رأی شماره ۱۴۴۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۴۴۴مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۲۴هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
عنوان «عوارض» بر اخذ اراضی اشخاص به صورت مجانی صادق نبوده و خلاف شرع است
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۵/۱۲/۲۴ شماره دادنامه: ۱۴۴۴ کلاسه پرونده: 1265/۹۲
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حمزه شکریان زینی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۲۵۵۴ ـ ۲۴/۱۱/۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شاندیز موضوع «آیین‌نامه نحوه محاسبه عوارض ورود به محدوده و سهم خدمات عمومی و معابر در محدوده طرح جامع شاندیز»
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۲۵۵۴ـ ۲۴/۱۱/۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شاندیز موضوع «آیین‌نامه نحوه محاسبه عوارض ورود به محدوده و سهم خدمات عمومی و معابر در محدوده طرح جامع شاندیز» را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«سلام علیکم
احتراماً به استحضار می‌رساند شورای اسلامی شهر شاندیز در تاریخ ۲۴/۱۱/۱۳۹۱ اقدام به تصویب مصوبه‌ای به شماره ۲۵۵۴ می‌نماید که براساس این مصوبه، شهرداری بابت تغییر کاربری املاک و همچنین ورود به محدوده شهری درصدی از عرصه ملک و یا ارزش ریـالی ملک را از شهروندان به صورت رایگان دریافت می‌دارد. این مصوبه به جهـات قانونی خلاف قانون به تصویب رسیـده است که در دو بند ذیل، جهات فوق به ترتیب ذکر می‌گردد:
الف: در خصوص عوارض تغییر کاربری، همان طور که در آراء وحدت رویه از آن هیأت صادر گردیده، تصویب اخذ عوارض تغییر کاربری توسط شوراهای اسلامی شهر، خارج از حدود اختیارات قانونی آن شورا بوده و این اقدام برخلاف مواد متعدد قانونی از جمله ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، ماده ۴۵ قانون محاسبات عمومی کشور، تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه، بند ۱۷ ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، ماده ۶۰۰ قانون مجازات اسلامی و … می‌باشد. مطابق این مواد، اخذ هر گونه وجه، کالا و خدمات از سوی دستگاههای اجرایی از جمله شهرداریها منوط به تجویز قانونگذار شده است که در هیچ یک از مواد قانونی اخذ رایگان اراضی شهروندان و یا قیمت ریالی آن از سوی شهرداریها تجویز نشده است.
از جمله این آراء می‌توان به رأی شماره ۶۲۷ ـ ۲۰/۹/۱۳۹۱ در خصوص ابطال مصوبه شورای شهر گرگان و یا رأی شماره ۷۱۷ـ ۱۱/۱۰/۱۳۹۱ در خصوص ابطال مصوبه شورای شهر کرج نام برد. بنابراین صدور مصوبه معترض عنه از حدود اختیارات قانونی شورای شهر شاندیز خارج بوده و با توجه به مواد پیش گفته، مغایر قانون صادر شده است. لذا مستنداً به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال ماده ۱ این مصوبه را از تاریخ تصویب آن دارم.
ب: در خصوص عوارض ورود به محدوده مطابق تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها، در صورتی که در اثر افزایش محدوده شهری، ملکی وارد محدوده شود، در هنگام اولین استفاده مالک از مزایای محدوده شهری، می‌باید ۲۰% ملک را به صورت رایگان به شهرداری واگذار نماید. در ماده ۲ مصوبه معترض عنه درصد مذکور در قانون افزایش یافته و در برخی از موارد، این موضوع تا ۷۰% ملک نیز افزایش یافته است. این موضوع نیز بر مبنای مقررات پیـش گفته ماده ۴ قانون تنظیم بخـشی از مقررات مـالی دولت، ماده ۴۵ قانون محاسبات عمومی کشور، تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه، بند ۱۷ ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، ماده ۶۰۰ قانون مجازات اسلامی) به علت تجویز اخذ قسمتی از اراضی شهروندان مازاد بر مجوز صادره از سوی مقنن، خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شهر شاندیز بوده است. علاوه بر آن که مطابق رأی وحدت رویه شماره ۱۵۳ـ۳۰/۲/۱۳۹۲ صادره از هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبه شورای شهر تبریز، تصویب مصوبه از سوی شورای شهرها مبنی بر اخذ قسمتی از اراضی مالکان بیشتر از ۲۰% بابت ورود به محـدوده غیرقانونی اعلام شده است. بنـابراین مستـنداً به بنـد ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری، ابطال آن قسمت از ماده ۲ مصوبه معترض عنه که مازاد بر مجوز قانونی، اخذ قسمتی از اراضی مالکان را تجویز نموده است، از تاریخ تصویب آن خواستارم. لازم به ذکر است که در ذیل ماده ۲ مصوبه معترض عنه مجدداً عنوان تغییر کاربری آمده است که با توجه به متن ماده ۲ این عوارض به طور حتم عوارض ورود به محدوده خواهد بود.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«مصوبه شورای اسلامی شهر شاندیز
شهرداری محترم شاندیز
احتراماً، عطف به لایحه شماره ۱۶۲۳۹ـ ۱۹/۹/۱۳۹۱ در خصوص آیین‌نامه نحوه محاسبه عوارض ورود به محدوده و سهم خدمات عمومی و معابر
موضوع در جلسه شماره ۵۲۶ ـ ۱۹/۹/۱۳۹۱ مطرح و به شرح ذیل تصویب گردید:
«به پیوست یک جلد آیین‌نامه نحوه محاسبه عوارض ورود به محدوده و سهم خدمات عمومی و معابر در محدوده طرح جامع شاندیز مشتمل بر دو ماده و ۴ تبصره که با اکثریت آراء به تصویب رسیده است جهت اجرا ارسال می‌گردد. مقتضی است پس از رعایت تشریفات ماده ۸۰ قانون شوراهای اسلامی کشور، نسبت به اجرای آیین‌نامه مذکور اقدام فرمایید.
لذا شایسته است دستورات لازم را صادر فرمایید. ـ رئیس شورای اسلامی شهر شاندیز»
آیین‌نامه نحوه محاسبه عوارض ورود به محدوده و سهم خدمات عمومی و معابر در محدوده طرح جامع شاندیز
نظر به ابلاغ رسمی طرح تفصیلی شهر شاندیز توسط مراجع ذیصلاح و در راستای ایجاد وحدت رویه و پاسخگویی عادلانه به مراجعین و شهروندان و در اجرای مفاد ضوابط طرح تفصیلی و سایر قوانین مصوب و همچنین به منظور تأمین اراضی و فضاهای مورد نیاز طرحهای عمرانی وکاربریهای خدماتی در محدوده قانونی شهر این آیین‌نامه تهیه و تدوین می‌گردد.
ماده۱: با عنایت به این که براساس طرح تفصیلی برخی از اراضی موجود در محدوده طرح هادی تغییر کاربری یافته‌اند، شهرداری مکلف است پس از دریافت عوارض به شرح ذیل نسبت به صدور پروانه ساختمانی مالکین براساس سطح و سطوح مجاز برابر ضوابط طرح اقدام نماید.
۱ـ تغییر کاربری از مزروعی یا باغات به سکونت دو یا چند خانواری با رعایت پهنه‌بندی باغات (موضوع مصوبه شماره ۲۶۸۱ـ ۱۸/۱۱/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر) به شرح ذیل دریافت می‌گردد.
سهم شهرداری بابت تغییر کاربری (درصد از عرصه ملک یا ارزش ریالی آن)
الف) پهنه ۱ باغات:
ب) پهنه ۲ باغات: ۵ درصد
پ) پهنه ۳ باغات و مزروعی: ۲۰ درصد
تبصره: چنانچه در اجرای شبکه معابر براساس طرح تفصیلی نیاز به رعایت عقب نشینی در این دسته از املاک باشد، مالک موظف است تا سقف ۲۰ درصد کل ملک علاوه بر پرداخت درصدهای مندرج در ماده ۱ بدون دریافت وجه یا امتیاز از شهرداری نسبت به رعایت معابر اقدام نماید.
۱ـ بدون دریافت وجه یا امتیاز از شهرداری نسبت به رعایت معابر اقدام نماید.
۲ـ تغییر کاربری از مزروعی یا باغات به سکونت موقت با رعایت پهنه بندی باغات (موضوع مصوبه شماره مورخ شورای اسلامی شهر) به شرح ذیل دریافت می‌گردد.
سهم شهرداری بابت تغییر کاربری (درصد از عرصه ملک یا ارزش ریالی آن)
الف) پهنه ۱ باغات:
ب) پهنه ۲ باغات و مزروعی:
پ) پهنه ۳ باغات: ۲۰ درصد
تبصره: چنانچه در اجرای شبکه معابر براساس طرح تفصیلی نیاز به رعایت عقب نشینی در این دسته از املاک باشد، مالک موظف است تا سقف ۲۰ درصد کل ملک علاوه بر پرداخت درصدهای مندرج در ماده ۱ بدون دریافت وجه یا امتیاز از شهرداری نسبت به رعایت معابر اقدام نماید.
۳ـ تغییر کاربری از مزروعی و باغات به توریستی: ۳۰ درصد
۴ـ تغییر کاربری از مزروعی و باغات به تجاری: ۵۰ درصد
۵ ـ تغییرکاربری از مزروعی و باغات به صنعتی: ۲۰ درصد
۶ ـ تغییر کاربری از مسکونی و باغ مسکونی به توریستی: ۱۵ درصد
۷ـ تغییر کاربری از مسکونی و باغ مسکونی به تجاری: ۳۰ درصد
۸ ـ تغییر کاربری از مسکونی و باغ مسکونی به صنعتی: ۱۰ درصد
۹ـ تغییر کاربری از خدماتی به باغ مسکونی یا سکونت موقت: ۱۰ درصد
۱۰ـ تغییر کاربری از خدماتی به مسکونی: ۱۵ درصد
۱۱ـ تغییر کاربری از خدماتی به تجاری: ۵۰ درصد
۱۲ـ تغییر کاربری از خدماتی به صنعتی: ۲۰ درصد
تبصره: در صورت تنزل کاربری نسبت به طرح هادی و در صورت تقاضای مالک شهرداری می‌تواند نسبت به پاسخگویی به مالک براساس کاربری مندرج در طرح هادی اقدام نماید. همچنین در صورت رضایت مالک به رعایت کاربری جدید (خدماتی) شهرداری می‌تواند از ابزارهای تشویقی نظیر صدور پروانه رایگان و … استفاده نماید.
ماده۲: در مورد آن دسته از اراضی که قبلاً در حریم طرح هادی و فاقد کاربری بوده‌اند و براساس طرح تفصیلی در محدوده خدماتی قرار گرفته اند، شهرداری مکلف است پس از دریافت عوارض ورود به محدوده به شرح ذیل نسبت به صدور پروانه اقدام نماید.
سهم شهرداری بابت تغییر کاربری (درصد از عرصه ملک یا ارزش ریالی آن)
۱ـ کاربری سکونت دو یا چند خانواری: ۵۶ درصد
۲ـ کاربری سکونت موقت: ۵۰ درصد
۳ـ کاربری باغات: ۳۰ درصد
۴ـ کاربری توریستی و تفریحی: ۶۰ درصد
۵ ـ کاربری تجاری: ۷۰ درصد
۶ ـ کاربری صنعتی: ۵۶ درصد
تبصره۱: در راستای تشویق آن دسته از مالکین اراضی واقع در محدوده جدید که اقدام به واگذاری زمین در ازای عوارض موضوع ماده ۲ آیین‌نامه می‌نمایند، شهرداری می‌تواند با نظر کمیسیون توافقات تا سقف ۱۵ درصد از عوارض مذکور را تخفیف دهد.
تبصره۲: شهرداری موظف است پس از محاسبه عوارض ورود به محدوده، نسبت به محاسبه و دریافت سایر عوارض قانونی براساس مصوبات شورای شهر اقدام نماید.
تبصره ۳: در آن دسته از اراضی واقع در محدوده جدید که دارای کاربریهای خدماتی (نظیر: آموزشی، ورزشی، فرهنگی، تاریخی، درمانی، حمل و نقل و …) می‌باشند و در راستای تشویق مالکین به تأمین فضاهای عمومی و خدماتی و در صورت درخواست مالک، شهرداری می‌تواند پس از کسر معابر برابر طرح و بدون دریافت عوارض ورود به محدوده، نسبت به صدور پروانه با کاربری مندرج در طرح تفصیلی اقدام نماید. این آیین‌نامه در دو ماده و ۴ تبصره در جلسه مورخ ۱۹/۹/۱۳۹۱ شورای شهر مطرح و با اکثریت آراء به تصویب رسید و از تاریخ ابلاغ با رعایت مفاد ماده ۸۰ قانون شوراهای اسلامی کشور لازم‌الاجرا می‌باشد. ـ رئیس شورای اسلامی شهر شاندیز»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شاندیز به موجب لایحه شماره ۴۰۱ـ ۲۶/۳/۱۳۹۳ توضیح داده است که:
«هیأت‌عمومی محترم دیوان عدالت اداری
با اهدای سلام و احترام،
درخصوص دادخواست آقای حمزه شکریان زینی با شماره پرونده ۹۲۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۸۹۷۴ به خواسته ابطال مصوبه شماره ۲۵۵۴ شورای اسلامی شهر شاندیز مطالب زیر جهت بهره‌برداری به استحضار می‌رسد:
در راستای بند ۱۶ ماده ۷۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی، شورای شهر اقدام به تصویب لایحه عوارض شهر نموده که با لحاظ ماده ۸۰ همان قانون در موعد مقرر مورد اعتراض قرار نگرفته است. البته مصوبه فوق تاکنون در شهرداری شاندیز اجرایی نشده است شاکی نفع و سمتی در دعوای مطروح ندارد و ملاک مقرر در ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها و اصلاحیه آن و تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت ملاک عمل بوده است. در حقیقت شورای اسلامی شهر صرفاً پیشنهاد نحوه مصالحه شهرداری با افراد را مشخص نموده و اصل را بر توافق شهرداری و مالکین گذاشته و هیچ قاعده الزام آوری را در مصوبه اعلام نکرده است که مالکین را یک طرفه به خواسته شهرداری یا شورا اجبار کرده باشد و میزان سهم تعیین شده توسط شورای اسلامی شهر کمتر از آن چیزی است که در قوانین پیش‌بینی شده است. اگر مصالحه با مالکین اراضی و املاک خلاف شرع و قانون است جایگاه ماده ۱۰ قانون مدنی و کاربرد آن در چه مواردی است؟ حال آن که ماده ۱۰ قانون مدنی دارای اعتبار است و هرگز خلاف شرع اعلام نشده است.
شاکی در دادخواست خود قید نموده در هیچ یک از مواد قانونی اخذ رایگان اراضی شهروندان و یا قیمت ریالی آن از سوی شهرداری تجویز نشده در حالی که شاهد مثال نقض ادعای شاکی ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها و تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت است که صراحت آن محل تردید نمی‌باشد.
ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب ۱۳۹۰ که قانونگذار به شهرداری اختیار داده است تا حداکثر ۵۰% بابت سطوح خدماتی و سرانه‌ها و همچنین معابر عمومی از مالکین هنگام تفکیک زمین اخذ و یا ارزش ریالی آن به قیمت روز با تصویب شورای اسلامی شهر وصول نماید.
همچنین به موجب تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتـی و شهرداریها، تـمامی املاکی که مطـابق طرحـهای مصـوب ابلاغی به شهرداریها، وارد محدوده خدمات شهری می‌گردند و مالکان آن برای اولین بار از شهرداری تقاضای دریافت پروانه ساختمانی را می‌نمایند، در هنگام اخذ پروانه، سه تعهد بلاعوض دارند:
اولاً: انجام تعهدات عمران و آماده سازی زمین.
دوماً: واگذاری سطوح لازم برای تاسیسات و خدمات عمومی.
سوماً: واگذاری حـداکثر ۲۰ درصد ملک به شهرداری به عنوان عوارض ورود به محدوده.
قانون تعیین وضعیت عام است و انجام تعهدات فوق را محدود به نوع خاص کاربری اراضی ننموده، لذا به کلیه اراضی که وارد محدوده می‌شوند تعلق می‌گیرد.
در خصوص رأی وحدت رویه شماره ۶۲۷ مورد استناد شاکی استحضاراً اعلام می‌شود مصوبه شورای شهر گرگان در خصوص تفکیک و افراز و عوارض شناور اراضی داخل محدوده بوده است. همچنین دادنامه شماره ۷۱۷ درباره مصوبه شورای شهر کرج نیز درباره مصوبه در خصوص باغات و اراضی از این نوع است که سند آن باغ بوده ولی کاربری آن مسکونی است. لذا آرای صادر شده وحدت رویه صادره در باب تفکیک و افراز و سایر عوارض مقرره تخصصاً از موضوع خارج است و اخذ هرگونه وحدت ملاک گرفتن از آنها که در حقیقت همان قیاس مستنبط العله است جهت صدور احکام واحد برای موضوعات متفاوت فاقد اعتبار شرعی در فقه امامیه است. بنابراین تقاضای رد دادخواست خواهان را دارم.»
متعاقباً شاکی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۹۲۳ ـ ۱۳/۷/۱۳۹۴ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت‌عمومی شده اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً در خـصوص پرونـده شـکایت اینجانب به طـرفیت شهرداری شـاندیـز به خواسته ابطال مصوبه شماره ۲۵۵۴ـ ۲۴/۱۱/۱۳۹۱ و به شماره پرونده ۹۲/۱۲۶۵ به استحضار می‌رساند:
با توجه به اینکه مصوبه معترض عنه مغایر شرع مقدس نیز می‌باشد، لذا به شرح ذیل تقاضای رسیدگی به این جنبه اعتراض نیز مورد استدعاست:
با عنایت به احکام بیع در قانون مدنی و رساله امام خمینی (ره)، خرید و فروش املاک و خروج اموال از ید هر شخص، می‌بایست اختیاری و در کمال آزادی و رغبت انجام پذیرد و در غیر این صورت از موارد غصب به حساب خواهد آمد. این مفهوم بر مبنای قواعد فقهی از جمله «الناس مسلطون علی اموالهم»، «من اتلف مال الغیر، فهو له ضامن»، «من طلب الخراج بغیر اماره اخرب البلاد و اهلک العباد»، «حرمه مال المومن کحرمه دمه»، «لاضرر و لا ضرار فی الاسلام» و … می‌باشد به عبارتی دیگر: در موازین اسلام و قوانین جاری اخذ مجانی نداریم و هرگونه خروج مال از دارایی اشخاص، می‌باید با دلیل شرعی صورت پذیرد.
مصوبه معترض‌عنه نیز بدون تجویز قانونی و بر خلاف شرع مقدس است. زیرا شورای شهر شاندیز بدون آن که اختیار قانونی داشته باشد، عملاً و بالاجبار شهروندان را ملزم به واگذاری رایگان درصدی از ملک خود برای تغییر کاربری و ورود به محدوده می‌نماید که این موضوع مسلماً بر خلاف اصل تسلیط و حرمت اموال اشخاص است. نظر به مراتب یاد شده تقاضای ابطال مصوبه از تاریخ تصویب آن را دارم.»
در خصوص ادعای مغایرت موضوع مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره ۱۶۷۶/۱۰۲/۹۵ ـ ۳/۵/۱۳۹۵ اعلام کرده است که:
«عطف به نامه شماره ۲۰۰/۱۳۰۲۱۱/۲۱۰/۹۰۰۰ ـ ۲۳/۸/۱۳۹۴:
موضوع مصوبه شماره ۲۵۵۴ـ۲۴/۱۱/۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شاندیز، در جلسه مورخ ۲۳/۴/۱۳۹۵ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقها به شرح ذیل اعلام می‌گردد:
با استظهار به اینکه عنوان عوارض بر اخذ اراضی اشخاص به صورت مجانی صادق نمی‌باشد بنابراین مصوبه مذکور خلاف موازین شرع شناخته شد.»
هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۴/۱۲/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت‌عمومی
نظر به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۶۷۶/۱۰۲/۹۵ ـ ۳/۵/۱۳۹۵ اعلام کرده است که: «موضوع مصوبه شماره ۲۵۵۴ـ۲۴/۱۱/۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شاندیز، در جلسه مورخ ۲۳/۴/۱۳۹۵ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقها به شرح ذیل اعلام می‌گردد: «با استظهار به اینکه عنوان عوارض بر اخذ اراضی اشخاص به صورت مجانی صادق نمی‌باشد، بنابراین مصوبه مذکور، خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در تبصره ۲ ماده۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، آیین‌نامه مورد اعتراض به لحاظ مغایرت با شرع مقدس اسلام، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ و تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون پیش گفته از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
محمدکاظم بهرامی
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
