رأی شماره ۱۶۴۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۶۴۴ مورخ ۱۳۹۷/۷/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال تصویب‌نامه شماره ۱۸۲۹۶/ت۵۳۲۷۴هـ ۲۰/۲/۱۳۹۶ هیأت وزیران
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۷/۲۴ شماره دادنامه: ۱۶۴۴ شماره پرونده: ۹۵۵/۹۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب‌نامه شماره ۵۳۲۷۴/۱۸۲۹۶ هـ ـ ۱۳۹۶/۲/۲۰ هیأت وزیران
گردش کار: معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به‌موجب شکایتنامه شماره ۲۰۰۰۰/۷۴۳ ـ ۱۳۹۶/۵/۳۱ ابطال تصویب‌نامه شماره ۵۳۲۷۴/۱۸۲۹۶ هـ ـ ۱۳۹۶/۲/۲۰ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
ریاست محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً در خصوص تصویب‌نامه شماره ۱۸۲۹۶/ت۵۳۲۷۴هـ ـ ۱۳۹۶/۲/۲۰ هیأت وزیران مبنی بر کاهش سود بازرگانی ورود کالا از مناطق آزاد تجاری و صنعتی به سرزمین اصلی به استحضار عالی می‌رساند:
۱ـ وفق ماده (۱۴) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری، صنعتی جمهوری اسلامی ایران، مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقررات صادرات و واردات مستثنی هستند و مقررات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور اعم از مسافری و تجاری تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور می‌باشد.
۲ـ به موجب ماده (۲۰) قانون صادرات و واردات، دولت مکلف است از ابتدای سال ۱۳۷۳ از واردکنندگان بخشهای غیردولتی که به صورت تجاری کالا وارد می‌نمایند، برابر یک درصد (۱%) از مجموع وجوه دریافتی بابت حقوق گمرکی و سود بازرگانی کلیه کالاهای وارداتی را علاوه بر حقوق گمرکی و سود بازرگانی مقرر به عنوان عوارض ویژه دریافت و به حساب درآمد عمومی کشور واریز نماید. همه ساله معادل صددرصد (۱۰۰%) مبالغی که از این بابت به حساب درآمد عمومی کشور واریز می‌گردد از محل اعتباری که به همین منظور در قانون بودجه هر سال پیش‌بینی می‌شود تا بر اساس آیین‌نامه اجرایی این قانون جهت تشویق و توسعه صادرات کالاهای غیرنفتی و همچنین راه‌اندازی صندوق تضمین صادرات، آموزش و تبلیغات بازرگانی به مصرف برسانند.
نظر به اینکه در قوانین مذکور هیچ‌گونه ترجیح و امتیازی برای تعیین و دریافت حقوق گمرکی و سود بازرگانی کالاهای وارداتی از مناطق آزاد به داخل کشور مقرر نگردیده، بر همین اساس تصویب‌نامه صدرالذکر مبنی بر اینکه عوارض دریافتی توسط سازمانهای مناطق آزاد از کالاهایی که به صورت تجاری از مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی به‌سرزمین اصلی وارد می‌شوند موضوع تصویب‌نامه شماره ۱۸۶۹۹۴/ت۴۷۲۵۷هـ ـ ۱۳۹۰/۹/۲۶ در مورد هر کالا دو درصد کمتر از میزان کاهش سود بازرگانی ورود کالا از مناطق مذکور به سرزمین اصلی تعیین می‌گردد از حیث ادامه روند ترجیح و امتیاز برای کالاهای وارداتی از مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی به سرزمین اصلی مجدداً و برای سال جاری مغایر قانون ارزیابی می‌گردد، لذا بنا به اهمیت موضوع جهت جلوگیری از تضییع حقوق بیت‌المال و وصول صحیح حقوق ورودی و مالیات و عوارض متعلقه در اجرای مواد (۱۲) و (۱۳) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، انعکاس نتیجه اقدامات معمول و ابطال تصویب‌نامه اخیرالصدور مورد استدعی است.
(شـایـان ذکـر است ریـاست مجلس شـورای اسـلامی طـی نـامـه‌های شمـاره ۳۱۲۸۲هـ/ب ـ ۱۳۹۰/۵/۱۷ و ۵۲۳۸۱هـ/ب ـ ۱۳۹۰/۸/۲۲ ایرادات قانونی به مصوبه‌های مشابه قبلی به شماره‌های ۶۴۶۴۸/ت۲۹۲۹۱هـ/ب ـ ۱۳۸۲/۱۲/۱۶ و ۱۳۴۸۸۱/ت۴۷۲۵۷هـ ـ ۶/ ۱۳۹۰/۷ مبنی بر عدم وجود ترجیح و امتیاز برای کالاهای وارداتی از مناطق آزاد را برشمرده و موضوع کاهش سود بازرگانی از طریق مناطق آزاد تجاری و صنعتی را مغایر قانون دانسته است.) »
متن تصویب‌نامه مورد اعتراض به لحاظ اصلاحیه شماره ۵۳۲۷۴/۲۸۰۸۲ـ ۱۳۹۶/۳/۱۰ به قرار زیر است:
«وزارت امور اقتصادی و دارایی ـ وزارت صنعت، معدن و تجارت، دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی ویژه اقتصادی
هیأت وزیران در جلسه ۱۳۹۶/۲/۱۷ به پیشنهاد شماره ۶۰/۷۷۷۵۹ ـ ۱۳۹۵/۴/۱ وزارت صنعت، معدن و تجارت و به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد:
عوارض دریافتی توسط سازمانهای مناطق آزاد از کالاهایی که به صورت تجاری از مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی به سرزمین اصلی وارد می‌شوند موضوع تصویب‌نامه شماره ۱۸۶۹۹۴/ت۴۷۲۵۷هـ ـ ۱۳۹۰/۹/۲۶ در مورد هر کالا حداکثر دو درصد کمتر از میزان کاهش سود بازرگانی ورود کالا از مناطق مذکور به سرزمین اصلی تعیین می‌گردد. »
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره ۳۴۶۵۸/۹۵۱۶۰ ـ ۱۳۹۶/۱۲/۲۴ توضیح داده است که:
«جناب آقای دربین
مدیرکل محترم دفتر هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
اعلام می‌دارد:
۱ـ ضمن اینکه به موجب قسمت اخیر ماده (۱۴) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۷۲/۶/۷)، مقرر گردیده است: «…مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور اعم از مسافری و تجاری تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور می‌باشد.» برابر مفاد بند (د) ماده ۱ قانون امور گمرکی (مصوب۱۳۹۰)، تعیین سود بازرگانی در چنین مواردی به شرح تعریف ذیل بر عهده دولت قرار گرفته است:
«د ـ حقوق ورودی: حقوق گمرکی معادل چهار درصد (۴%) ارزش گمرکی کالا به اضافه سود بازرگانی که توسط هیأت وزیران تعیین می‌گردد به علاوه وجوهی که به موجب قانون، گمرک مسئول وصول آن است و به واردات قطعی کالا تعلق می‌گیرد ولی شامل هزینه‌های انجام خدمات نمی‌شود.»
۲ـ بنا به مراتب و اختیارات قانونی یاد شده هیأت وزیران برابر مصوبه شماره ۱۸۶۹۹۴/ت۴۷۲۵۷هـ ـ ۱۳۹۰/۹/۲۶، میزان سود بازرگانی کالاهایی که به صورت تجاری از مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی به سرزمین اصلی وارد می‌شوند را معادل ۱۵ درصد ارزش سیف کالاهای مذکور کاهش داده است که کاملاً مبتنی بر موازین قانونی مربوطه می‌باشد. در ضمن این مصوبه مورد اعتراض شاکی نیز نمی‌باشد.
۳ـ در رابطه با تعیین میزان عوارض، لازم به توضیح است، برابر ماده ۱۰ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی، در خصوص چگونگی اخذ عوارض در این مناطق مقرر گردیده است: «ماده ۱۰ـ سازمان هر منطقه می‌تواند با تصویب هیأت وزیران در مقابل انجام خدمات شهری و فراهم نمودن تسهیلات مواصلاتی، بهداشت، امور فرهنگی، آموزشی و رفاهی از اشخاص حقیقی و حقوقی منطقه عوارض اخذ نماید.»
در ضمن آیین‌نامه اجرایی این ماده در سال ۱۳۷۲ به تصویب اکثریت وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی (با توجه به اختیار تفویضی هیأت وزیران، موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۱۱۱۵/ت۲۱۱هـ ـ ۱۳۷۲/۷/۸) رسیده و برابر ماده ۲ آن، عوارض مشروحه مربوطه تصریح و در بند (د) این ماده در خصوص عوارض واردات یا صادرات کالا، متن ذیل عنوان می‌گردد:
(د ـ عوارض کالا وجوهی است که سازمان از اشخاصی که قصد واردات کالا از خارج به منطقه و یا قصد حمل کالا از منطقه به سایر نقاط کشور را دارند اخذ می‌نماید». لازم به ذکر است هر چند برابر ماده ۴ همان آیین‌نامه تعیین میزان عوارض مقرر در ماده ۲ موصوف بر عهده هیأت مدیره هر منطقه قرار گرفته است لیکن در اجرای ماده ۱۰ قانون این موضوع مانع از تعیین عوارض مربوطه توسط هیأت وزیران نمی‌باشد.
با توجه به موارد مرقوم و به منظور ایجاد انگیزه و صرفه اقتصادی در واردات کالا از این مناطق به سرزمین اصلی، هیأت وزیـران برابر مصوبـه شمـاره ۱۸۲۹۶/ت۵۳۲۷۴هـ ـ ۱۳۹۶/۲/۲۰ (مـورد اعتراض شاکی) اقـدام بـه کاهش عوارض دریافتی این مناطق در رابطه با کالاهای موضوع تصویب‌نامه پیش گفته که به صورت تجاری از این مناطق به سرزمین اصلی وارد می‌شوند، در مورد هر کالا به (۲) درصد کمتر از میزان کاهش سود بازرگانی یاد شده می‌نماید. بدیهی است با امعان نظر به موازین قانونی یاد شده، این مقرره نیز در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی دولت، وضع گردیده است.
۴ـ لازم به تأکید است با توجه به مفاد ماده ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده (مصوب ۱۳۸۷) مبنی بر ممنوعیت اخذ هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر (پیش‌بینی نشده در این قانون) بر واردات و صادرات کالا و نیز استثنای قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران از شمول حکم این ماده، لذا وصول عوارض کالاهای ورودی و خروجی از این مناطق همچنان تابع ضوابط مقرر در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی بوده و استناد شاکی به مفاد ماده ۲۰ قانون مقررات صادرات و واردات، فاقد وجاهت قانونی است.
۵ ـ ایرادات رئیس مجلس شورای اسلامی به برخی مصوبات قبلی (مورد استناد شاکی) مربوط به تعیین سود بازرگانی واردات کالاهای تجاری از مناطق مذکور به داخل کشور بوده در حالی که مصوبه مورد اعتراض شاکی مربوط به چگونگی تعیین عوارض کالاهای موصوف است (و نه سود بازرگانی)، بنابراین قیاس یاد شده صحیح نبوده و محل تأمل است. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۷/۲۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۱۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری و صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۷۲ مقرر شده است: «مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقررات صادرات و واردات مستثنی هستند و مقررات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور اعم از مسافری و تجاری تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور می‌باشد .» و طبق ماده ۲۰ قانون مقررات صادرات و واردات مصوب سال ۱۳۹۲ مقرر گردیده «دولت مکلف است از ابتدای سال ۱۳۷۳ از واردکنندگان بخشهای غیردولتی که به صورت تجاری کالا وارد می‌نمایند، برابر یک درصد (۱%) از مجموع وجوه دریافتی بابت حقوق گمرکی و سود بازرگانی کلیه کالاهای وارداتی را علاوه بر حقوق گمرکی و سود بازرگانی مقرر به عنوان عوارض ویژه دریافت و به حساب درآمد عمومی کشور واریز نماید. همه ساله معادل صد در صد (۱۰۰%) مبالغی که از این بابت به‌حساب درآمد عمومی کشور واریز می‌گردد، از محل اعتباری که به همین منظور در قانون بودجه هر سال پیش‌بینی می‌شود، با تصویب هیأت وزیران در اختیار دستگاههای اجرایی ذیربط قرار خواهد گرفت تا بر اساس آیین‌نامه اجرایی این قانون جهت تشویق و توسعه صادرات کالاهای غیرنفتی و همچنین راه‌اندازی صندوق تضمین صادرات، آموزش و تبلیغات بازرگانی به مصرف برسانند .» نظر به اینکه در قوانین مذکور ترجیح و امتیازی برای تعیین و دریافت حقوق گمرکی و سود بازرگانی از کالاهای وارداتی از مناطق آزاد به‌داخل کشور مقرر نشده، بنابراین مصوبه مورد شکایت به جهت کاهش دو درصد سود بازرگانی کالاهای وارداتی از مناطق آزاد به سرزمین اصلی مغایر قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون مذکور و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
