رأی شماره ۱۲۱۰ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۲۴هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال طرح جامع شهری هماشهر مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱۱/۲۴ شماره دادنامه: ۱۲۱۰ کلاسه پرونده: ۹۵/۸۳۳
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقای شهباز صالحیان (رئیس وقت شورای اسلامی هماشهر) استان فارس
موضوع شکایت و خواسته: ابطال طرح جامع شهری هماشهر مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام احتراماً به استحضار می‌رساند اینجانب اعتراض خود را نسبت به طرح جامع شهری هماشهر سپیدان که برخلاف بند ۳۴ ماده ۷۱ قانون شوراها به تصویب شوراها و شهرداری نرسیده و به صورت یک طرفه ابلاغ گردیده است و موجب نارضایتی شهروندان گردیده است. لذا اینجانب اعتراض خود را نسبت به طرح جامع شهری هماشهر سپیدان اعلام به پیوست یک برگ نامه شماره ش/۳۴۰ ـ ۱۳۹۵/۸/۲ تقدیم حضور می‌نمایم. استدعا دارم با عنایت به مراتب فوق و مدارک پیوست دستور فرمایید نسبت به ابطال طرح جامع شهری هماشهر سپیدان اقدام نمایند تا حق اینجانب و شهروندان تضییع نگردد.»
همچنین رئیس شورای اسلامی هماشهر، پیرو دادخواست رئیس وقت به موجب لایحه شماره ۲۲۶ ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۶ اعلام کرده است که:
«لایحه مقدماتی به شرح ذیل جهت استحضار و دستور اقدام مقتضی ارسال می‌گردد:
۱ـ عدم رعایت فرآیند قانونی تهیه و تصویب مطابق بند ۳۴ ماده ۸۰ قانون اصلاحی شوراها مصوب سال ۱۳۹۶.
۲ـ عدم رعایت فرآیند قانونی تهیه و تصویب حریم و محدوده شهر مطابق ماده فوق.
۳ـ با عنایت به اینکه شهر هماشهر در سال ۱۳۸۹ از به هم پیوستن ۵ روستا شامل: مرکز بخش همایجان (روستای دهپاگاه) و ۴ روستای دیگر به نامهای دهبید، دمقنات، تیس خانی و عباس آباد و پس از انحلال دهیاریهای مربوطه تأسیس گردید، متأسفانه طرح جامع هماشهر، جامعیت کامل را نداشته و در تهیه و تصویب آن، طرحهای بالادستی و طرحهای قبلی را که تعهداتی را برای دهیاریهای وقت و متعاقباً شهرداری هماشهر به وجود آورد را رعایت ننموده است، لذا این عدم همخوانی طرح جامع هماشهر با طرح هادی روستاهای قبلی، باعث گردیده که هرج و مرج و دوگانگی در پاسخ گویی به مراجعین شهرداری و شورای شهر صورت پذیرد و متأسفانه این نارضایتی عمومی، مردم را نسبت به قوانین و نظام بدبین نموده و روزانه باعث درگیری در شهرداری و شورای شهر می‌گردد و در نهایت باعث عدم مشارکت مردم در فعالیتهای اجتماعی و توسعه شهری گردیده‌است.
۴ـ سیستم اداری شهرداری هماشهر در سال ۱۳۹۱ رسماً تأسیس گردید و عملیات نقشه‌برداری وضع موجود برای تهیه طرح هماشهر با دقت نامطلوبی به سرعت انجام و در همان سال نقشه طرح جامع در یک زمان کوتاه و به صورت فورس ماژور از طرف اداره کل راه و شهرسازی فارس تهیه و جهت طی مراحل قانونی به کمیسیونهای زیربنایی و شهرسازی استان ارسال گردید، که این عملیات ضرب‌الاجلی باعث گردیده که اکثر کوچه‌ها و معابر مغایر با وضع موجود جانمایی شوند که البته در چنین شرایطی منطقاً می‌باید اقدام به تهیه طرح هادی شهری (برای شهرهای زیر ۲۰ هزار نفر) گردد.
۵ ـ وجود دندانه‌های فراوان و تو رفتگی و برون رفتگی خط محدوده و حریم شهر، نشان دهنده دیدگاه غیر کارشناسی و مبتنی بر مسائل غیر فنی بوده که این مسأله باعث گردیده نارضایتی شدید اجتماعی برای اراضی دارای شرایط طبیعی یکسان ولی با ملاحظه متفاوت در طرح جامع گردد.
۶ ـ ساختمانها و بناهای مسکونی داخل بافت مرکزی شهر با قدمتی بالای ۵۰ سال از محدوده شهر خارج شده و این نشان دهنده عدم توجه به بافت مسکونی و موجود و ترسیم خط محدوده شهر به صورت ناصحیح است که هر روزه مشکلات مضاعفی را به وجود می‌آورد.
۷ـ حجم و میزان مغایرت در طرح جامع به گونه‌ای است که عملاً اجرای طرح را غیرممکن و اعتماد عمومی شهروندان به شهرداری به عنوان یک نهاد نوپا را متزلزل نموده و عملاً اوقات زیادی از جلسات شورای شهر صرف پیگیری شکایات مردم از اظهارنظرهای کارشناسی شهرداری مبتنی بر طرح جدید نموده است که این مسأله باعث رواج قانون گریزی و روی آوردن مردم به ساخت و سازهای شبانه و بدون پروانه بوده به صورتی که آمار ساخت و سازهای غیر مجاز از مجاز پیشی گرفته است.
۸ ـ علیرغم مکاتبات متعدد صورت پذیرفته توسط شهرداری جهت الحاق قسمتهایی از محدوده‌های طرحهای هادی روستایی که از طرح جامع حذف شده، به اداره کل راه و شهرسازی و ارسال به شورای عالی شهرسازی و معماری، متأسفانه با اصلاح محدوده موافقت به عمل نیامده (نامه شماره ۳۱۰/۲۴۰۲۳ ـ ۱۳۹۶/۵/۲۱ شورای عالی) و باعث نارضایتی شهروندانی گردیده که در طرحهای قبلی دارای حقوق مکتسبه بوده‌اند و درحال حاضر حقوق نامبردگان سلب شده است.
۹ـ عدم رعایت متوازن در پخشایش کاربریها و توسعه نامتوازن آن در همه محلات، باعث گردیده که تعدادی از محلات با تهیه طومار و ابراز نارضایتی از عملکرد شهرداری بر پایه طرح جامع، خواستار منفک شدن از شهر و بازگشت به وضعیت مدیریتی روستای سابق خود باشند.
۱۰ـ عدم توجه به پتانسیل گردشگری شهر و نادیده گرفتن طرح جامع گردشگری شهرستان سپیدان به عنوان یک طرح بالادستی.»
متن طرح جامع شهری هماشهر که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:
«جناب آقای سیدمحمد افشانی
استاندار محترم و رئیس شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان فارس
موضوع: ابلاغ مدارک طرح جامع شهر هماشهر
با سلام
احتراماً پیرو نامه شماره ۳۰۰/۵۵۶۱۷ ـ ۱۳۹۴/۹/۲۴ و در اجرای بند ۵ ماده ۴ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ماده ۴۲ آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران شهری، به پیوست دو سری اسناد و مدارک طرح جامع شهر هماشهر موضوع مصوبه مورخ ۱۳۹۴/۹/۲۳ شورای عالی به شرح ذیل، جهت اجرا ابلاغ می‌گردد:
۱ـ یک جلد آلبوم نقشه‌های طرح
۲ـ دو دفترچه مطالعات طرح
۳ـ یک دفترچه ضوابط و مقررات اجرایی طرح
دستور فرمایید مراتب به شهرداری و سایر دستگاههای اجرایی ذیربط ابلاغ و مراقبت گردد تا شهرداری با مراعات کامل جنبه‌های فنی، ضوابط و مقررات طرح و یا همکاری مؤثر شورای اسلامی شهر از طریق برنامه‌ریزی و تصویب طرحها و لوایح مورد نیاز، موجبات تحقق اهداف مورد نظر طرح در افق برنامه [قرار] فراهم گردد. از تاریخ ابلاغ مصوبه برابر ماده ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران این طرح لازم‌الاجرا است و کلیه اقدامات شهرداری درخصوص توسعه و برنامه‌های اجرایی آن در چارچوب اسناد و مدارک ذیربط امکان پذیر است و ایجاد تغییر در اسناد و برنامه‌های طرح جامع (اعم از مغایرتهای اساسی و غیر اساسی) منوط به رعایت ضوابط آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران شهری و سایر مصوبات شورای عالی خواهد بود.
به موجب ماده ۵ و تبصره‌های مربوطه از قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها، محدوده شهر حداکثر ظرف سه ماه از ابلاغ مصوبه طرح جامع شهری، به صورتی که کلیه نقاط آن قابل شناسایی و پیاده کردن روی زمین باشد توسط شهرداری تدقیق شده و پس از کنترل و امضای دبیر مرجع تصویب کننده با امضای استاندار جهت اجرا به شهرداری و دستگاههای اجرایی ذیربط ابلاغ می‌گردد و چنانچه اقدامات لازم ظرف مهلت مقرر به انجام نرسد استاندار دستور تدقیق محدوده به سایر مراجع ذیصلاح را صادر خواهد کرد و پیگیری اجرای این ماده برعهده دبیرخانه مرجع تصویب‌کننده طرحها (تفویض شده به ادارات کل راه و شهرسازی استانها) خواهد بود.
همچنین لازم است بلافاصله طرح تفصیلی بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر تهیه گردد که در طرح مذکور نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویتهای مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می‌شود و نقشه‌ها و مشخصات مربوط به مالکیت بر اساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می‌گردد. اضافه می‌گردد که برابر تبصره ذیل ماده ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در موارد ابهام و اشکال و اختلاف نظر در نحوه اجرای طرح جامع و تفصیلی شهری مراتب در شورای عالی مطرح و نظر آن شورا قطعی و لازم‌الاجرا خواهد بود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون معماری و شهرسازی وزارت راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۳۰۰/۱۷۵۸۱ـ ۱۳۹۶/۴/۱۹ توضیح داده است:
«با سلام و احترام
بند ۳۴ ماده ۷۱ قانون موصوف به شوراها مصوب ۱۳۸۲/۷/۶ چنانچه با تصویب احکام بعدی کماکان معتبر باشد نه در مقام تشریع و قانونگذاری با قانون تأسیس شورای عالی در تعارض است و نه در مقام انجام تکلیف در تزاحم با آن، زیرا اولاً: در بند ۳۴ قانون مارالذکر که ذیل وظایف شورای اسلامی شهر آمده است قانونگذار در مقام ایجاد تکلیف ارائه طرح جامع به شورای اسلامی شهر برای شهرداری پیش از تصویب نهایی و نیز موظف نمودن شورای مذکور برای بررسی و تأیید آن ـ و نه تصویب ـ بوده است و از طرفی قانون تأسیس شورای عالی برای تعیین مرجع نهایی تصویب طرحهای جامع و سایر اختیارات آن بوده است. ثانیاً: با عنایت به اینکه قانونگذار در احکام لاحق از جمله در ماده۸۳ قانون برنامه چهارم مصوب ۱۳۸۳/۶/۱۱ و ماده ۷۸ قانون برنامه پنجم مصوب ۱۳۸۹/۱۰/۱۵ و آیین‌نامه اجرایی بند هـ قانون اخیرالذکر و بند ب ماده ۳۱ قانون احکام دائمی قوانین برنامه کشور مصوب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ در خصوص وظایف و اختیارات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، مکرراً ضمن بیان تشریفات لازم برای بررسی، تأیید و تصویب طرحهای جامع (توسعه و عمران)، مرجع «بررسی، تأیید و تصویب» طرحهای توسعه و عمران و سلسله مراتب خدمات شهری و روستایی در قالب برنامه‌های توسعه استان را با رعایت سیاستهای مصوب شورای عالی معماری و شهرسازی «شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان» تعیین نموده است لذا با وجود مصوبات شورای عالی در این خصوص و نیز احکام مورد اشاره حتی چنانچه در فرضی محال نیز بتوان تفسیر بر لزوم «تصویب» طرح جامع توسط شورای اسلامی شهر در قانون استنادی نمود ولی به نظر می‌رسد با صراحت مواد قانونی که آخرین اراده قانونگذار است مبنی بر تعیین مرجع بررسی، تأیید و تصویب طرح جامع ـ شورای برنامه‌ریزی استان ـ در حال حاضر ماده استنادی نسخ گردیده و مناط اعتبار نمی‌باشد.
همچنین علاوه بر اینکه در قسمت اخیر مستند مورد نظر شاکی، قانونگذار مجدداً تأکید بر ارائه قبل از تصویب نهایی نموده است، ماده ۵ و تبصره ماده۱۰ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب ۱۳۸۴/۱۰/۱۴می‌تواند قرینه‌ای دیگر بر وجود اراده قانونگذار بر تعیین مرجع تصویب محلی ـ شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان ـ و نیز مرجع تصویب نهایی طرحهای جامع شهری باشد و مضافاً اینکه در تبصره مذکور قوانین مغایر را نسخ کلی نموده است. در اجرای ماده ۳ قانون تأسیس شورای عالی و تبصره ۳ ماده ۳ آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران به جهت استفاده از نظرات شورای شهر و شهردار مربوطه در هنگام بررسی طرحهای جامع در کلیه مراحل استانی و کشوری ـ برابر سوابق موجود ـ از اشخاص مذکور دعوت به عمل آمده و نظرات آنها شنیده شده است.
به لحاظ فنی و تخصصی این ادعای شاکی مبنی بر ابطال طرح جامع به دلیل عدم تصویب توسط شورای اسلامی شهر نیز محکوم به رد است زیرا چنانچه تصویب طرح جامع موکول به تصویب شورای اسلامی شهر گردد. اولاً: به دلیل ذات فنی و تخصصی بودن تهیه و تصویب این گونه طرحها، گاهی اوقات ممکن است نظرات واصله ـ از سوی شورای شهر ـ از وجاهت لازمه برای امور فنی برخوردار نباشد و یا با سیاستهای کلان کشور مغایرت داشته باشد. لذا برای جلوگیری از بروز مغایرت در قوانین موضوعه و خودداری از ایجاد مراجع و نهادهای متعدد و موازی در امور مربوطه، مقنن نقش شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان را به عنوان بالاترین مرجع تصویب استانی و شورای عالی را به عنوان فصل الخطاب و مرجع نهایی تصویب طرحهای توسعه و عمران تعیین نموده است. ثانیاً: کلیه طرحهای توسعه و عمران (جامع) دارای جایگاه سلسله مراتبی نسبت به یکدیگر هستند و طرحهای پایین دست در چارچوب طرحهای بالادست تهیه می‌گردند و طرحهای بالادست نیز در انطباق کامل با اهداف و راهبردهای کلان ملی و منطقه‌ای در کلیه زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و کالبدی، توسط متخصصین صلاحیت‌دار در هر رشته ـ جمعیت شناس، اقتصاددان، برنامه‌ریزی شهری و غیره ـ با در نظر داشتن سیاستهای محلی تهیه و به تصویب مراجع ذیصلاح می‌رسند. بنابراین شورای عالی در جایگاه ملی خود باید علاوه بر توجه به سیاستهای محلی، مبانی فنی و تخصصی و نیز پیشنهادات و ضوابط مقررات طرحهای فرا دست به سیاستهای کلی نظام نیز توجه داشته و آنها را در طرحهای توسعه و عمران لحاظ اعمال نماید.
مثلاً مسئله حفظ امنیت غذایی این نسل و نسلهای آینده یک سیاست کلی و ملی است و قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات مصوب ۱۳۷۴/۳/۳۱ در تطابق کامل با آن توسط مجلس شورای اسلامی وضع گردیده است و متعاقباً مصوبه مورخ ۱۳۷۸/۸/۱۰ شورای عالی برای جلوگیری از توسعه افقی و بی رویه و دست اندازی بر اراضی کشاورزی در محدوده شهرها به تصویب رسیده است و بر اساس این مصوبه جهت استفاده حداکثری از محدوده فعلی، توسعه افقی شهرها محدود می‌گردد. به همین منظور در هنگام تهیه بسیاری از طرحهای جامع بازنگری، ضمن کنترل محدوده شهرها هر جا بر اساس مبانی فنی در طرحهای قبلی، توسعه‌ای لجام گسیخته و بی برنامه وجود داشته باشد، مورد بازنگری قرار گرفته و حسب مورد اراضی کشاورزی و باغات الحاق شده از محدوده خارج تا از طریق اعمال قوانین موجود و تدوین ضوابط و مقررات خاص، تحت نظارت سختی قرار گیرند و به دلایلی غیر از آنچه گفته شد در اکثر طرحهای جامع، شوراها با این موضوع یعنی کاهش محدوده شهر مخالفت می‌نمایند و از قضا این شکایت نیز در این راستا صورت گرفته و در نهایت و برخلاف منویات قانونگذار امر تهیه و تصویب طرحها مختل می‌گردد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۱۱/۲۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
بند ۳۴ ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱۳۷۵ و بند ۳۴ ماده ۸۰ همان قانون اصلاحی ۱۳۹۶ «بررسی و تأیید طرحهای هادی و جامع شهرسازی و تفصیلی و حریم و محدوده قانونی شهرها پس از ارائه آن توسط شهرداری و ارسال به مراجع ذیربط قانونی جهت تصویب نهایی» را از وظایف شوراهای اسلامی شهر می‌داند. از طرفی مرجع تصویب نهایی طرحهای جامع شهری مطابق بند ۳ ماده ۲ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱ شورای مزبور می‌باشد. علیهذا نظر به اینکه طرح جامع شهری هماشهر سپیدان استان فارس مورد بررسی و تأیید شورای اسلامی هماشهر قرار نگرفته است، لذا تصویب نهایی آن در شورای عالی شهرسازی و معماری خلاف روند قانونی موصوف تلقی و مصوبه موضوع خواسته مغایر با قوانین یاد شده تشخیص می‌گردد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
