رأی شماره ۱۳۷۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۳۷۶ مورخ ۱۳۹۷/۶/۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند (۱) بخشنامه شماره ۱۶۰۲۸/۹۰ـ ۱۳۹۰/۱/۱۹ رئیس سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۶/۶ شماره دادنامه: ۱۳۷۶ کلاسه پرونده: ۱۲۷۹/۹۶
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (۱) بخشنامه شماره ۹۰/۱۶۰۲۸ ـ ۱۳۹۰/۱/۱۹ معاون وزیر و رئیس سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور
گردش کار: معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲۰۰۰۰/۱۱۸۰ ـ ۱۳۹۶/۸/۹ اعلام کرده است که:
«حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً در خصوص بخنشامه شماره ۹۰/۱/۶۰۲۸۷ ـ ۱۳۹۰/۱۱/۹ معاون وزیر و رئیس سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور مزید استحضار می‌رساند:
۱ـ مطابق ماده (۵۸) قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع کشور، سازمان جنگلبانی مجاز است در مورد واگذاری طرحهای جنگلداری به مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت که سرمایه آنها کلاً متعلق به دولت باشد بدون رعایت مزایده و مقررات مندرج در این قانون اقدام کند.
۲ـ وفق ماده (۱۲) ماخذ قانونی اخیرالذکر، در صورتی که مجری طرح به هر علت قادر به اجرای طرح نشده و یا اجرای طرح را متوقف سازد سازمان جنگلبانی باید مراتب را با تعیین مهلتی متناسب با نوع کار به او اخطار کند در صورتی که در انقضای مدت مقرر مجری طرح موارد اخطار شده را انجام نداد سازمان جنگلبانی می‌تواند اجرای طرح را رأساً عهده دار و یا از طریق مزایده به دیگری واگذار کند.
۳ـ به موجب ماده (۴) دستورالعمل اجرایی ماده (۳) قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع، منظور از واگذاری در این دستورالعمل بهره‌برداری یا مدیریت بهره وری اجرای طرح در چارچوب طرحهای مصوب و با حفظ مالکیت دولت بر عرصه و اعیانی‌های طرح خواهد بود و پس از تصویب طرح در سازمان، حسب مورد طبق مقررات آیین‌نامه معاملات دولتی آگهی مزایده… برگزار می‌گردد.
۴ـ به موجب ماده (۲۴) قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جهاد کشاورزی، وزارت جهاد کشاورزی تابع مفاد مواد ۸، ۵۰، ۴۱، ۶۲، ۵۲، ۷۱، ۷۳ و ۷۹ قانون محاسبات عمومی می‌باشد.
۵ ـ مطابق ماده (۷۹) قانون محاسبات عمومی کشور، معاملات وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره و استجاره و پیمانکاری و اجرت کار و غیره (به استثناء مواردی که مشمول مقررات استخدامی می‌شود) باید حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده انجام شود…
۶ ـ به موجب نظریه شماره ۲۲۷۳ـ ۱۳۹۴/۹/۱۰ ستاد مشاوره فنی و حقوقی سازمان متبوع، در خصوص لزوم برگزاری مزایده جهت واگذاری طرحهای موضوع ماده ۲ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع کشور توسط سازمان جنگلبانی، با توجه به ماده ۲۴ قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جهاد کشاورزی وزارتخانه مذکور تابع ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی کشور بوده، لذا بهره‌برداری و نگهداری از جنگل موضوع سوال، مستلزم رعایت تشریفات قانونی مربوط به مزایده می‌باشد.
بناء علیهذا مفاد بند ۱ بخشنامـه صـدرالاشاره متضمن بـرگزاری مـزایده صرفاً برای طرح جنگلداری و عدم الزام به برگزاری مزایده برای سایر طرحها مغایر با احکام ماده ۲۴ قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جهاد کشاورزی و ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی کشور و مفهوم مخالف ماده ۵۸ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع کشور و همچنین ماده ۴ دستورالعمل اجرایی ماده ۳ قانون مذکور ارزیابی می‌گردد. بنا به مراتب معروضه در اجرای مواد ۱۲ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، ابطال بند ۱ بخشنامه صدرالاشاره مورد استدعاست.»
متن بخشنامه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
«معاونین محترم
مدیر/مدیران کل محترم دفاتر مستقل ستادی
مدیرکل محترم منابع طبیعی و آبخیزداری استان
موضوع: رفع ابهامات موجود در دستورالعمل ماده ۳ قانون حفاظت و بهره‌برداری
با سلام
احتراماً به منظور تسهیل در روند انجام امور و در راستای تحقق اصل ۴۴ قانون اساسی و برون سپاری وظایف، بدین وسیله موارد ذیل در خصوص بهره‌برداری از منابع مصرح در ماده ۳ قانون حفاظت و بهره‌برداری و تبصره الحاقی آن برای اجرای دقیق ابلاغ می‌گردد:
۱ـ برگزاری امر مزایده صرفاً برای طرح جنگلداری (بهره‌برداری چوب صنعتی) بوده و برای سایر طرحها الزامی به مزایده نمی‌باشد و دریافت حقوق دولت تابع مفاد قرارداد مربوطه می‌باشد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور به موجب لایحه شماره ۹۶/۱۸/۳۲۳۷۸ ـ ۱۳۹۶/۱۱/۲۳ توضیح داده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه
با سلام
احتراماً عطف به اخطاریه به شماره بایگانی ۶۲۹۹۰ ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۳ صادره از آن هیأت، موضوع ادعای دیوان محاسبات کشور مبنی بر ابطال بند ۱ بخشنامه شماره ۹۰/۱/۶۰۲۸۷ ـ ۱۳۹۰/۱۱/۹ مراتب ذیل به حضور ایفاد می‌گردد:
۱ـ همان طوری که مستحضرید مبانی قانونی بهره‌برداری از جنگلها و مراتع را قانونگذار در قانون ملی شدن جنگلها و مراتع سال ۱۳۴۱ و آیین‌نامه مربوطه در سال ۱۳۴۲ و قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع مصوب سال ۱۳۴۶ مورد عنایت قرار داده است.
۲ـ در خصوص بهره‌برداری از کلیه جنگلها و مراتع و بیشه‌های طبیعی و اراضی جنگلی موضوع ماده یکم قانون ملی شدن جنگلها و مراتع قانونگذار در ماده ۲ قانون مذکور امر بهره‌برداری را بر عهده سازمان و یا با انعقاد قرارداد به عهده اشخاص نهاده است. اما در خصوص روش واگذاری در قانون ملی شدن حسب بند ۱ تبصره ذیل ماده ۷ تنها اشاره به واگذاری طرح جنگلداری به نحو مزایده را مورد عنایت قرار داده است. بنابراین چنانچه اصل بر واگذاری کلیه طرحها از طریق مزایده می‌بود ضرورتی نداشته است که قانونگذار یک استثناء را در اصل واگذاری مورد توجه قرار دهد به نظر می‌رسد قانونگذار با علم به وجود ماده ۳۹ قانون محاسبات عمومی سال ۱۳۱۲ که امر مزایده و مناقصه را بر معاملات دولت حاکم دانسته است خواسته است چنین استثنایی را فقط در خصوص طرحهای جنگلداری مورد خطاب و حکم قرار دهد از طرفی در آیین معاملات دولتی در سال ۱۳۴۹ که بعد از تصویب قانون ملی شدن جنگلها و مراتع مصوب گردیده پیرامون نسخ و مغایرت قوانین قبلی و قوانین خاص حکمی را مقرر نداشته و چنانچه قصد داشته همه معاملات را مشمول حکم خود قرار دهد بدان اشاره می‌نمود.
۳ـ مفید است به نظر برسد که در تنظیم آیین‌نامه قانون ملی شدن جنگلها و مراتع ترتیب و استثناء مربوطه در ماده ۲ و تبصره‌های ذیل آن به وضوح بیان حکم شده است. در ماده مذکور آمده است «سازمان جنگلبانی مجاز است اجرای طرحهای جنگلداری را از طریق مزایده به اشخاص واجد شرایط واگذار نماید…» همچنین در تبصره ۴ ماده مذکور مقرر شده است «ضریب بهره مالکانه که از طریق مزایده به دست می‌آید برای ده سال اول مورد مزایده معتبر خواهد بود…» بنابراین ملاحظه می‌فرمایید با وجود مواد ۳۹ و ۴۰ قانون محاسبات عمومی سال ۱۳۱۲ که امر مزایده و مناقصه را بر معاملات دولت حاکم دانسته است و مواد مندرج آیین معاملات دولتی در سال ۱۳۴۹ که بعد از تصویب قانون ملی شدن جنگلها و مراتع مصوب گردیده پیرامون دلالتی حکمی که بر نسخ و مغایرت قوانین خاص نماید ندارد.
۴ـ استناد قرار دادن مواد ۱۲ و ۵۸ قانون حفاظت و بهره‌برداری سال ۱۳۴۶ توسط سازمان بازرسی دقیقاً مطالب مندرج در بندهای ۱ و ۲ این لایحه را که ناظر به طرحهای جنگلداری بوده مورد تأیید قرار می‌دهد و اشاره‌ای به سایر طرحها قوانین ناظر به امر منابع ملی و طبیعی را ندارد.
۵ ـ مستند نمودن به ماده ۲۴ قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جهاد کشاورزی مبنی بر اینکه وزارت مذکور در امر مزایده و مناقصه تابع ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی بوده محمل قانونی ندارد چرا که اولاً: ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی قانون عام بوده و در مقام نسخ قانون عام نمی‌تواند ناسخ قانون خاص باشد. ثانیاً: در ماده مذکور به صراحت حکمی راجع به استثنائات سابق مقرر نداشته است. ثالثاً: حکم موضوع ۷۹ قانون محاسبات عمومی ناظر به معاملات دولت می‌باشد حال آن که با توجه به ماهیت طرحهای منابع طبیعی اعم از مرتعداری، آبخیزداری و بیابان زدایی که غالباً در برگیرنده وظایف حاکمیتی سازمان بوده و در صورت عدم استقبال ذی نفعان برای انجام طرحها خود مکلف به اجرای آنها می‌باشد.
۶ ـ همان طوری که سابقاً اعلام گردید در مواد ۳۹ و ۴۰ قانون محاسبات عمومی سال ۱۳۱۲ که امر مزایده و مناقصه را بر معاملات دولت حاکم دانسته است. با وصف فوق قانونگذار در ماده ۴۰ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع عدم برگزاری مزایده برای طرحهای منابع طبیعی در سال ۱۳۴۶ را تجویز کرده و چنانچه قصد داشت اقداماتی را مشمول قوانین محاسباتی نماید استثناء مربوطه را مورد توجه قرار نمی‌داد.
۷ـ در خصوص مستمسک قرار دادن مفهوم مخالف ماده ۵۸ قانون حفاظت و بهره‌برداری اعلام می‌دارد اولاً: ماده مذکور مفهوم مخالف ندارد. ثانیاً: چنانچه بخواهیم از مفهوم مخالف حکم ماده مذکور استفاده نماید دلالت بر این دارد که سایر طرحها نیاز به رعایت امر مزایده ندارد.
علی ایحال با عنایت به مراتب مشروحه فوق‌الذکر صدور رأی شایسته از آن مقام مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۶/۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به لزوم برگزاری مزایده در خصوص کلیه معاملات وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی، بند ۱ بخشنامه مورد اعتراض که برگزاری مزایده را صرفاً برای طرح جنگلداری تکلیف نموده و سایر موارد را تابع قرارداد و مستثنی اعلام کرده است، مغایر با احکام ماده ۲۴ قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جهاد کشاورزی و ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی و ماده ۵۸ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع کشور است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی
