رأی شماره ۱۴۴۷ مصوب ۱۳۹۵/۱۲/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره ۱۴۴۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران

تاریخ دادنامه: 1395/۱۲/۲۴      شماره دادنامه: ۱۴۴۷     کلاسه پرونده: ۴۷۲/۹۱
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مجتبی اسلامی فر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال ۱۳۸۶ و ماده ۲ مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران

گردش‌کار:

شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال ۱۳۸۶ و ماده ۲ مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراماً به استحضار عالی می‌رسانم:

۱ـ شورای اسلامی شهر تهران مصوبه‌ای را تحت عنوان پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع تهران به تصویب رسانده که در بند یک آن چنین آمده: شهرداری تهران با تصویب شورای اسلامی شهر تهران، عوارض خاص تغییر کاربریهای خدماتی طرح قبلی به کاربریهای طرح جدید تفصیلی مصوب شهر تهران را به نحو مناسب و عادلانه از مالکین مربوطه به نفع شهر و توسعه و عمران آن دریافت و با نگهداری در حسابی خاص، با اولویت در جهت تامین زمین و اراضی مورد نیاز فضاها و طرحهای خدماتی شهر و در اجرای طرحهای عمران شهری به مصرف خواهد رساند.

۲ـ شورای اسلامی شهر تهران به استناد مصوبه مذکور بالا (که خود آن را تصویب نموده) مصوبه دیگری را در تاریخ ۱۳۸۸/۱۱/۱۱ تصویب نموده است که در ماده ۲ این مصوبه چنین آمده: شهرداری تهران موظف است به استناد بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع از زمان ابلاغ این مصوبه و همزمان با ابلاغ و اجرای طرحهای تفصیلی جدید از مالکینی که در اجرای ضوابط طرحهای تفصیلی جدید املاکشان تغییر وضعیت یافته و امتیاز پهنه‌بندی به نسبت توده‌گذاری، افزایش بهای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواهد داشت، عوارضی خاص به عنوان عوارض [امتیاز کاربری در پهنه‌بندی] ملک مربوطه متناسب با میزان حجم توده گذاری مجاز مطابق ضوابط و مقررات موضوعه و براساس ضرایب مندرج در متغیرهای ذیل به هنگام صدور پروانه ساختمانی اخذ نماید…

اولاً: در سطر ۴ ماده ۲ مصوبه [امتیاز کاربری در پهنه بندی] چنین عنوان شده که: امتیاز پهنه بندی به نسبت توده گذاری، افزایش بهای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواهد داشت و با استناد به این موضوع عوارض خاص [امتیاز کاربری در پهنه بندی] را مصوب نموده است در حالی که شورای شهر تهران در مصوبه ۱۳/۸/۱۳۸۶ به نام ارزش واگذاری امتیاز تراکم و تعرفه تغییر کاربری ساختمان (تاریخ ابلاغ ۱۴/۹/۱۳۸۶ به شماره صدور ۱۶۰/۹۸۰/۱۵۶۴۳) میزان اخذ عوارض تراکم هر کدام از کاربریهای مسکونی، تجاری، اداری و صنعتی را متناسب با ارزش آنها متفاوت تعیین نموده است به گونه‌ای که میزان اخذ عوارض تراکم اداری چند برابر تراکم مسکونی است و عوارض تراکم تجاری به مراتب چندین برابر بیشتراز عوارض تراکم اداری است پس با اخذ این رقمهای بسیار متفاوت در تراکم کاربریهای مختلف، اخذ عوارض خاص [به دلیل افزایش بهای املاک] با عنوان (امتیاز کاربری در پهنه بندی) استدلالی بلاوجه است در واقع شورای شهر تهران با تصویب این مصوبه قصد دارد از یک ملک به دو حالت عوارض اخذ نماید. طبق ماده ۷ لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداریها مصوب ۳/۹/۱۳۵۸ بهای اراضی و ابنیه و تاسیسات و ارزش حقوقی که اشخاص در ملک دارند بدون در نظر گرفتن اثر اجرای طرح مربوطه تعیین خواهد شد. نتیجتاً دلیل کم ارزش بودن این گونه املاک در بازار آزاد امتناع شهرداری از صدور پروانه (بعد از انقضای مهلت قانونی پنج سال) طبق قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها بوده است.

ثانیاً: با عنایت به محتوی و مفهوم بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع (مصوب شورای شهر تهران) در واقع شورای شهر، با تصویب مصوبه جدید شهرداری را موظف نموده از املاک واقع در طرحهای دولتی که در طرح تفصیلی قدیم طرح کاربری خدماتی داشتند و در طرح تفصیلی جدید کاربری آن تغییر یافته است عوارض تغییر کاربری، به عنوان عوارض [امتیاز کاربری در پهنه‌بندی] دریافت نماید و این مصوبه جدید شورای شهر با عنوان [امتیاز کاربری در پهنه‌بندی] در ماهیت فرقی با مصوبه قبلی در مورد اخذ عوارض تغییر کاربری که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری آن را (به شماره هـ/۸۵/۲۲۵ ـ ۲۶/۸/۱۳۸۶ دادنامه ۴۳۷ـ ۴۳۸ به کلاسه پرونده ۳۶۶/۲۲۵/۸۵) ابطال نموده است ندارد و شورای شهر تهران با تغییر نام مصوبه و با فرمولی جدید که پرداخت عوارض، چندین برابر مصوبه ابطال شده قبلی را برمردم تحمیل می‌نماید اقدام به احیای مصوبه‌ای مشابه مصوبه باطل شده قبلی نموده است.

ثالثاً: قانونگذار به منظور رفع بلاتکلیفی مالکین واقع در طرحهای عمومی و عمرانی و تاکید بر اعتبار مالکیت مشروع و قانونی اشخاص و اصل تسلیط به شرح قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها، چگونگی نحوه صدور پروانه برای این گونه املاک را بعد از انقضای مهلت تملک (که ۵ سال) تعیین شده به صراحت مشخص نموده است از جمله حقوق مالکین این گونه املاک، اعمال انحاء حقوق مالکانه با توجه به اصل تسلیط است که مبین حق و اختیار و اراده مالک در نحوه استفاده از زمین و ملک خود همانند املاک مشابه و مجاور فاقد طرح با رعایت ضوابط قانونی مربوط است که در آراء متعدد دیوان نیز به آن استناد شده است از جمله رأی (شماره هـ/۸۵/۲۲۵ ـ ۲۶/۸/۱۳۸۶) هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری که مصوبه عوارض تغییر کاربری را ابطال نموده است به استناد این قانون صادر شده است.

رابعاً: در سالهای گذشته شهرداری تهران بعد از انقضای مهلت قانونی جهت تملک این گونه املاک، از صدور پروانه و اجرای قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی برای این گونه املاک و حتی اجرای آراء دیوان عدالت در مورد این گونه املاک، که صدور پروانه برابر املاک مشابه و مجاور فاقد طرح را حق قانونی مالکین این گونه املاک دانسته است امتناع ورزیده است. مسلماً تصویب چنین مصوبه‌ای برای اخذ عوارض با نامی متفاوت با تمسک به هر بهانه‌ای که باشد به مالکین این گونه املاک که سالیان متوالی به علت امتناع شهرداری از صدور پروانه، نتوانسته‌اند از ملکشان مانند املاک مشابه و فاقد طرح منتفع شوند ظلمی مضاعف است و در واقع شورای شهر، قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی را نادیده گرفته و قانون و قانونگذار را دور زده است.

علیهذا از مقام دیوان عدالت اداری به استناد قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و طبق ماده ۷ لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداریها مصوب ۳/۹/۱۳۵۸ و رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره هـ/۸۵/۲۲۵ ـ ۲۶/۸/۱۳۸۶ به شماره دادنامه ۴۳۷ـ ۴۳۸ به کلاسه پرونده ۸۵/۲۲۵/۳۶۶ تقاضای رسیدگی و ابطال بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع شهر تهران (مصوب شورای اسلامی شهر تهران) و ابطال ماده ۲ از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شهری در اجرای طرحهای تفصیلی جدید مورخ ۱۱/۱۱/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران به تاریخ ابلاغ ۲۵/۱۱/۱۳۸۸ شماره ۱۶۰/۱۳۷۷/۱۷۶۴۹ مورد استدعاست.»

متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف: بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران مصوب شورای اسلامی تهران

«۱ـ شهرداری تهران با تصویب شورای اسلامی شهر تهران، عوارض خاص تغییر کاربریهای خدماتی طرح قبلی به کاربریهای طرح جدید تفصیلی مصوب شهر تهران را به نحو مناسب و عادلانه از مالکین مربوطه به نفع شهر وتوسعه و عمران آن دریافت و با نگهداری در حسابی خاص، با اولویت در جهت تامین زمین و اراضی مورد نیاز فضاها و طرحهای خدماتی شهر و در اجرای طرحهای عمران شهری به مصرف خواهند رساند.»

ب: ماده ۲ از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران

«ماده ۲: شهرداری تهران موظف است به استناد بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع از زمان ابلاغ این مصوبه و همزمان با ابلاغ و اجرای طرحهای تفصیلی جدید از مالکینی که در اجرای ضوابط طرحهای تفصیلی جدید املاکشان تغییر وضعیت یافته و امتیاز پهنه بندی به نسبت توده گذاری، افزایش بهای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواهد داشت، عوارضی خاص به عنوان عوارض «امتیاز کاربری در پهنه‌بندی» ملک مربوطه متناسب با میزان حجم توده گذاری مجاز مطابق ضوابط و مقررات موضوعه و براساس ضرایب مندرج در متغیرهای ذیل به هنگام صدور پروانه ساختمانی اخذ و به حساب درآمدی خاصی که به همین منظور در یکی از بانکها افتتاح می‌شود واریز و در تملک اراضی و املاک و طرحهای توسعه شهری که همه ساله همزمان با بودجه سالیانه شهرداری تهران به تصویب شورای اسلامی شهر تهران می‌رسد، هزینه نماید.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره ۱۶۰/۱۶۷۶۶ ـ ۱۷/۸/۱۳۹۱ توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: پرونده کلاسه شماره ۴۲۷/۹۱ شماره ۹۱۰۹۹۸۰۹۰۰۰۲۸۵۸۳

سلام علیکم

احتراماً، عطف به پرونده کلاسه ۴۷۲/۱ موضوع مکاتبه مورخ ۲۷/۴/۱۳۹۱ مدیریت محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره ۱۶۰/۸۴۸۸ ـ ۱/۵/۱۳۹۱ در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست آقای مجتبی اسلامی فر به خواسته «ابطال بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع شهر تهران در مورد وضع عوارض خاص تغییر کاربریهای خدماتی به کاربریهای طرح جدید تفصیلی شهر تهران و ابطال ماده ۲ از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شهری در اجرای طرحهای تفصیلی جدید…» مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می‌رساند:

۱ـ مستندات قانونی:

۱ـ۱ـ همان گونه که مستحضرید، حسب مندرجات بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن، «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است.

۲ـ۱ـ بر مبنای تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوبه ۱۳۸۷، وضع عوارض محلی که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است.

۳ـ۱ـ با توجه به مراتب معروضه فوق، ملاحظه می‌فرمایند وضع عوارض محلی از صلاحیتهای شورای اسلامی شهر است.

۲ـ تفاوتهای موضوع پرونده حاضر با موضوع دادنامه شماره ۴۳۷ ـ ۴۳۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری:

  علیرغم ادعای شاکی در قسمت ثانیاً: دادخواست خود مبنی بر عدم تفاوت ماهوی مصوبه موضوع شکایت حاضر با مصوبه موضوع دادنامه شماره ۴۳۷ـ ۴۳۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به استحضار می‌رساند، موضوع پرونده حاضر با رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دادنامه شماره ۴۳۷ـ ۴۳۸ـ ۲۵/۶/۱۳۸۶ کلاسه پرونده ۸۵/۲۲۵/۳۶۶ که مورد استناد شاکی قرار گرفته دارای تفاوتهای ماهوی است:

۱ـ۲ـ دادنامه شماره ۴۳۷ـ ۴۳۸ اخیرالذکر هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری که مورد استناد شاکی قرار گرفته، مربوط به صورتی است که وجود طرحهای عمومی و یا عمرانی موجب کاهش بهای ملک می‌گردد. در صورتی که، مصوبه مورد اعتراض مربوط به صورتی است که در وضعیت جدید، بهای ملک شاکی افزایش یافته است.

۲ـ۲ـ دادنامه شماره ۴۳۷ـ ۴۳۸ اخیرالذکر هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری مربوط به مواردی است که اجرای طرح بر عهده دولت و یا شهرداریها است و مالک از اعمال حقوق مالکانه خود منع می‌شود. در حالی که، در مانحن فیه مالک می‌تواند تمامی حقوق مالکانه خود را اعمال نماید.

۴ـ همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید مصوبه شورای اسلامی شهر تهران با اعمال اصل تسلیط تعارضی ندارد و مالک می‌تواند حقوق مالکانه خود را به نحوی که مغایر ماده۳۰ قانون مدنی نباشد اعمال نماید.

با توجه به مراتب معروضه فوق  با عنایت به صلاحیت شورای اسلامی شهر  در وضع عوارض محلی، رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست.»

همچنین شاکی در پاسخ به لایحه دفاعیه شورای اسلامی شهر تهران طی نامه‌ای به شماره ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی ۱۹۳۱ ـ ۳۰/۸/۱۳۹۱، اعلام کرده است که:

«احتراماً: در پاسخ به لایحه دفاعیه شورای اسلامی شهر تهران

۱ـ در پاسخ به بند ۱ـ۲

توجهاً به اینکه کاهش بهای ملک در کاربریهای طرح تفصیلی قبلی به دلیل [تاثیر کاربری طرحهای خدماتی] بر این گونه املاک در طرح تفصیلی قدیم بوده لذا با عنایت به ماده ۷ از لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداریها مصوب ۳/۹/۱۳۵۸ (قیمت گذاری ملک بدون در نظر گرفتن اثر طرح می‌باشد) در واقع اکنون با منتفی شدن کاربری طرحهای خدماتی، کاهش قیمت ناشی از [تاثیر کاربری طرحهای خدماتی قبلی] از بین رفته و قیمت واقعی این گونه املاک (برابر با املاک همجوارشان که فاقد طرح می‌باشند) احیاء شده است.

۲ـ در پاسخ به بند ۲ـ۲

شورای اسلامی شهر تهران صدور پروانه و اعمال حقوق مالکانه، املاکی را که در طرح تفصیلی قدیم کاربری خدماتی داشته‌اند و در طرح تفصیلی جدید کاربری آن تغییر یافته است را (به بهانه افزایش بهای این گونه املاک) منوط به پرداخت رقم هنگفتی تحت نام [امتیاز کاربری در پهنه بندی] نموده است در حالی که با پایان یافتن مهلت قانونی طبق تبصره ۱ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب ۲۹/۸/۱۳۶۷ مالک حق انتفاء از کلیه حقوق مالکانه برابر املاک همجوارشان را دارد. ضمناً افزایش بهای این املاک در واقع ناشی از منتفی شدن کاربری طرحهای خدماتی طرح تفصیلی قدیم، در طرح تفصیلی جدید می‌باشد که به طبع آن موجب احیاء ارزش واقعی این گونه املاک برابر املاک همجوارشان گردیده است. در واقع شورای اسلامی شهر تهران اصل تسلیط که در قانون مذکور بالا آمده است را مشروط به پرداخت این عوارض تحت عنوان (امتیاز کاربری در پهنه بندی) نموده است. واقعیت این است که به دلیل امتناع شهرداری از اجرای قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و … در مورد این املاک، مالکین این املاک سالیان درازی از حقوق قانونی شان محروم گردیده‌اند و هم اکنون که به دلیل منتفی شدن کاربری طرحهای خدماتی، قیمت واقعی این املاک احیاء گردیده است تصویب مصوبه [امتیاز کاربری در پهنه‌بندی] ظلمی مضاعف به مالکین این گونه املاک است و از عدالت به دور می‌باشد.

۳ـ در پاسخ به بند ۲ـ۱

نظر دادگاه را به مصوبه ارزش واگذاری امتیاز تراکم و تعرفه تغییر کاربری ساختمان به تاریخ ۱۳/۸/۱۳۸۶ (تاریخ ابلاغ ۱۴/۹/۱۳۸۶ به شماره صدور ۱۵۶۴۳/۹۸۰/۱۶۰) جلب می‌نمایم که در آن، میزان اخذ عوارض تراکم هر یک از کاربریهای مسکونی، تجاری، اداری و صنعتی متناسب با ارزش آنها تعیین گردیده است و استناد شورای شهر تهران به تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ بی مورد می‌باشد و در واقع مصوبه [امتیاز کاربری در پهنه بندی]، وضع عوارض مضاعف می‌باشد.

علیهذا از دادگاه صدور حکم عادلانه مورد استدعاست. ضمناً به استحضار می‌رساند درج اصل تسلیط در دادخواست و این لایحه از حیث ادعای خلاف شرع بودن مصوبه مورد شکایت نمی‌باشد. بنابراین با استناد به مقررات قانونی مورد نظر خواستار رسیدگی می‌باشم.»       

هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۵/۱۲/۲۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت‌عمومی

نظر به اینکه مطابق بند ۳ ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب سال ۱۳۵۳، طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که براساس معیارها و ضوابط کلی طرح جمع شهر، نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها تعیین می‌شود و براساس ماده ۵ اصلاحی قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۸۸، بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهر و تغییرات آنها در هر استان به کمیسیونی خاص محول شده است و از سویی وظایف شوراهای اسلامی شهرها در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی آن تعیین شده است و در این ماده قانونی تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش‌بینی نشده است به طریق اولی نمی‌تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض کند و با عنایت به اینکه به موجب ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۹، از سال ۱۳۹۰ وضع عوارض بر ارزش افزوده ناشی از طرحهای توسعه شهری توسط قانونگذار تجویز شده است، بنابراین بند ۱ پیوست شماره ۵ سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال ۱۳۸۶ و ماده ۲ مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شهری در اجرای طرحهای تفصیلی جدید مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران تشخیص شد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

محمدکاظم بهرامی
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری