رأی شماره ۱۳۱۶ مورخ ۱۳۹۷/۰۵/۱۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ۳ـ۱ از بخشنامه شماره ۵۵۶۱۳ ـ ۶/۱۱/۱۳۹۵ معاون توسعه منابع و پشتیبانی سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۵/۱۶ شماره دادنامه: ۱۳۱۶ کلاسه پرونده: ۴۳۱/۹۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حسن خانجانی موقر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳ـ۱ دستورالعمل نحوه هزینه کرد مواد ۱۶ و ۱۷ بودجه شهرداری ابلاغی به شماره ۵۵۶۱۳ ـ ۱۳۹۵/۱۱/۶ توسط معاون توسعه منابع و پشتیبانی سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور به معاونین امور عمرانی استانداریهای سراسر کشور
گردش‌کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۳ـ۱ دستورالعمل نحوه هزینه کرد مواد ۱۶ و ۱۷ بودجه شهرداری که طی شماره ۵۵۶۱۳ ـ ۱۳۹۵/۱۱/۶ توسط معاون توسعه منابع و پشتیبانی سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور به معاونین امور عمرانی استانداریهای سراسر کشور ابلاغ شده است را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
بدین‌وسیله به استحضار می‌رساند معاون توسعه منابع و پشتیبانی سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور طی دستورالعمل شماره ۵۵۶۱۳ ـ ۱۳۹۵/۱۱/۶ نحوه هزینه کرد مواد ۱۶ و ۱۷ بودجه سالیانه شهرداریها را در ردیفهای جداگانه تعیین و ابلاغ کرده و در بند ۳ـ۱ مقرر داشته: «شورای اسلامی شهر می‌تواند برای سهولت و تسریع در هزینه کرد اعتبارات ماده ۱۶ و ۱۷، اختیار هزینه کرد کل یا بخشی از اعتبارات ماده ۱۶ و ۱۷ را به شهردار تفویض نماید.» در حالی که به نظر می‌رسد به دلایل زیر بند یاد شده مغایر با قوانین و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده می‌باشد:
۱ـ به موجب قسمت اخیر اصل ۱۰۰ قانون اساسی، حدود وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور را قانون معین می‌کند و در قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی که در مقام تعیین وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور بوده، در هر جا که تفویض اختیار از سوی شورا ضرورت داشته، آن را تصریح کرده، همانند تبصره بند ۱۴ ماده ۷۱ قانون مرقوم که اجازه انجام معاملات را تا نصاب خاصی به شهردار داده است. اصولاً وظایف و اختیارات تعیینی برای هر مقامی، به این معناست که همان مقام رأساً و مستقلاً آن را انجام دهد و تفویض اختیار امری خلاف اصل است که نیاز به تصریح داد و در مورد شورای اسلامی شهر نیز به همین گونه می‌باشد.
۲ـ بند ۱۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری «اهداء و قبول اعانات و هدایا به نام شهر» را «با تصویب شورای اسلامی شهر» از وظایف شهرداری قرار داده است، بنابراین برای اهدای هرگونه هدیه تصمیم شهردار لازم است. اما زمانی می‌تواند این تصمیم خود را عملی کند که آن تصمیم به تصویب شورای اسلامی شهر هم برسد و آنها با در نظر گرفتن صرفه و صلاح شهر و بر مبنای «نظارت استصوابی» خود در این باره تصمیم بگیرند. بند ۳ ـ ۱ دستورالعمل ابلاغی در حقیقت، در صدد حذف دخالت شورا، با یک تفویض اختیار کلی، به شهردار می‌باشد تا شهرداری رأساً در این باره تصمیم بگیرد. در حالی که قانونگذار، با گنجاندن قید تصویب شورای اسلامی شهر (انجمن سابقه شهر) قصد داشته با مداخل دادن شورا صرفه و صلاح اهالی شهر رعایت شود.
۳ـ در هیچ یک از قوانین و مقررات موجود، به سازمان شهرداریها اجازه داده نشده تا شرح وظایف شورای اسلامی شهر را تعیین یا آن را تغییر یا درباره تفویض اختیار تصمیم بگیرد و اصولاً به موجب ماده ۶۲ قانون شهرداری، سازمان مذکور به منظور راهنمایی و ایجاد هماهنگی در امور شهرداریها و آمورش کارکنان شهرداریها و همچنین نظارت بر حسن اجرای وظایفی که طبق همان قانون بر عهده وزارت کشور گذاشته شده، تشکیل شده و مرجعی نیست که بتواند با وضع مقررات، درباره کیفیت اعمال وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر تصمیم بگیرد.
بنابراین نظر به مراتب مرقوم و به جهت اینکه اولاً: بند ۳ ـ ۱ دستورالعمل نحوه هزینه کرد مواد ۱۶ و ۱۷ بودجه شهرداری ابلاغی به شماره ۵۵۶۱۳ ـ ۱۳۹۵/۱۱/۶ مغایر با اصل ۱۰۰ قانون اساسی و بند ۱۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری به نظر می‌رسد و ثانیاً: معاون سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور، صاحب صلاحیت برای وضع چنین مقرره‌ای نبوده است، استدعای ابطال آن را دارد.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:
«فصل سوم: الزامات اجرایی
۳ـ۱ـ شورای اسلامی شهر می‌تواند برای سهولت و تسریع در هزینه کرد اعتبارات ماده ۱۶ و ۱۷، اختیار هزینه کرد کل یا بخشی از اعتبارات ماده ۱۶ و ۱۷ را به شهردار تفویض نماید.»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون توسعه منابع و پشتیبانی سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور توضیح داده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً، بازگشت به اخطاریه مورخ ۱۳۹۶/۴/۱ پیرامون پرونده ۹۶۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۳۶۷ (کلاسه ۴۳۱/۹۶) در خصوص دادخواست آقای «حسن خانجنی موقر» به خواسته «ابطال بند ۳ ـ ۱ از دستورالعمل نحوه هزینه کرد مواد ۱۶ و ۱۷ بودجه شهرداری» بـه طرفیت سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور، مراتب زیر را به عنوان لایحه دفاعیه بـه استحضار می‌رساند:
۱ـ ماده ۶۲ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ با اصلاحات بعدی، اشعار می‌دارد: «به منظور راهنمایی و ایجاد هماهنگی در امور شهرداریها و آموزش کارکنان شهرداریها و همچنین نظارت در حسن اجرای وظایفی که طبق این قانون به عهده وزارت کشور گذاشته شده است سازمان متناسبی در وزارت کشور پیش‌بینی و تاسیس می‌شود. این سازمان موظف است تشکیلات خود را از هر نظر تکمیل و همواره مهندسین و کارشناسان تحصیل کرده در رشته‌های مختلف مورد نیاز شهرداریها را که دارای مدارک علمی و تخصصی باشند در اختیار داشته باشد تا به منظور بازرسی شهرداریها و تهیه برنامه‌های مهم اصلاحات شهری و ساختمانی شهرها و بهبود و مدیریت سازمان شهرداریها مورد استفاده قرار گیرد…» به موجب این ماده، تمشیت امور شهرداریها به عهده سازمان شهرداریها و دهیاریها قرار می‌گیرد و سازمان متبوع طی مصوبه مورخ ۱۳۶۵/۵/۸ هیأت وزیران موجودیت یافته و عهده دار وظایف گوناگون وزارت کشور اعم از نظارت، راهبری، حمایت و … در رابطه با شهرداریها شده است.
۲ـ به موجب ماده ۲۵ آیین‌نامه مالی شهرداریها «طرز تنظیم برنامه و بودجه و تفریغ بودجه و نحوه تفکیک وظایف و فعالیتها و انطباق بودجه با برنامه و همچنین طرز برآورد درآمد و هزینه به موجب دستورالعملی خواهد بود که به وسیله وزارت کشور تصویب و ابلاغ خواهد شد.» بر همین اساس سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور از باب اعمال وظیفه قانونی خود، همه ساله نسبت به ابلاغ بخشنامه بودجه شهرداریها اقدام می‌نماید.
۳ـ دستورالعمل نحوه هزینه کرد مواد ۱۶ و ۱۷ بودجه شهرداریها، در راستای ساماندهی و ایجاد وحدت رویه نحوه مصرف اعتبارات تهیه و ابلاغ شده است. با توجه به تبصره ذیل بند ۱۴ ماده ۷۱ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور «شورا می‌تواند اختیار تصویب و هزینه کرد تا میزان معینی از اعتبارات شهرداری را به شهردار واگذار نماید.» در بند ۳ ـ ۱ دستورالعمل ابلاغی ذکر گردیده است که شورا می‌تواند بخشی از اختیارات خود را در این مورد به شهرداری واگذار نماید که عیناً منطبق بر تبصره ماده قانونی اشاره شده می‌باشد، بنابراین با عنایت به اختیارات قانونی وزارت کشـور و سـازمان شهرداریـها و دهیاریها، ایـراد قانونی در این خصوص وجود ندارد و ابطال بندهای معترض‌عنه از دستورالعمل مبحوث‌عنه، فاقد محمل قانونی است. اکنون با عنایت به موارد معنونه و به استناد ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۵/۱۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه طبق مقررات بند ۱۲ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شرکتهای وابسته با رعایت آیین‌نامه مالی شهرداریها از جمله اختیارات و مسئولیتهای شورای اسلامی شهر است و سازمان شهرداریها و دهیاریها حق ورود به حیطه اختیارات شوراهای اسلامی را ندارند، بنابراین بند ۳ ـ ۱ از بخشنامه شماره ۵۵۶۱۳ ـ ۱۳۹۵/۱۱/۶ معاون توسعه منابع و پشتیبانی سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات سازمان مذکور است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
