لذا در جهت حل این معظل با کسب نظر از اداره کل بازرسی استان سمنان، تفاهم‌نامه ۳ جانبه‌ای فیمابین شهرداری سمنان، اداره ثبت اسناد و املاک استان سمنان و سازمان نظام مهندسی استان سمنان منعقد گردید تا این معظل برطرف شود.
لازم به توضیح می‌باشد که کلیه شهروندانی که در سطح شهر مشغول به ساخت و ساز می‌باشند از انعقاد این تفاهم‌نامه رضایت کامل را دارند. علیهذا با تمامی توضیحات فوق الاشاره از ریاست هیأت عمومی دیوان تقاضای رسیدگی و صدور حکم شایسته مبنی بر رد دعوای شاکی مورد استدعا می‌باشد.»
مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نیز به موجب لایحه شماره ۳۲۵۵۳/۹۶ ـ ۱۳۹۶/۲/۲۳ اعلام کرده است که:
«با سلام و احترام
بازگشت به شماره پرونده ۹۵۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۰۰۰۶۷۸ به کلاسه پرونده ۹۵/۱۰۷۰ موضوع شکایت آقای محمود رحمانی به طرفیت اداره کل ثبت اسناد و املاک استان سمنان به خواسته ابطال تفاهم‌نامه منعقده اداره کل ثبت استان سمنان با سازمان نظام مهندسی ساختمان استان سمنان به استحضار می‌رساند براساس کدهای ۹۱۸ الی ۹۲۰ مجموعه بخشنامه‌های ثبتی، توجهاً به این که سازمان ثبت اسناد و املاک کشور الزام قانونی جهت مباشرت در تهیه نقشه تفکیکی نداشته، لذا با توجه به محدودیت نیروی انسانی این سازمان و به منظور تسهیل در انجام امور مراجعین و رفع تعارضات و یکی شدن مساحت در پایانکار و اسناد مالکیت صادره، تفاهم‌نامه شماره ۱۹۷۵۳۹/۸۹ ـ ۱۳۸۹/۱۱/۳ فیمابین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و سازمان نظام مهندسی ساختمان کشور به منظور برون سپاری تهیه نقشه‌های تفکیکی آپارتمان منعقده گردیده، که در این راستا و متعاقب آن اداره کل ثبت استان سمنان و شهرداری سمنان (به منظور مشارکت شهرداری) تفاهم‌نامه‌ای با سازمان نظام مهندسی سمنان منعقد که براساس تفاهم‌نامه مذکور مقرر گردید مهندسین ساختمانی پس از تهیه نقشه‌های تفکیکی نسبت به ارسال نقشه‌ها و فرمهای مربوطه به شهرداری جهت تنظیم پایانکار اقدام و اداره ثبت نیز بر اساس تفاهم‌نامه ملزم به تنظیم صورتمجلس تفکیکی پس از کنترل نقشه‌های ارسالی از نظام مهندسی شده است و سپس اقدام به صدور سند مالکیت نماید. بنا به مراتب در رد اظهارات شاکی، نظر ریاست دیوان را به موارد ذیل معطوف می‌نماید:
۱ـ ادعای شاکی مبنی بر اینکه اداره ثبت، صدور اسناد مالکیت را به سازمان نظام مهندسی واگذار نموده ادعایی کذب و بی اساس می‌باشد. چرا که در تفاهم‌نامه مورد شکایت، هیچ یک از وظایف حاکمیتی و ذاتی اداره ثبت به اشخاص حقیقی و حقوقی واگذار نشده است و هیچگونه اجازه‌ای به سازمان نظام مهندسی جهت صدور سند مالکیت داده نشده، بلکه فقط تهیه نقشه تفکیکی آپارتمان با هدف تسهیل و تسریع در امور به نظام مهندسی واگذار شده است.
۲ـ بند ۸ تفاهم‌نامه سازمان ثبت با نظام مهندسی که از سوی دیوان عدالت اداری باطل شده، متضمن تعیین تعرفه نقشه بوده ولی بند ۵ تفاهم‌نامه ثبت استان سمنان، تعرفه تهیه نقشه تعیین ننموده، بلکه به تعرفه‌های نظام مهندسی ارجاع داده است.
بنابراین اداره کل ثبت استان سمنان نظر به نقش حاکمیتی خود به وظیفه قانونی عمل نموده و ایرادی بر آن وارد نیست و ادعای شاکی مبنی بر اینکه اداره ثبت سمنان صدور سند مالکیت را به سازمان نظام مهندسی واگذار نموده، ادعایی بی اساس می‌باشد. لذا رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۱۱/۲۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً: مطابق ماده ۱۰ قانون مدنی قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آن را منعقد نموده‌اند در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ است و مفهوماً نسبت به غیر طرفین قابل تسری نبوده و دارای آثار حقوقی نیست لذا نمی‌تواند تعهداتی را برای آنان ایجاد نماید.
ثانیاً: قانون ثبت اسناد و املاک در موادی چون ۹، ۲۱، ۴۷، ۴۸، ۷۰ و ۱۵۰ و همچنین قانون شهرداری در بندهای ذیل ماده ۵۵ خود وظایفی را در باب صدور سند مالکیت و تفکیک املاک و نیز گواهی پایانکار و پروانه ساختمانی برای ادارات مزبور و مالکان و متقاضیان تعیین کرده است، بنابراین تحمیل شرایط، تکالیف و هزینه‌هایی زائد بر آنچه که قانونگذار تصریح کرده مغایر با قوانین موصوف و خارج از حدود اختیارات منعقدکنندگان تفاهم‌نامه تشخیص می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
