رأی شماره ۱۷۸۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره ۱۷۸۶ مورخ ۱۳۹۷/۰۹/۰۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال مصوبه هیات امنای دانشگاه تهران برای اعطای تخفیف شهریه به فرزندان اعضای هیأت علمی

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۹/۶     شماره دادنامه: ۱۷۸۶      شماره پرونده: ۱۵۵۰/۹۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه دستور یازدهم از صورتجلسه پنجمین نشست عادی از دوره ششم هیات امنای دانشگاه تهران مورخ ۱۳۹۵/۱۰/۷

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲۱۵۱۰۵ ـ ۱۳۹۶/۱۰/۴ اعلام کرده است که:

«حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی

رئیس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً دستور یازدهم مصوبه ۱۳۹۵/۱۰/۷ هیأت امنای دانشگاه تهران از جهت انطباق با قانون در دستور کار کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری این سازمان قرار گرفت. در دستور یازدهم مصوبه یادشده مقرر شده است: «هیأت امنا به استناد بند (ب) ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه، شهریه دانشجویان خاص شامل همسران و فـرزندان اعضای هیأت علمی و غیرعلمی و … برای اجرا از نیمسال اول سال تحصیلی ۱۳۹۶ ـ ۱۳۹۵ به‌بعد تصـویب کرد». مصوبه مذکور برای همسران و فرزندان اعضای هیأت علمی تخفیف شهریه به میزان ۸۰% شهریه مصوب در نظر گرفته شده است. این امر تبعیض ناروا بوده و بر خلاف اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. چرا که به موجب اصل ۳ قانون اساسی دولت جمهوری اسلامی ایران موظف است، تمهیدات لازم را برای نیل به اهداف مذکور در اصل دوم به کار برد. یکی از موارد رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه‌های مادی و معنوی است، در حالی که با اجرای مصوبه فوق‌الذکر همسران و فرزندان اعضای هیأت علمی و غیرعلمی از این امتیاز تبعیض‌آمیز برخوردار می‌گردند. (گفتنی است چنانچه در رسیدگی به دستور یازدهم مصوبه ۱۳۹۵/۱۰/۷ هیأت امنای دانشگاه تهران به مصوبه جلسه ۶۳۰ ـ۱۳۸۷/۶/۱۲ شورای عالی انقلاب فرهنگی استناد شود باید گفت به موجب اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران طرف دیگر شورای عالی انقلاب فرهنگی صلاحیت تحدید حدود و اختیارات یکی مرجع قضایی قانونی (که مورد اشاره قانون اساسی نیز قرار گرفته) را ندارد. ضمن آن که در ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ۱۳۹۲) حدود صلاحیت و وظایف هیأت عمومی دیوان به شرح زیر اعلام شده است:

رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوءاستفاده از  اختیارات یا تخلفات در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود…» و در تبصره آن صرفاً رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه قضاییه و آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و تصمیمات رئیس قوه قضاییه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظـام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است. مفهوم مخالف آن این است که به غیراز این مصوبات، مصوبات سایر دستگاههای دولتی از جمله مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی قابل رسیدگی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است. از این رو شایسته است بدون توجه به مصوبه جلسه ۶۳۰ ـ ۱۳۸۷/۶/۱۲ شورای عالی انقلاب فرهنگی به مصوبه مغایر با قانون هیأت امنای دانشگاه تهران رسیدگی شود.) بنا به   مراتب موضوع در اجرای تبصره ۲ بند (د) ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور اعلام می‌شود، خواهشمند است دستور فرمایید رسیدگی به مصوبه فوق‌الذکر در دستور کار هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفته و از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.»

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«صورتجلسه پنجمین نشست عادی از دور ششم هیأت امنای دانشگاه تهران ۱۳۹۵/۱۰/۷

پیوست شماره سه (موضوع مصوبه یازدهم)

شهریه دانشجویان خاص دانشگاه تهران شامل همسران و فرزندان اعضای هیأت علمی و غیرهیأت علمی دانشگاه، حائزین رتبه‌های برتر علمی، قهرمانان ورزشی و دانشجویان روشندل

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل امور حقوقی دانشگاه تهران به موجب لایحه شماره ۴۴۱۹۰/ ۱۵۱- ۱۳۹۷/۲/۲۴ توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداریدر پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی دانشگاه تهران به موجب لایحه شماره ۱۵۱/۴۴۱۹۰ـ ۱۳۹۷/۲/۲۴ توضیح داده است که:

با سلام و احترام

در خصوص کلاسه پرونده ۹۶۰۱۵۵۰ (شماره بایگانی ۴۳۲۷۰) موضوع گزارش سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر مغایرت مصوبه مورخ ۱۳۹۵/۱۰/۷ هیأت امنای دانشگاه تهران (مصوبه مربوط به تعیین شهریه دانشجویان خاص دانشگاه تهران) با اصل ۱۳۱ قانون اساسی به استحضار می‌رساند: هیأت امناء دانشگاه تهران به منظور ترغیب دارندگان مدالهای المپیاد ورزشی به ادامه تحصیل، تسهیل ادامه تحصیل نابینایان و نیز ساماندهی شرایط تحصیل فرزندان و همسران اعضای هیأت علمی و غیرهیأت علمی در پردیسهای خودگردان به تجویز قانون شهریه تحصیلی این اشخاص را تعیین می‌نماید (مصوبه مورخ ۱۳۹۵/۱۰/۷) و سازمان بازرسی کل کشور با خوانش نادرست مصوبه و برجسته نمودن واژگان «فرزندان و همسران اعضای هیأت علمی» و سوء برداشت از میزان تخفیف، گزارش حاضر را مستنداً به اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مفهوم متشکک تبعیض ناروا به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقدیم نموده که به شرح زیر پاسخ آن به عرض می‌رسد و در ضمن تقاضا دارد نماینده دانشگاه تهران در جلسه هیأت عمومی حاضر شده و جهت پیشگیری از ابطال مصوبه‌ای که با رعایت انصاف و عدالت جهت تسهیل ادامه تحصیل دانشجویان دارای شرایط خاص تصویب شده، توضیحات جامع وکاملی در خصوص اعتبار مصوبه حاضر ارائه نماید.

ایرادات ماهوی موجب رد شکایت:

۱ـ مصوبه هیأت امناء دانشگاه با قوانین و مقررات منطبق بوده و در حدود اختیارات این هیأت می‌باشد.

به جهاتی که ذیلاً آورده می‌شود مصوبه هیأت امناء در حدود اختیارات مرجع تصویب‌کننده بوده و با هیچ یک از قوانین از جمله اصل سوم قانون اساسی هیچ‌گونه تنافی ندارد.

اول ـ دانشگاهها از استقلال اداری، مالی و معاملاتی برخوردار بوده و تابع مصوبات هیأت امنای خود می‌باشند: همان طور که قضات دیوان عدالت اداری استحضار دارند مطابق قوانین متعدد از جمله قانون تشکیل هیأتهای امنای دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی (مصوب جلسات ۱۸۱ و ۱۸۳ـ ۱۳۶۷/۱۲/۲۳ شورای عالی انقلاب فرهنگی)، ماده ۱۰ قانون اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (مصوب ۱۳۸۳/۵/۱۸) مجلس شورای اسلامی)، بند (الف) ماده ۴۹ قانون برنامه چهارم توسعه و بند (ب) ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه (که در زمان تصویب مصوبه هیأت امنای دانشگاه لازم‌الاجرا بوده) و همچنین ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه که در حال حاضر لازم‌الاجرا می‌باشد، «دانشگاهها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی…. بدون الزام به رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاههای دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط به عدالت توجه نموده و شرایط تحصیل در پردیسهایی که غالباً در رقابت با مؤسسات آموزش عالی آزاد و معوض هستند، تسهیل کرده است. آیا تسهیل در تحصیل، مصداق تبعیض است؟

۲ـ مصوبه هیأت امناء منصرف از امور علمی می‌باشد و کلیه افراد زیر مجموعه دانشگاه را شامل شده و متضمن هیچ‌گونه تبعیضی برای دیگران نیست.

هیأت امنای دانشگاه تهران در خصوص نحوه قبولی اشخاص برای ورود به مقاطع تحصیلی هیچ‌گونه مصوبه‌ای نداشته و کلیه متقاضیان پس از طی مراحل قانونی و گزینش علمی وارد مقاطع تحصیلی شده و هیچ تفاوت و امتیازی برای اشخاص پیش‌بینی نکرده است و کلیه اشخاص با یکدیگر برابر می‌باشند. پس این تصور که دانشگاه قصد دارد به نابینایان، دارندگان مدال و فرزندان و همسران اعضای هیأت علمی و غیرهیأت علمی مجانی و بدون رعایت امور علمی مدرک بدهد، نادرست و غیرقابل قبول است. در مصوبه مورخ ۱۳۹۵/۱۰/۷ هیأت امنای دانشگاه، صرفاً در خصوص «شهریه دانشجویان خاص دانشگاه» اظهارنظرشده و در این مصوبه برای اشخاص دارای شرایط خاص تخفیف اندکی (حدود ۲۰%) پیش‌بینی‌شده و فرزندان و همسران اعضای هیأت علمی و کارکنان دانشگاه تهران نیز بـه لحاظ فـوق ساماندهی شده و از این تخفیف اندک بهره‌مند شده‌اند. مستخدمین دانشگاه تهران شـامل دو گروه «عضو هیأت علمی» و «عضو غیرهیأت علمی» می‌باشد و هیأت امنـاء دانشگاه نیز فرزنـدان و همسران تمامـی مستخدمین دانشگاه اعم از هیأت علمی و غیرهیأت علمی را مشمول حکم قرار داده و تمام اشخاص مرتبط با دانشگاه می‌توانند از این تخفیف بهره‌مند شوند. بنابراین بین اعضای هیأت علمی و غیرهیأت علمی هیچ‌گونه تبعیضی وجود ندارد. سازمان بازرسی مدعی است این مصوبه از مصادیق تبعیض ناروا است، اما در گزارش این سازمان مشخص نیست با این مصوبه بین چه اشخاص تبعیض ایجاد شده است؟ وقتی دانشگاه قصد ساماندهی شهریه دانشجویان مرتبط خود را دارد، آیا باید فرزندان و همسران دیگران نیز که معلوم نیست چه اشخاصی هستند، در نظر بگیرد؟ توجه به اینکه شهریه دریافتی از دانشجویان جزء درآمدهای اختصاصی دانشگاه تهران است و هیأت امناء مرجع تصمیم‌گیری در خصوص نحوه هزینه‌کرد این درآمد می‌باشد، این سوال اساسی مطرح می‌شود، مطابق مصوبه هیأت امناء دانشگاه بین چه اشخاصی تبعیض ایجاد شده است؟ چه گروه و یا شخصی باید همچون نابینایان، دارندگان مدال و فرزندان و همسران اعضای هیأت علمی و غیرهیأت علمی از این امتیاز بهره‌مند شوند که با مصوبه هیأت امناء دانشگاه تهران از آن محروم شده‌اند؟ فرزندان کارکنان ایران خودرو یا فرزندان مستخدمین وزارت خارجه و یا غیره که باید در این مصوبه لحاظ شوند که اگر نشده است، تبعیض ایجاد شده است؟

۳ـ مصوبه هیأت امناء دانشگاه تهران هیچ عنوان از مصادیق تبعیض ناروا نمی‌باشد.

همان طور که ریاست معظم و قضات دیوان عدالت اداری نیز به خوبی واقفند، حقوق و قانون مملو از اصل و استثناء است به همین علت نیز با شایع شدن تخصیص و استثنا با عبارت فقهی «ما من عام الا و قد خص» روبرو هستیم که هیچ عامی وجود ندارد که تخصیص نخورده باشد و هیچ اصلی بدون استثنا نیست. به عبارت دیگر ورود استثناء بر اصل و وضع تخصیص برای حکم عام، تبعیض محسوب نمی‌شود اگر این گونه بود قانونگذار به کرات دست به تخصیص و استثناء نمی‌زد. علت تصویب قوانین خاص این است که هر استثنایی «تبعیض» محسوب نمی‌شود، هر تبعیضی نیز «تبعیض ناروا» نمی‌باشد. برخی مواقع برابری، نوعی تبعیض است برای نمونه اگر برای ده نفر که هر یک سن و سـال و اندازه‌ای متفاوت دارنـد، به یک شماره کفش خـریده شود، این برابری نیست بلکه نـابرابری و تبعیض است. تبعیض ناروا وقتی مصداق دارد که افراد مشمول حکم عام که در شرایط مساوی قرار دارند، بدون وجه مرجح، تجزیه و تفکیک شده و برخی را بدون وجه مرجحی از شمول حکم عام خارج سازیم. به همین جهت نیز در بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی، با اضافه شدن قید «ناروا» برای «تبعیض» (تبعیض ناروا)، دولت موظف شده تا تنها از تبعیضهایی رفع اثر نماید که ناروا است. بر این اساس حتی اگر ورود استثناء بر اصل و تخصیص حکم عام، در ذات و ماهیت خود متضمن تبعیض باشد، اما چون برخی از افراد مشمول حکم کلی دارای ویژگی و شرایطی خاص هستند مقنن آنان را با وضع استثناء و تخصیص از شمول حکم عام خارج می‌سازد، بدیهی است چنین ترتیبی تبعی ناروا به‌شمار نمی‌آید. در غیراین صورت قانونگذار در قوانین متعدد خود به این تبعیض دست نمی‌زد. (مواد ۱ و ۲ قانون مالیاتهای مستقیم، ماده ۵۸ قانون تصفیه امور ورشکستگی، قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی، ماده ۴۱ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، قانون جامع خدمات‌رسانی ایثارگران و مواد ۸۷ و ۸۸ قانون برنامه پنجم توسعه از جمله قوانینی هستند که افرادی را شمول حکم کلی مستثنی دانسته و برای آنان حکم خاص پیش‌بینی نموده و چنین ترتیبی تبعیض ناروا به شمار نمی‌آید.) علاوه بر قوانین مذکور، مطابق قانون آیین دادرسی مدنی اقامه دعوا در دادگستری مستلزم پرداخت هزینه دادرسی است اما قوانین متعدد اشخاص حقیقی و یا حقوقی را از پرداخت هزینه دادرسی معاف نموده است. از جمله می‌توان از «ماده ۳۲ قانون توزیع عادلانه آب» در خصوص معافیت شرکتهای آب منطقه‌ای، «ماده ۹ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه» در خصوص معافیت سازمان حج، «ماده ۱۰ قانون تشکیل شرکت پست جمهوری اسلامی» در خصوص معافیت شرکت پست و اصلاحیه ماده ۵۰۵ قانون آیین دادرسی مدنی در خصوص معافیت افراد تحت پوشش کمیته امداد و مددجویان مستمری بگیر سازمان بهزیستی از پرداخت هزینه دادرسی نام برد. همگان بی‌تردید مقررات مربوط به معافیت از هزینه دادرسی را تسهیل در دادخواهی می‌دانند و از اطلاق عنوان تبعیض در دسترسی به عدالت امتناع دارند و در غیراین صورت چرا مقنن بسیاری از سازمانها و نهادها را از پرداخت هزینه دادرسی معاف نموده و حتی برای دعاوی راجع به بیت‌المال و منابع طبیعی و ملی و اعضای تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی و غیره، معافیت دادرسی برقرار نموده؟ چرا که این لحظه سازمان بازرسی مانع تصویب این مقررات نشده یا با طرحها و لوایح آن مخالفت نکرده و مسئله تبعیض را مطرح نکرده است. آیا فقط تبعیض ناروا در دانشگاه روی می‌دهد و امکان برقراری چنین تبعیضی در مجلس شورای اسلامی و مراجع قانونگذاری نیست؟

هیأت امناء دانشگاه تهران نیز در حدود اختیارات قانونی خود و برای ایجاد رغبت به تحصیل و آموزش در پردیسهای خودگردان دانشگاه که در رقابت با مؤسسات آموزش عالی و آزاد و غیرانتفاعی هستند و اساساً دانشجویان تمایلی به ثبت‌نام در آنجا ندارند، برخی از دانشجویان که دارای شرایط خاص و ویژه می‌باشند را از شمول حکم کلی خارج نموده و برای آن حداکثر ۲۰ درصد تخفیف (و نه ۸۰%) در شهریه تحصیلی پیش‌بینی نموده است که اساساً چنین اقدامی از مصادیق تبعیض ناروا نمی‌باشد و اگر خلاف این نظر پذیرفته شود قوانین و مقررات بسیاری از مصادیق تبعیض ناروا تلقی خواهد شد، در حالی که از نظر علمی و منطقی چنین امری قابل پذیرش نیست. این اشخاص از لحاظ علمی بر دیگران ترجیحی ندارند و فقط وقتی یک دانشجوی نابینا پذیرفته شد به علت نابینایی همچون ایثارگران از میزان مشخص و محدودی تخفیف برخوردار می‌باشد. با عنایت به مراتب مذکور مختصراً به جهات ذیل گزارش سازمان بازرسی قابل طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نمی‌باشد.لذا اتخاذ تصمیم شایسته دائر بر رد شکایت سازمان بازرسی مورد استدعاست.

اول ـ گزارش سازمان بازرسی کل کشور با مصوبه هیأت امناء دانشگاه تهران مغایرت داشته و منطبق با واقع نمی‌باشد.

دوم ـ هیأت امناء به استناد بند (ب) و بند (ح) ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه و تبصره ۱ این ماده قانوناً مجاز به تعیین شهریه کلیه دانشجویان از جمله دانشجویان دارای شرایط خاص می‌باشد و مصوبه مذکور در حدود اختیارات مرجع تصویب‌کننده بوده و با هیج یک از قوانین از جمله اصل ۳ قانون اساسی هیچ‌گونه تنافی ندارد.

سوم ـ مصوبه هیأت امناء  منصرف از امور علمی می‌باشد و کلیه افراد زیر مجموعه دانشگاه را شامل شده و متضمن هیچ‌گونه تبعیضی برای دیگران نیست.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۹/۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است. 

رأی هیأت عمومی

نظر به اینکه برابر بند ۹ اصل سوم قانون اساسی، رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه‌های مادی و معنوی، از وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران است و هیأت امنا دانشگاه تهران بدون رعایت مفاد این اصل برای فرزندان پرسنل دانشگاه، امتیاز قائل شده و شهریه آنان را به میزان ۸۰ درصد مصوب کرده است، وجاهت قانونی ندارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی