رأی شماره ۱۷۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۷۶ مورخ ۱۳۹۶/۳/۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال دستورالعمل شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مبنی بر عدم توجه و حذفِ حریم مستقل روستاها در محدوده شهر جهت انجام طرح‌های جامع شهری
تاریخ دادنامه: ۲/۳/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۱۷۶ کلاسه پرونده: ۹۴/۲۱
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری. شاکی: آقای محمدرضا شیرغلامی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱ـ۳ دستورالعمل اجرایی شماره ۰۲/۱۰۰/۴۶۶۶۷ ـ ۱۸/۹/۱۳۸۹ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۱ـ۳ دستورالعمل اجرایی شماره ۰۲/۱۰۰/۴۶۶۶۷ ـ ۱۸/۹/۱۳۸۹ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
همان گونه که مستحضرید مطابق با تبصره ۱ ماده ۳ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها مصوب ۱۴/۱۰/۱۳۸۴:
«روستاهایی که در حریم شهرها واقع می‌شوند مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد.»
به عبارت دیگر نظر به اینکه ضوابط تعیین محدوده روستا بسیار محدود بوده و حریم روستا باید به صورت گسترده‌تر از محدوده قانونی و به صورت مستقل تعیین و تصویب گردد، بنابراین قانونگذار در راستای رفع این نقیصه در قانون فوق‌الذکر و در کنار عبارت محدوده روستا، اقدام به تعریف حریم مستقل برای هر روستای واقع در حریم شهرها نموده است، این در حالیست، در بند ۱ـ۳ دستورالعمل اجرایی همین قانون درج گردیده:
«حریم روستاهایی که داخل حریم شهرها واقع می‌گردند، بر محدوده طرح هادی روستا منطبق بوده و شهرداری مکلف به نظارت بر عدم تجاوز ساخت و سازهای روستا به خارج از محدوده روستا خواهد بود.»
پر واضح است که بند ۱ـ۳ دستورالعمل اجرایی اخیرالذکر، در واقع حریم روستا را حذف و صرفاً برای اینگونه روستاها، قائل به محدوده گردیده است، که در نتیجه با تبصره۱ ماده ۳ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها مصوب ۱۴/۱۰/۱۳۸۴ کاملاً مغایر و برخلاف آن تصویب و موجب گردید که عملاً هیچ یک از روستاهای داخل حریم شهرها در سراسر کشور، دارای حریم مستقل نبوده و بدین ترتیب آینده زارعی و دامی چنین روستاهایی که در مجاورت شهرها قرار گرفته اند، با خطر جدی نابودی روبرو گردد.
لذا با توجه به اینکه طرح جامع شهر میبد در حال اجرایی شدن می‌باشد و این موضوع به طور قطع و یقین موجبات تضییع حقوق مسلم و قانونی روستاهای واقع در حریم شهر میبد گردیده و این امر در تمامی نقاط کشور نیز تجری دارد، لذا مستدعی است بدواً نسبت به توقیف عملیات اجرایی براساس بند ۱ ـ ۳ دستورالعمل اجرایی قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک به شماره ۰۲/۱۰۰/۴۶۶۶۷ ـ ۱۸/۹/۱۳۸۹ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران دستور مقتضی صادر، نهایتاً با عنایت به مستندات فوق‌الذکر، مستدعی است ضمن رسیدگی، حکم به ابطال بند ۱ ـ ۳ (بند ۱ از ردیف ۳) دستورالعمل اجرایی قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک به شماره ۰۲/۱۰۰/۴۶۶۶۷ ـ ۱۸/۹/۱۳۸۹ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران صادر فرمایند.»
متن بند ۱ ـ ۳ دستورالعمل مورد اعتراض به شرح زیر است:
«۱ـ۳ـ حریم روستاهایی که در داخل حریم شهرها واقع می‌گردند بر محدوده طرح هادی روستا منطبق بوده و شهرداری مکلف به نظارت بر عدم تجاوز ساخت و سازهای روستا به خارج از محدوده روستا خواهد بود.»
علیرغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمایم برای شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۳۷۱۲۷/۳۲۰/۹۴/د ـ ۱۸/۵/۱۳۹۴ توضیح داده است:
«بازگشت به نامه شماره ۷۳۰/۲۲۴۰۲ ـ ۲۳/۴/۱۳۹۴ موضوع اخطاریه دیوان عدالت اداری و تقاضای حکم ابطال بند ۱ ـ ۳ دستورالعمل اجرایی قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک به استحضار می‌رساند:
تعیین محدوده و حریم برای شهرها و روستاها طبق همین قانون بر عهده مراجع تصویب این طرح‌ها است. شورای عالی شهرسازی و معماری کشور بالاترین مرجع طرح‌های توسعه و عمران بوده و سیاست‌گذاری شهرسازی و معماری کشور را به عهده دارد و طبق بند ۲ تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری کشور وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح زیر است:
۱ـ بررسی پیشنهادهای لازم در مورد سیاست کلی شهرسازی برای طرح در هیأت‌وزیران.
۲ـ اظهارنظر نسبت به پیشنهادها و لوایح شهرسازی و مقررات مربوط به طرح‌های جامع شهری که شامل منطقه بندی، نحوه استفاده از زمین، تعیین مناطق صنعتی بازرگانی اداری، مسکونی، تأسیسات عمومی، فضای سبز و سایر نیازمندیهای عمومی شهر می‌باشد.
۳ـ بررسی و تصویب نهایی طرح‌های جامع شهری و تغییرات آن‌ها خارج از نقشه‌های تفصیلی.
۴ـ تصویب معیارها و ضوابط و آیین‌نامه‌های شهرسازی
از سوی دیگر با توجه به اینکه مرجع رسیدگی به تخلفات ساختمانی روستاها در وضعیتی که در حریم شهرها قرار دارند مبهم بوده و دارای خلاء قانونی است ترجیح اینست که طبق ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها با آن رفتار شود، متأسفانه برخی از اشخاص و مالکان با اطلاع از این خلاء قانونی سعی می‌کنند در حریم شهرها و روستاهای واقع در این حریم‌ها سوء استفاده نمایند و حریم روستا را توسعه داده و شهر اصلی را تحت تاثیر قرار دهند. از این رو ابطال این بند به‌طور کلی با قوانین و اختیارات مراجع تصویب طرح‌های توسعه و عمران مغایرت خواهد داشت.
در نهایت حتی اگر این بند ابطال شود شورای عالی شهرسازی و معماری در هنگام تصویب طرح جامع هر شهر در جهت کنترل بهتر حریم شهرها و روستاهای واقع در حریم اختیار قانونی خواهد داشت که تصمیمات مقتضی در جهت حفظ و کنترل حریم شهر اتخاذ نماید.»
هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲/۳/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت‌عمومی
به موجب تبصره ۱ ماده ۳ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها مصوب سال ۱۳۸۴ مقرر شده است که «روستاهایی که در حریم شهرها واقع می‌شوند مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستاها را ندارد.» نظر به اینکه مقنن در تبصره یاد شده برای روستاهایی که طرح هادی دارند محدوده و حریم در نظر گرفته است بنابراین بند ۱ ـ ۳ دستورالعمل مورد شکایت از این حیث که برای اینگونه روستاها حریم قائل نشده و شهرداری را مکلف به نظارت بر عدم تجاوز ساخت و ساز روستا در خارج از محدوده روستا کرده است مغایر قانون و خارج از حدود اختیار مرجع تصویب می‌باشد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
