رأی شماره ۱۲۱۶ مورخ ۱۳۹۷/۴/۱۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ۶ ماده واحده مصوبه شماره ۴۳۷۲/۹۱/۳/ش ـ ۱۳۹۱/۱۰/۴ مصوب شورای اسلامی شهر مشهد
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۴/۱۹ شماره دادنامه: ۱۲۱۶ کلاسه پرونده: ۶۶۹/۹۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۶ ماده واحده مصوبه شماره ۳/۹۱/۴۳۷۲/ش ـ ۱۳۹۱/۱۰/۴ مصوب شورای اسلامی شهر مشهد
گردش کار:
معاون حقوقی و نظارت همگانی و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون در سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۷۸۵۷۶ ـ ۱۳۹۶/۴/۱۹ اعلام کرده است که:
«حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می‌رساند: شورای اسلامی دوره سوم شهر مشهد بر اساس لایحه شماره ۲۱/۹۱/۱۳۸۵۸۰ـ ۱۳۹۱/۹/۲۷ شهرداری مشهد در خصوص استفسار نسبت به پاره‌ای از موضوعات مربوط به منطقه ثامن شهرداری، اقدام به تصویب مصوبه‌ای به شماره ۳/۹۱/۴۳۷۲/ش ـ ۱۳۹۱/۱۰/۴ نموده که بر اساس بند (۶) ماده واحده مصوبه مذکور مقرر گردیده است که: «… اعمال آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری در حساب طرح در قطاعهای ۳ و ۴ مورد تأیید شورای اسلامی شهر مشهد میباشد.» و طبق بند (۶) توافقنامه مورخ ۱۳۸۷/۱۲/۱۸ منعقد شده بین شهرداری مشهد و شرکت عمران و بهسازی شهری (وابسته به وزارت مسکن و شهرسازی وقت)، مقرر گردیده است: کلیه وجوه و درآمدهای حاصل از صدور پروانه ساختمانی و سایر عوارض و حقوق حاصل در محدوده مورد توافق باید کلاً به حساب جداگانه‌ای که به نام شهرداری منطقه اجرای طرح افتتاح میگردد واریز شود و برداشت از حساب مذکور با امضای شهردار منطقه اجرای طرح و مسئول امور مالی منطقه انجام پذیرد. این در حالی است که به موجب ماده (۸) قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب سال ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت، آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۵/۱/۲۵ با اصلاحات بعدی آن به معاملات شهرداریهای مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت (از جمله شهرداری مشهد) تسری یافته و از آنجا که اعمال آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری در حساب طرح در قطاعهای ۳ و ۴ به موجب بند (۶) ماده واحده مصوبه شماره ۳/۹۱/۴۳۷/ش ـ ۱۳۹۱/۱۰/۴ شورای اسلامی شهر مشهد بر خلاف ماده (۸) قانون فوق الذکر میباشد و به علاوه شورای اسلامی شهر مشهد اختیار قانونی برای تصویب بند (۶) ماده واحده مصوبه مذکور را نداشته و نمی‌توانسته است اعمال آیین‌نامه مالی معاملاتی یک شرکت طرف قرارداد را بر یک طرح عمومی اجازه دهد، لذا ابطال مصوبه صدرالذکر مورد درخواست میباشد. خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (۲) ماده (۲) قانون تشکیل این سازمان موضوع در هیأت عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق‌العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد. ضمناً از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند.»
متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده واحده: ضمن تأکید بر اجرای طرح نوسازی و بهسازی بافت فرسوده پیرامون حرم مطهر حضرت رضا (ع) در راستای شفاف‌سازی و رفع برخی از ابهامات به وجود آمده در منطقه ثامن : موارد زیر مورد تأیید و تأکید قرار گرفت.
۱ـ ……..
۲ـ ……..
…………
۶ ـ از آنجا که هدف از ورود شرکت عمران و بهسازی شهری به بافت فرسوده پیرامون حرم مطهر حضرت رضا (ع) علاوه بر تعهد شرکت یاد شده در تأمین منابع، تسریع در روند اجرای کارها بوده است و تشکیل شرکت عمران و مسکن سازان ثامن نیز در همین راستا صورت گرفت. بنابراین با توجه به اینکه شهردار مشهد و قائم مقام تولیت آستان قدس رضوی نیز از اعضای هیأت مدیره آن شرکت می‌باشند و شهرداری مشهد و آستان قدس رضوی دو رکن اصلی در نوسازی و بهسازی بافت یاد شده می‌باشند، اعمال آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری در حساب طرح در قطاعهای ۳ و ۴ مورد تأیید شورای اسلامی شهر مشهد میباشد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد مقدس به موجب لایحه شماره ۵/۹۶/۱۳۶۹۱/ش ـ ۱۳۹۶/۸/۱۳ توضیح داده است که:
«با احترام، بازگشت به دادخواست سازمان بازرسی کل کشور موضوع پرونده شماره ۹۶۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۵۲۵ مبنی بر درخواست ابطال مصوبه شماره ۳/۹۱/۴۳۷۲/ش مورخ ۱۳۹۱/۱۰/۰۴ به استحضار می‌رساند:
در ماده ۶ مصوبه شماره ۳/۹۱/۴۳۷۲/ش ـ ۱۳۹۱/۱۰/۴شورای اسلامی شهر مشهد، اعمال آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن (کارگزار سازمان….) در حساب طرح، تنها در دو قطاع ۳ و ۴ مورد تأیید قرار گرفته است، که این به معنی نفی و نادیده گرفتن سایر قوانین و مقررات از جمله آیین‌نامه مالی شهرداریها، آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران و قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت، و همچنین قانون تنظیم برخی مقررات مالی دولت نبوده و نیست.
به طور کلی آنچه در آیین‌نامه‌های مالی صورت می‌گیرد،
۱ـ گردشکار تشخیص حقوق مربوط به آن شخص (غالبا اشخاص حقوقی هستند).
۲ـ مطالبات و چگونگی وصول با استفاده از ابزارهای انگیزشی، تشویقی، تنبیهی و قانونی؛ بنابراین پذیرش آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت یاد شده به هنگام اجرای پروژه‌های مشخص شده به دلایل زیر منع قانونی ندارد.
پاسخ ۱ـ الف) به موجب ماده ۳۱ آیین‌نامه مالی شهرداریها:
«تطبیق وضع هر مؤدی یا هر مورد با تعرفه عوارض درآمدها و تعیین و تشخیص بدهی مؤدی به عهده مأمورین تشخیص یا کسانی است که از طرف شهرداری یا سازمان‌‌های تابعه و وابسته، اختیار تشخیص به آنها داده شده است.» بنابراین شهرداری مشهد می‌تواند اختیار تشخیص حقوق خود را به هر شخص حقیقی یا حقوقی، بدون هیج گونه محدودیتی واگذار نماید. عدم محدودیت تفویض اختیار تشخیص حقوق شهرداری به اشخاص، به صورتی است که: نه تنها الزامی به استفاده از کارکنان شهرداری مطرح نشده، بلکه محدودیتی نیز برای هیچ شخص حقیقی یا حقوقی با هر نوع ارتباط سازمانی و کاری ایجاد نشده است و تنها کفایت میکند که اشخاص تشخیص‌دهنده، مورد تأیید شهرداری باشند و در این مورد خاص نیز شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان مأمور شهرداری برای تشخیص حقوق شهروندان مورد تأیید قرار گرفته است، در خصوص چگونگی اقدام مأموران تشخیص، در انتهای ماده ۳۱ مذکور تأکید و تهدیدات لازم را مقرر کرده است. «…. مأمورین مذکور مکلفند کمال دقت بی‌نظری را در تشخیص‌های خود به کار برند و در صورت تخلف، به وضع آنها در دادگاه اداری شهرداری رسیدگی و تنبیهات مقرر درباره آنها اتخاذ و به موقع اجرا گذارده خواهد شد.»
پاسخ ۱ـ ب) شهرداری مشهد با پذیرش آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت مذکور، به عبارتی گردش کار تشخیص را مشخص کرده است، و مأموران خود را مکلف به رعایت گردشکاری واحد و دارای ضوابط معین نموده است که یقیناً قبل از پذیرش، آیین‌نامه را مورد بررسی قرار داده، و صرفه و صلاح شهرداری را در نظر گرفته و از عدم مغایرت آن با سایر قوانین موضوعه اطمینان یافته است.
نکته مهم: این که شهرداری مشهد (و هر شهرداری دیگری در موارد مشابه) در این خصوص (تعیین مأمورین تشخیص) اختیار تام داشته و نیازی به اخذ تأییدیه از شورای اسلامی شهر نداشته است و بررسی آن در این شورا صرفاً برای آگاهی نمایندگان مردم و بهرمندی از نظرات ارشادی آنها بوده است.
پاسخ ۲ـ بعد دیگر موضوع این است که آیین‌نامه‌های مالی، تعیین‌کننده چگونگی، و به عبارتی گردش کار وصول مطالبات هستند، در این خصوص باید گفت در گذشته حقوق شهرداری باید نقدا دریافت می‌گردید و یا در صورت لزوم به استناد ماده ۳۲ آیین‌نامه مالی شهرداریها برای تقسیط بدهی، رأی کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری اخذ می‌شد. لیکن با عنایت به ماده ۷۳ قانون تنظیم برخی مقررات مالی دولت که ماده ۳۲ آیین‌نامه مالی شهرداریها را اصلاح نموده است: «ماده (۳۲) آیین‌نامه مالی شهرداریها مصوب ۱۳۴۶/۰۴/۱۲ به شرح ذیل اصلاح میشود :
ماده۳۲ـ به شهرداریهای کل کشور اجازه داده میشود تا مطالبات خود را با اقساط حداکثر سی و شش ماهه مطابق دستورالعملی که به پیشنهاد شهردار به تصویب شورای اسلامی شهر مربوطه می‌رسد دریافت نماید. در هر حال صدور مفاصاحساب موکول به تأدیه کلیه بدهی مؤدی خواهد بود.» بنابراین پذیرش آنچه در آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن وجود دارد به عنوان دستورالعمل موضوع ماده ۷۳ مذکور، نه‌تنها منع قانونی ندارد، بلکه می‌تواند در همین راستا باشد و از آن جا که آیین‌نامه مذکور قبل از پیشنهاد شهردار به شورای اسلامی شهر، در شهرداری مشهد مورد بررسی و پذیرش قرار گرفته است و در مراحل تصویب این پیشنهاد در کمیسیونهای تخصصی و نهایتاً جلسه علنی شورای اسلامی شهر بررسی شده است بنابراین ماده ۶ مصوبه شماره ۳/۹۱/۴۳۷۲/ش ـ ۱۳۹۱/۱۰/۴به عنوان دستورالعمل چگونگی وصول مطالبات در یک محدوده خاص (که از اهمیت ویژه برای اجرای پروژه‌های خاص و دارای فوریت و اولویت) میباشد.
از آنجا که اجرای قوانین از جمله: آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (که به سایر شهرداریهای مراکز استان و کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت تسری یافته است) برای همه اشخاص حقیقی و حقوقی لازم‌الاجرا است؛ بنابراین آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری (شرکت عمران و بهسازی شهری وابسته به وزارت مسکن و شهرسازی) است، خصوصاً زمانی که قرار است کارگزار شهرداری مشهد شود مورد بررسی قرار گرفته و نمی‌تواند مغایر با سایر قوانین از جمله آیین‌نامه مالی شهرداریها و آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران باشد. در غیراین صورت مراحل قانونی تصویب را طی نمی‌نمود و قابلیت اجرا نداشت.
مجدداً تأکید میشود: آیین‌نامه مذکور قبل از عقد تفاهم‌نامه توسط کارشناسان و مدیران شهرداری و سپس کمیسیونهای تخصصی و در جلسه رسمی شورا بررسی شده است. وجه دیگری که موجب ارائه توافق نامه به شورای اسلامی شهر شده، لزوم اخذ مجوز از شورای اسلامی برای افتتاح حساب است که شرایط افتتاح و برداشت آن با اختیارات حاصل از تبصره ذیل بند ۱۲ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵/۳/۱ تصویب شده است.
استناد سازمان بازرسی به ماده ۸ قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استان، کلان شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت، صرفاً مؤید لازم‌الاجرا بودن مفاد این آیین‌نامه برای شهرداری مشهد است؛ بنابراین پذیرش آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازان ثامن با هدف تعیین گردشکار یک شکل برای سهولت کار شهروندان و تسهیل پاسخ‌گویی و تسریع در اجرای پروژه‌ها بوده است، که با توجه به مستندات ارائه شده مغایرتی با سایر قوانین و مقررات جاری کشور نداشته است؛ در غیراین صورت، به هنگام طی مراحل قانونی تصویب و بررسی توسط کمیته انطباق مصوبات با قوانین فرمانداری مشهد مورد مخالفت قرار می‌گرفت و حتی در مراحل بعدی نیز امکان بررسی و ابطال آن در هیأت حل‌اختلاف استان به ریاست استاندار و سپس در هیأت حل‌اختلاف مرکزی وجود داشت و یقیناً عدم مخالفت مراجع یاد شده به معنی نداشتن مغایرت با سایر قوانین و آیین‌نامه‌های مذکور است.
با توجه به توضیحات ارائه شده به نظر می‌رسد ماده ۶ مصوبه که مورد اعتراض قرار گرفته، در حقیقت بررسی توافقنامه‌ای است که قبلاً توسط شهرداری مشهد منعقد شده و صرفاً بعد مالی دارد، لذا چنانچه مخاطب این گزارش سازمان بازرسی شهرداری و شورای اسلامی شهر بودند، پیشنهادهای آن سازمان با استناد به ماده ۱۰ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور لازم‌الاجرا بود و ضمن توسعه تعاملات بین دو مجموعه و تسریع در دستیابی به نتایج مورد انتظار، مانع تبعات ناشی از صدور حکم توسط هیأت عمومی شود.
موضوع دوم گزارش سازمان بازرسی، ماده ۸ مصوبه شماره ۳/۹۱/۴۳۷۲/ش ـ ۱۳۹۱/۱۰/۴ و خدمت هم زمان مدیر شهرداری منطقه ثامن در شرکت عمران و مسکن سازان ثامن است. برای تبیین چگونگی تصویب آن، مرور و بیان برخی قوانین لازم است.
بررسی محدوده شمول قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی
اصل ۱۴۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر ممنوعیت داشتن بیش از یک شغل دولتی تصریح کرده و صرفاً داشتن سمتهای آموزشی در دانشگاهها و مؤسسات تحقیقاتی را از شمول آن استثنا کرده است. وجود نمونههای متعدد از اشخاص چند شغله در سطوح عالی قوای سهگانه، از جمله شورای نگهبان، در گذشته و حال، و طرح برخی دلایل برای این منظور حاکی از بیتوجهی به حکم صریح اصل ۱۴۱ قانون اساسی نبوده است. اما نمایندگان مجلس شورای اسلامی، با حمایت مجمع تشخیص مصلحت نظام نخست با استفسار و سپس با تصویب طرحی، مانع از ادامه حضور همزمان بعضی از اعضای شورای نگهبان و سایر مسؤلان در چند منصب مهم حکومتی شدند، اما برای شفافیت موضوع بیان برخی موارد ضروری به نظر می‌رسد. ضمن پوزش لاجرم در ابتدا به‌اختصار واژگان اصل ۱۴۱ قانون اساسی را که موجب برداشت‌های مختلف بوده است مثل شغل، کارمند دولت، مؤسسات عمومی یا دولتی تعریف میشود. سپس ارتباط آنها با برخی دیگر از قوانین، محتوی و برخی آرای صادره از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بیان میگردد و سرانجام شرایطی که منجر به عقد تفاهم‌نامه مورد اعتراض و تأیید موضوع در قالب مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد شده است بررسی میگردد.
شرح واژگان
اصل ۱۴۱ قانون اساسی مقرر میدارد: «رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمیتوانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند، و داشتن هر نوع شغل دیگر در مؤسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا مؤسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیأت‌مدیره انواع مختلف شرکتهای خـصوصی جز شرکتهای تعاونی ادارات و مؤسسات برای آنان ممنوع است. سمتهای آموزشی در دانشگاهها و مؤسسات تحقیقاتی از این حکم مستثنی است». ابهام و تفسیرپذیری کلماتی مثل شغل، کارمند، مؤسسه دولتی یا عمومی در اصل ۱۴۱ ممکن است؛ لذا به تعریف اصطلاحات مذکور میپردازیم.
۱ـ تعریف شغل
مهمترین واژهای که موجب ابهام در گستره شمول اصل ۱۴۱ قانون اساسی شده واژه «شغل» است، که از لحاظ لغوی آن را معادل پیشه و کار تلقی کردهاند. ماده ۷ قانون استخدام کشوری (۱۳۴۵) شغل را چنین تعریف میکند: «شغل عبارت از مجموع وظایف و مسئولیتهای مرتبط، مستمر و مشخص است که از طرف سازمان امور اداری و استخدامی کشور به عنوان واحد شناخته میشود». همچنین طبق تبصره ۲ ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل (۱۳۷۳) «منظور از شغل عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست ثابت سازمانی یا شغل و یا پستی که به طور تمام وقت انجام میشود». از لحاظ مقررات اداری شغل با اختصاص پست سازمانی شناسایی میشود، که ماده ۸ قانون استخدام کشوری در تعریف آن میگوید: «پست ثابت سازمانی محلی است که در سازمانها، وزارتخانهها و مؤسسات دولتی به طور مستمر برای یک شغل، و ارجاع آن به یک مستخدم در نظر گرفته شده اعم از اینکه دارای متصدی یا بدون متصدی باشد ».
ماده ۶ قانون مدیریت خدمات کشوری (۱۳۸۶) به جای شغل به تعریف پست سازمانی پرداخته است که طبق آن:«پست سازمانی عبارت است از جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاههای اجرایی برای انجام وظایف و مسئولیتهای مشخص (ثابت و موقت) پیشبینی شده و برای تصدی یک کارمند در نظر گرفته میشود. پستهای ثابت صرفاً برای مشاغل حاکمیتی، که جنبه استمرار دارد، ایجاد خواهد شد». هم از این ماده و هم از ماده ۹۴ قانون مذکور که اعلام مـیدارد: «تصدی بیش از یک پست سازمانـی برای کلیه کارمنـدان دولت ممنوع میباشد…» و هم از قانون استخدام کشوری استنباط میشود که در حقوق اداری و قوانین و مقررات استخدامی، شغل و پست سازمانی معنای کاملاً مرتبط به هم دارند، به گونهای که برای هر شغل یک پست سازمانی در نظر گرفته میشود. از تبصره ۲ قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، سه ویژگی استمرار، اختصاص پست سازمانی و تمام وقت بودن برای تعریف شغل به دست میآید. اما قانون مدیریت خدمات کشوری با تقسیم پست سازمانی به ثابت و موقت، پستهای ثابت سازمانی را فقط برای امور حاکمیتی، که جنبه استمرار دارند، قابل ایجاد میداند و پستهای موقت که از جنبه استمرار برخوردار نیستند، به امور غیرحاکمیتی (امور اجتماعی و فرهنگی و خدماتی، امور زیر بنایی و امور اقتصادی) اختصاص پیدا میکنند.
۲ـ کارمند و مؤسسه دولتی یا عمومی
عناوین کارمندان دولت و مؤسسات دولتی یا عمومی به دلیل کلیتی که دارند باید تعریف شوند تا گستره اصل ۱۴۱ قانون اساسی کاملاً روشن شود. برای رعایت اختصار، از آوردن تعاریف مذکور در سایر قوانین صرفنظر می‌کنیم و به تعریف مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری میپردازیم. طبق ماده ۷ قانون مدیریت خدمات کشوری «کارمند دستگاه اجرایی فردی است که براساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیت دار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته میشود». دستگاه اجرایی عنوان عامی است که در قانون مذکور برای کلیه وزارتـخانهها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نـهادهای عمومی غـیردولتی، شرکتهای دولتی و کلیه دستگاههایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل: شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانکها و بیمههای دولتی، به کار رفته است (ماده۵).
وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را برعهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا میشود؛ و توسط وزیر اداره میگردد (ماده ۱).
مؤسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده یا می شود و با داشتن استقلال حقوقی، بخشی از وظایف و اموری را که بر عهده یکی از قوای سه گانه و سایر مراجع قانونی میباشد، انجام میدهد. کلیه سازمانهایی که در قانون اساسی نام برده شدهاند در حکم مؤسسه دولتی شناخته میشوند (ماده ۲).
همچنین، مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا میشود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین میشود و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد(ماده ۳).
۳ـ شرکت دولتی
بنگاه اقتصادی است که بـه موجب قانـون برای انـجام قسمتی از تصدیهای دولت که به موجب سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، ابلاغی از سـوی مقام معظم رهبری جزء وظایف دولت محسوب مـیشود. ایجاد میگردد و بیش از پنجاه درصد سرمایه و سهام این شرکتها متعلق به دولت میباشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایهگذاری وزارتخانهها، مؤسسات دولتی و شرکتهای دولتی منفرداً یا مشترکاً ایجاد شده، مادام که بیش از پنجاه درصد سهام آنها منفرداً یا مشترکاً متعلق به واحدهای سازمانی فوق‌الذکر باشد شرکت دولتی است(ماده ۴).
همچنین، شرکت‌هایی که به حکم قانون یا دادگاه صالح، ملی و یا مصادره شده و شرکت دولتی شناخته شده و یا میشوند، شرکت دولتی تلقی می‌گردند(تبصره ۲ ماده ۴).
استثنائات اصل ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل
ذیل اصل ۱۴۱ قانون اساسی فقط دو استثناء در این مورد ذکر شده است:
۱ـ عضویت در هیأت مدیره یا مدیریت عامل شرکتهای تعاونی ادارات و مؤسسات
۲ـ سمتهای آموزشی در دانشگاهها و مؤسسات تحقیقاتی
لیکن استثناء دیگری در ماده ۹۴ قانون مدیریت خدمات کشوری دیده میشود: برای موارد ضروری با تشخیص مقام مسئول مافوق تصدی پست سازمانی مدیریتی یا حساس همچنین تصدی بیش از یک پست سازمانی برای کلیه کارمندان دولت ممنوع میباشد. در صورت سرپرستی، بدون دریافت حقوق و مزایا برای حداکثر چهار ماه مجاز میباشد.
نتیجه:
بـنابراین با توجه بـه قانون مدیریت خدمات کـشوری، و سایر قوانین ذکر شده:
۱ـ شهرداریها، مؤسسات عمومی غیردولتی هستند، که دارای چارت و تشکیلات سازمانی، و پستهای مصوب برای هر شغل می‌باشند؛ این مؤسسات و کارمندان آنها در هر یک از پستهای سازمانی که منصوب شده باشند، مشمول قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل میشوند.
۲ـ با توجه به صراحت تبصره۱ قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی «مؤسسه وابسته از نظر این قانون واحد سازمانی مشخصی است که به صورتی غیر از شرکت و …..» بنابراین شرکت عمران و مسکن سازان ثامن مشمول این قانون نخواهد بود. بنابراین هرگونه همکاری در امور مشاوره، مدیریتی، سرپرستی و حتی اجرایی در آستان قدس از مصادیق: اشتغال به شغل دولتی(موضوع اصل ۱۴۱ قانون اساسی)، و هیأت مدیره شرکت دولتی یا خصوصی (تبصره ۴ قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل) نیست، تا مشمول ممنوعیت شود.
۳ـ تفاهم برای انجام وظیفه هم زمان مدیر منطقه ثامن به عنوان مدیر عامل شرکت عمران و مسکن سازان ثامن (و متعاقب آن تأیید موضوع توسط این شورا)، بدین معنی نیست که الزاماً این شخص می‌باید از کارمندان شهرداری، و دارای پست ثابت سازمانی از شهرداری باشد و این موضوع می‌تواند با انتخاب مدیرعامل آن شرکت (که منع قانونی ندارد) به عنوان مدیر شهرداری منطقه ثامن نیز موضوعیت یابد؛ کما اینکه چه در زمان تفاهم، چه در هنگام پذیرش و تأیید این موضوع توسط شورا و چه پس از آن تا کنون هیچ یک از مدیران منطقه مذکور از کارمندان شهرداری نبوده‌اند (ماده ۷ قانون مدیریت خدمات کشوری«کسی که در پست سازمانی یک مؤسسه عمومی غیردولتی به خدمت پذیرفته میشود، کارمند نامیده میشود.») و شخصی که هم اکنون دارای این سمت است نیز از این ویژگی برخوردار بوده و حتی از هیچ نهاد، سازمان و ….. مأمور به خدمت در شهرداری نیست؛ به عبارتی دیگر مجریان این تفاهم مراقبت‌های لازم برای پیشگیری از هرگونه شبهه‌ی عدول از قانون را داشته‌اند. مضافاً اینکه در برخی از مقاطع تفاهم‌نامه در این خصوص اجرا نمی‌شده است، ولی با توجه به افزایش گردشکار، نارضایتی و مشکلات شهروندان و همچنین کاهش سرعت اجرای پروژه‌ها طرفین ناچار به اجرای آن می‌شدند.
۴ـ استنباط از برخی دادنامه‌های هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که تا حدود زیادی مشابه شرایط این موضوع است مؤید صحت رفتار در این مصوبه میباشد:
با عنایت به اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۶۶۸ ـ ۱۳۸۶/۸/۸ با موضوع اعلام تعارض آراء صادره از شعب اول و هشتم تجدید نظر دیوان عدالت اداری . نظر شعبه هشتم را مبنی بر«… و چون مشاغل بنیاد مستضعفان و جانبازان، مشاغل دولتی نیست و تجدیدنظرخواهان شاغلین قراردادی هستند و فاقد پست سازمانی ثابت، بنابراین اشتغال کارکنان دولت در بنیاد مشمول موضوع ممنوعیت قانونی مذکور نمی باشد …» تأیید نموده است؛ بنابراین با توجه به اینکه مدلول آن شعبه کارمند بودن منوط به استخدام و داشتن پست سازمانی است، لذا همان گونه که در بند ۳ مارالذکر به استحضار رسید، مدیران منطقه ثامن در طی سالهای تفاهم‌نامه تاکنون از میان کارمندان شهرداری نبوده‌اند، و ناقض قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل نیز نبوده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۴۵۹ ـ ۱۳۸۲/۱۲/۳ با موضوع ابطال تصویب نامه شماره ۲۳۷۰۸/ت۲۴۸۳۷هـ ـ ۱۳۸۰/۵/۲۰ هیأت وزیران اقدام بـه صدور رأی بـه شرح: «نظر به بند (ج) ماده ۱ قانون استخدام کشوری و ماده ۴ قانون محاسبات عمومی کشور در باب تعریف شرکتهای دولتی و تعیین مشخصات قانونی آن و اینکه تعیین و احصاء خصوصیات ممیزه واحدهای دولتی و تابعه یا وابسته به آنها متضمن توجه آثار حقوقی خاص به واحدهای مذکور است و در نتیجه وضع مقررات در جهت تعیین خصوصیات و ضوابط شرکتهای تابعه و وابسته دولتی اختصاص به مقنن دارد …» می‌نماید، لذا این شورا پیشنهادات زیر را تقدیم می‌نماید:
۱ـ اعتراض به ماده ۶ مصوبه مغایرت از بعد گردش کار مسائل مالی تلقی شده، و با توجه به توافق نامه اولیه بین شهرداری و شرکت مربوطه، به استناد بند ج ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب سال ۱۳۹۳/۷/۱۵ و با اعمال ماده ۱۰ قانون مذکور (پیشنهادات آن سازمان را برای تمامی دستگاههای اجرایی از جمله شهرداری لازم‌الاجرا است)؛ اصلاحات لازم برابر پیشنهادات آن سازمان صورت پذیرد.
۲ـ رسیدگی به اعتراض به ماده ۸ نیز با استفاده از دادنامه شماره ۶۶۸ ـ ۱۳۸۶/۸/۸ هیأت عمومی دیوان عدالت پس از استعلام از مجلس شورای اسلامی صورت پذیرد. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۴/۱۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
به موجب ماده ۸ قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب سال۱۳۵۵ با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب سال ۱۳۹۰ مقرر شده آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۱۳۵۵/۱/۲۵ با اصلاحات بعدی آن به معاملات شهرداریهای مـراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بـالای یک میلیون نفر جمعیت تسری می‌یـابد. نظر بـه مراتب مذکور، اعمال آیین‌نامه مالی و معاملاتی شرکت عمران و مسکن سازمان ثامن به عنوان کارگزار شرکت عمران و بهسازی شهری در حساب طرح قطاع ۳ و ۴ در بند ۶ ماده واحده مصوبه شماره ۳/۹۱/۴۳۷۲/ش ـ ۱۳۹۱/۱۰/۴ شورای اسلامی شهر مشهد خلاف ماده ۸ قانون یاد شده است و با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
