رأی شماره ۱۷۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۷۹ مورخ ۱۳۹۶/۳/۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
باموضوع: ابطال بند۱ و تبصره ذیل بند۱ توافقنامه منعقده بین شهرداری و مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات فنی قم و مجوز شماره ۹۰۱۴/ش/ق ـ ۶/۸/۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر قم
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۳/۲ شماره دادنامه: ۱۷۹ کلاسه پرونده: ۹۱/۲۴۰
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: اتحادیه صنف موزائیک سازان قم
موضوع شکایت و خواسته: ۱ـ ابطال بند ۱ و تبصره ذیل بند ۱ توافقنامه فیمابین شهرداری قم و مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات فنی قم به شماره ۱۷۴۸۵ ـ ۷/۱۱/۱۳۸۹ شهرداری قم
۲ـ ابطال مجوز شماره ۹۰۱۴/ش/ق ـ ۶/۸/۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر قم
گردش کار:
رئیس اتحادیه صنف موزائیک سازان قم به موجب دادخواستی ابطال بند ۱ و تبصره ذیل بند ۱ توافقنامه فیمابین شهرداری قم و مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات فنی قم به شماره ۱۷۴۸۵ـ ۷/۱۱/۱۳۸۹ شهرداری قم و ابطال مجوز شماره ۹۰۱۴/ش/ق ـ ۶/۸/۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر قم را خواستار شده است و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً عده‌ای از اتحادیه‌های صنوف زیر مجموعه مجمع امور صنفی صنوف تولیدی ـ خدمات فنی قم قراردادی (توافقنامه شماره ۱۷۴۸۵ ـ ۷/۱۱/۱۳۸۹) را با مجمع موصوف منعقد نموده‌اند و در قرارداد مزبور از سوی برخی از اتحادیه‌های صنفی به مجمع موصوف تفویض اختیار شده است تا مجمع مذکور به نمایندگی از سوی شهرداری ماذون به اخذ عوارض کسب و پیشه و مشاغل به میزان ۵ برابر به علاوه عوارض همان سال باشد و مستند قانونی این اقدام ماده ۲۹ و بند «ی» ماده ۳۰ قانون نظام صنفی ذکر شده است. پیرو این توافقنامه، شورای اسلامی شهر قم به موجب نظریه شماره ۹۰۱۴/ش/ق ـ ۶/۸/۱۳۸۹ به شرح تبصره ذیل بند ۱ توافقنامه شماره ۴۴۵۲۷ ـ ۹/۱۱/۱۳۸۹ و بند ۱ توافقنامه مزبور، متقاضیان صدور پروانه کسب را مکلف به پرداخت شش برابر عوارض (پنج برابر به علاوه عوارض همان سال) کرده است و مصوبه مذکور از تاریخ تصویب اعمال شده است. با عنایت به مناط ماده ۱۱ قانون نظام صنفی که هیأت عالی نظارت را بالاترین مرجع نظارت بر امور اصناف کشور معرفی کرده است و دبیرخانه هیأت عالی نظارت به موجب نامه شماره ۲۶۸۳۳/۴۲ ـ ۲۱/۶/۱۳۸۹ صراحتاً اخذ پنج برابر عوارض کسب و پیشه بابت ورودیه از متقاضیان صدور پروانه کسب را فاقد وجاهت قانونی دانسته است مضافاً اینکه مادتین ۳۱ و ۵۵ قانون نظام صنفی ناظر به ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۸۰، اختیار وضع مقرره‌ای برای وصول عوارض تحت هر عنوان را به غیر از حق عضویت سالیانه افراد صنفی را ممنوع اعلام کرده است و هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۳۰۱ الی ۱۳۰۳ ـ ۲۹/۴/۱۳۸۷ و ایضاً دادنامه شماره ۶۱۲ ـ ۲۳/۱۲/۱۳۸۹ در مانحن فیه افاده تکلیف کرده است. لذا تسری و تفسیر شورای شهر قم در اختیارات مربوط به موارد دلخواه، اجتهاد، توافق و تفسیر از قانون و نهایتاً اقدام شهرداری قم مبنی بر اخذ عوارض کسب و پیشه به میزان پنج برابر به علاوه عوارض همان سال نوعاً قانونگذاری و خارج از حدود صلاحیت و اختیارات شهرداری و شورای اسلامی شهر قم و محکوم به بطلان است. مع‌الوصف به‌منظور صیانت از حقوق عامه کسبه، اصناف و بازاریان قم ضمن جلب مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات فنی قم به دادرسی (جلب ثالث)، ابطال تصمیم شهرداری قم و مجوز شورای اسلامی شهر قم به شرح ستون خواسته مورد استدعاست تا احقاق حق شود.»
متعاقباً شاکی به موجب لایحه تکمیلی اعلام کرده است که:
«ریاست محترم و معزز دیوان عدالت اداری
با سلام، تحیت و احترام
عده‌ای از اتحادیه‌های صنوف زیر مجموعه مجمع امور صنفی صنوف تولیدی ـ خدمات فنی قم قراردادی (توافقنامه شماره ۱۷۴۸۵ ـ ۷/۱۱/۱۳۸۹) را با مجمع موصوف منعقد نموده‌اند و در قرارداد مزبور از سوی برخی از اتحادیه‌های صنفی به مجمع موصوف تفویض اختیار شده است تا مجمع مذکور به نمایندگی از سوی شهرداری قم ماذون به اخذ عوارض کسب و پیشه و مشاغل به میزان ۵ برابر به علاوه عوارض همان سال باشد و مستند قانونی این تصمیم ماده ۲۹ و بند «ی» ماده ۳۰ قانون نظام صنفی ذکر شده است. پیرو این توافقنامه، شورای اسلامی شهر قم به موجب مصوبه شماره ۹۰۱۴/ش/ق ـ ۶/۸/۱۳۸۹ به شرح تبصره ذیل بند ۱ توافقنامه شماره ۴۴۵۲۷ ـ ۹/۱۱/۱۳۸۹ و بند ۱ توافقنامه مزبور، متقاضیان صدور پروانه کسب را مکلف به پرداخت شش برابر عوارض (پنج برابر به علاوه عوارض همان سال) کرده است و مصوبه مذکور از تاریخ تصویب اعمال شده است. از این روی به جهات آتی الذکر به منظور صیانت از حقوق عامله کسبه، اصناف و بازاریان قم رسیدگی عاجل مبنی بر لغو و ابطال تصمیم شهرداری و شورای اسلامی شهر قم به شرح مندرج در ستون خواسته در دادخواست تقدیمی مورد استدعاست:
اولاً: به موجب ماده ۱۰ قانون مدنی، قراردادهای منعقده نسبت به کسانی که آن را منعقد کرده‌اند در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ است. با عنایت به اینکه مستمسک و استناد شهرداری قم مبنی بر اخذ عوارض پنج برابر در هیچ یک از مفاد قانون نظام صنفی احصاء نشده است لذا صرف نظر از اینکه توافقنامه مستند الیه برای مراجع ذی مدخل صنفی به دلیل مغایرت آشکار با صریح قانونی حجیت و اعتبار ندارد مفاد آن با عموم و اطلاق مادتین ۲۹ و ۳۰ قانون نظام صنفی منافات داشته و اجتهاد مقابل نص محسوب می‌شود چرا که تصور و تلقی غلط شهرداری و استنباط شورای شهر قم از باب اختیار بی حد و حصر برای خویش در وضع عوارض پنج برابر شهرداری آن هم تحت هر عنوان استدلالی معکوس و مغایر با بند الف ماده ۳۱ قانون نظام صنفی است.
ثانیاً: رفع محظورات قانونی در قبال وجه ولو اینکه مبالغ دریافت شده برای عمران و آبادی شهر مورد استفاده قرار گیرد علاوه بر بروز تبعات ناخوشایند اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی، جایگاه حقوقی فرد را به تابعی از قدرت و توان مالی آن تبدیل خواهد نمود و بدیهی است این امر علاوه بر اینکه با جوهره قانون و فلسفه قانونگذاری در تناقض می‌باشد خلاف اصول ۲۰ و ۲۲ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می‌باشد.
ثالثاً: مصوبه شماره ۹۰۱۴/ش/ق ـ ۶/۸/۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر قم در تفویض اختیار به شهرداری در اخذ عوارض ۵ برابر که خود شورا بعضاً فاقد آن اختیارات بوده مستند قانونی ندارد زیرا مسئولیت و صلاحیت نهادها قائم به شخصیت آنها است و در قانون نظام صنفی حتی به طور ضمنی چنین رخصتی را به شورای اسلامی شهر و شهرداری اعطاء نکرده است.
رابعاً: وزارت صنعت، معدن و تجارت (وزارت بازرگانی سابق) به موجب نامه شماره ۲۶۸۳۳/۴۲ ـ ۲۱/۶/۱۳۸۶ اخذ عوارض ۵ برابر از متقاضیان صدور پروانه کسب را خلاف قانـون دانستـه است لکـن مجمع امور صـنفی تولیـدی ـ خدمات فنـی قم به جای تمکین از دستور عالیترین مقام وزارت (موضوع بند «و» ماده ۳۷ قانون نظام صنفی)، نه تنها دستور اداری دبیرخانه هیأت عالی نظارت را قابل اعتنا ندانسته بلکه برخلاف قانون اقدام به عقد توافقنامه با اتحادیه‌های زیر مجموعه و نهایتاً شهرداری کرده است که اقدامات معموله من البدو الی الختم خلاف موازین قانونی، عدالت و انصاف بوده است.
خامساً: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۶۱۲ ـ ۲۳/۱۲/۱۳۸۹ وفق مقررات ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۸۰ و مادتین ۳۱ و ۵۵ قانون نظام صنفی، اختیار وضع مقرره‌ای برای وصول عوارض تحت هر عنوان را به غیر از حق عضویت سالانه افراد صنفی ممنوع اعلام کرده است لذا اقدام شهرداری در وضع حقوق مضاعف بر قانون موضوعه برای شهرداری و تصویب آن توسط شورای اسلامی شهر قم نوعاً قانونگذاری و خارج از حدود صلاحیت و اختیارات شهرداری و شورای مزبور بوده است.
با عنایت به جمیع مراتب معروضه، نظر به اینکه وضع قواعد آمره مبنی بر اخذ عوارض شهرداری به میزان پنج برابر توسط مراجع موصوف بی اعتنایی به اصول منور قانون اساسی و مغایر با ماده ۱۰ قانون مدنی است چرا که در هیچ جای قانون حتی یک کلمه در خصوص اعطاء وکالت یا نمایندگی رسمی از سوی اتحادیه‌ها به مجامع امور صنفی سخنی به میان نیامده است مضافاً اینکه براساس قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور وظایف و اختیارات شوراها صرفاً منحصر و محدود به موارد خاصی تعریف شده است و توافقنامه و مصوبه معترض عنه از مصادیق بارز قانونگذاری است که خارج از حدود صلاحیت و اختیارات مراجع موصوف است لذا صدور حکم به ابطال مجوز و توافقنامه مذکور به شرح ستون خواسته مندرج در دادخواست تقدیمی و همچنین صدور دستور مقتضی بر جلب ثالث (جلب مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات قم) به دادرسی جهت احراز حقیقت مورد استدعاست تا احقاق حق شود.»
متن توافقنامه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
«۱ـ جهت تسهیل در امور صدور و تمدید پروانه کسب، اتحادیه‌های صنفی به عنوان طرف قرارداد شهرداری قم، به استناد بند «ی» قانون نظام صنفی، به مجمع امور صنفی (تولیدی ـ خدمات فنی) کتباً اختیار و نمایندگی داده‌اند تا قرارداد قبلی را به مدت پنج سال از مورخ ۱/۱/۱۳۹۰ لغایت ۲۸/۱۲/۱۳۹۴ تمدید و کلیه واحدهای صنفی جهت دریافت و تمدید پروانه و پرداخت عوارض کسبی، به مجمع امورصنفی مزبور مراجعه نمایند، لذا از این پس به جای اتحادیه‌ها، نماینده رسمی و قانونی آنها، مجمع امور صنفی (تولیدی ـ خدمات فنی) طرف قرارداد شهرداری قم خواهند بود.
تبصره: برای متقاضیان صدور و تمدید پروانه، بر مبنای مصوبات شورای اسلامی شهر، عوارض صنفی دریافت گردد و توضیح اینکه عوارض پذیره صدور پروانه، پنج برابر عوارض سالیانه، به علاوه عوارض همان سال و برای تمدید پروانه، عوارض معوقه براساس تعرفه‌های مصوب دریافت خواهد شد.
دریافت عوارض و صدور گواهی توسط مجمع امور صنفی (تولیدی ـ خدمات فنی)، به منزله موافقت شهرداری قم با صدور و یا تمدید پروانه کسب و یا مفاصا حساب عوارض شغلی تلقی می‌گردد و مجمع امور صنفی (تولیدی ـ خدمات فنی) یک نسخه از گواهی صادره را جهت درج و یا تشکیل پرونده متقاضیان به شهرداری‌های مناطق مربوطه ارسال خواهند نمود و موافقت شهرداری قم، صرفاً در زمینه وصول عوارض کسبی است و مانع از رسیدگی به تخلفات ساختمانی و عدم پرداخت سایر حق و حقوق شهرداری نیست.»
متن مجوز مورد اعتراض به قرار زیر است:
«جناب آقای مهندس عابدینی پور، شهردار محترم قم
سلام علیکم
احتراماً عطف به لایحه شماره ۲۹۳۷۵ ـ ۲۶/۷/۱۳۸۹ موضوع درخواست مجوز نحوه تمدید توافقنامه‌های منعقده در خصوص وصول عوارض کسب و پیشه و مشاغل فیمابین شهرداری قم و مجامع امور صنفی توزیعی ـ خدماتی و تولیدی ـ خدمات فنی، بدین وسیله مصوبه شورای اسلامی شهر قم ارسال می‌گردد تا با رعایت ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و پس از لازم‌الاجرا شدن مصوبه، نسبت به اجرای مفاد آن اقدام لازم معمول گردد.
متن لایحه شهرداری:
«به پیوست تصویر توافقنامه‌های منعقده در خصوص وصول عوارض کسب و پیشه و مشاغل فیمابین شهرداری قم و مجامع امور صنفی توزیعی ـ خدماتی و تولیدی ـ خدمات فنی و مجوزات صادره ارسال می‌گردد. با عنایت به اینکه زمان اتمام قرارداد تا پایان سال جاری می‌باشد، خواهشمند است در خصوص نحوه تمدید قرارداد موضوع را در شورای محترم مطرح و در صورت تصویب به شهرداری اعلام فرمایند».
متن مصوبه شورا:
عطف به لایحه موصوف که در جلسه مورخ ۲/۸/۱۳۸۹ کمیسیون برنامه و بودجه مطرح و مورد رسیدگی قرار گرفته بود، موضوع جهت تصویب نهایی در چهارصد و هشتمین جلسه رسمی و علنی روز یکشنبه مورخ ۲/۸/۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر مقدس قم که به صورت عادی در محل سالن جلسات شورا تشکیل گردید مطرح و پس از ارائه گزارش مخبر کمیسیون مذکور و بحث و تبادل نظر و استماع پیشنهادات و بررسیهای لازم و اعلام کفایت مذاکرات موضوع به رأی گذاشته شد. در نتیجه پیشنهاد مذکور به شرح لایحه تقدیمی مبنی بر تمدید قراردادها طبق چارچوب قبلی به اتفاق آراء اعضای حاضر در جلسه به تصویب رسید و مقرر شد شهرداری قم با رعایت کلیه موازین قانونی و آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها نسبت به اجرای مصوبه اقدام مقتضی معمول دارد. ـ رئیس شورای اسلامی شهر قم»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر قم و شهرداری قم به موجب لایحه‌های شماره ۴۰۹۲/ش/ق ـ ۲۷/۴/۱۳۹۱ و ۱۱۶۵۷۷ ـ ۲۶/۵/۱۳۹۱ توضیح داده‌اند که:
«مدیر دفتر محترم هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً عطف به پرونده شماره ۹۱۰۹۹۸۰۹۰۰۰۱۳۷۳۰ ـ ۲۱/۳/۱۳۹۱ موضوع دادخواست اتحادیه صنف موزائیک سازان قم به طرفیت شهرداری و شورای اسلامی شهر قم مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند:
۱ـ صرف نظر از ماهیت دادخواست تقدیمی شاکی، توجه قضات دیوان عدالت اداری را به مفاد خواسته شاکی در ستون خواسته جلب می‌نمایم که عبارت است از «اعتراض به بند ۱ و تبصره ذیل بند ۱ توافقنامه فیمابین شهرداری و مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات فنی قم» و همچنین مطالب مرقوم در شرح دادخواست نیز حاکی از این است که شاکی محترم توافقنامه و قرارداد فیمابین شهرداری و مجمع امور صنفی تولید ـ خدماتی فنی قم را بی اعتبار دانسته و متقاضی ابطال آن است. صرف نظر از صحت و سقم ادعای شاکی، همان گونه که قضات مستحضرند رسیدگی به موضوع قراردادها و احراز صحت یا بطلان آن و اینکه آیا شرایط اساس صحت معامله رعایت گردیده یا خیر و آیا قرارداد مغایر قوانین آمره می‌باشد و نظایر آن از جمله موضوعات ترافعی است که از شمول صلاحیت قانونی دیوان عدالت اداری مصرح در ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری خارج است و مستلزم رسیدگی در محاکم عمومی است و رویه قضایی دیوان عدالت اداری نیز به این نحو مستقر و جاری است.
۲ـ توافقنامه مورد اعتراض شاکی در اجرای بند «ی» ماده ۳۰ قانون نظام صنفی کشور تنظیم شده است. توضیح آن که ماده ۳۰ قانون اخیرالذکر در بیان وظایف و اختیارات اتحادیه‌ها در بند «ی» وصول مالیات، عوارض و هزینه خدمات به نمایندگی از طرف وزارتخانه‌ها، شهرداری‌ها و سازمان‌های وابسته به دولت» را پیش‌بینی نموده که به منظور تسهیل در وصول و ایصال عوارض و با عنایت به موافقت اتحادیه جهت تمرکز این امر مبنی بر وصول و ایصال عوارض از سوی مجمع امور صنفی، قرارداد مورد نظر تنظیم شده است. که طی مصوبه شماره ۹۰۱۴/ش/ق ـ ۶/۸/۱۳۸۹ به تایید شورای اسلامی شهر رسیده است.
۳ـ نظر به اینکه شاکی نه در ستون خواسته و نه در شرح دادخواست تقدیمی خود اعتراضی نسبت به عوارض مصوب شورای اسلامی شهر قم در خصوص عوارض شغلی نداشته و خواهان ابطال آن نشده است لذا از این حیث ضرورتی به ارائه پاسخ نبوده و موضوع مفروغ عنه می‌باشد.
علی‌هذا با عنایت به مراتب فوق، خصوصاً با توجه به اینکه موضوع خواسته شاکی محترم مبنی بر ابطال قرارداد فیمابین شهرداری و مجمع امور صنفی در حدود صلاحیت محاکم عمومی می‌باشد، اتخاذ تصمیم شایسته از قضات هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارد.»
هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲/۳/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت‌عمومی
مطابق ماده ۲۹ و بند «ی» ماده ۳۰ قانون نظام صنفی کشور مقرر شده است اتحادیه‌ها می‌توانند وصول مالیات، عوارض و هزینه خدمات وزارتخانه‌ها، شهرداری‌ها و سازمان‌های وابسته به دولت را طبق مقررات و قوانین جاری در راستای قرارداد تنظیمی و در قبال اخذ کارمزد عهده دار شوند و مبالغ وصول شده بابت مالیات، عوارض یا هزینه خدمات را بلافاصله به حساب قانونی مربوط واریز کنند. نظر به اینکه این اختیار قابل واگذاری به مجمع امور صنفی نیست، بنابراین توافقنامه منعقده بین شهرداری و مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات فنی قم و مجوز شماره ۹۰۱۴/ش/ق ـ ۶/۸/۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر قم مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مراجع تصویب‌کننده آن وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
