رأی شماره ۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۸ مورخ ۱۳۹۷/۱/۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال قسمتهای ۱ـ۲ و ۲ـ۲ بند ۲ دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب مقرری‌بگیران بیمه بیکاری و بند ب دستورالعمل ضوابط اجرایی حضور و غیاب اثر انگشتی مقرری‌بگیران بیمه بیکاری
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۱/۲۱ شماره دادنامه: ۱۸ کلاسه پرونده: ۱۷۴/۹۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سعید کنعانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب مقرری‌بگیران بیمه بیکاری مورخ اسفند ۱۳۹۲ (شماره ۱) و دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب اثر انگشتی مورخ اسفند ۱۳۹۲ (شماره۲)
گردش‌کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب مقرری‌بگیران بیمه بیکاری مورخ اسفند ۱۳۹۲ (شماره ۱) و دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب اثر انگشتی مورخ اسفند ۱۳۹۲ (شماره۲) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«با عرض سلام محضر قضات شریف، شرح دادخواست به شرح آتی تقدیم می‌گردد:
الف ـ خروج از حیطه اختیارات
تکلیف مقرر در ماده ۱۴ قانون بیمه بیکاری، آیین‌نامه‌ها توسط وزارت کار و سازمان تأمین اجتماعی تهیه و به تصویب هیأت وزیران می‌رسد. لذا مرجع تصویب آیین‌نامه در موضوع بیمه بیکاری صرفاً هیأت وزیران است بنابراین تهیه و ابلاغ دستورالعملی که مصادیق قطع مقرری بیمه بیکاری را انشاء و علل موجه و غیر موجه و ادله آن را احصا نماید از حیطه اختیارات اداره کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری یا وزارت کار، خارج و در خور نقض می‌باشد، مضافاً دادنامه شماره ۳۶۷ الی ۳۷۸ ـ ۱۳۷۸/۱۰/۲۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام وحدت رویه صادر شده، بیان می‌دارد: «بنابراین مصوبه شماره … که تحت عنوان دستورالعمل اجرایی با تعیین ضوابط و قواعد خاصی در باب برخورداری از حق بیمه بیکاری در واقع و نفس‌الامر در حد قانون و آیین‌نامه اجرایی نموده است، خارج از حدود اختیارات سازمان مذکور تشخیص داده می‌شود…»
ب) مغایرت با قانون
قانونگذار قطع مقرری بیمه بیکاری را به مفاد ماده ۸ قانون بیمه بیکاری محصور و محدود کرده است و اشتغال مجدد یا عدم شرکت در دوره‌های کارآموزی یا سوادآموزی، بدون عذر موجه از موارد آن است. هر چند که تعیین معاذیر موجه یا غیر موجه، وفق ماده ۱۴ قانون مذکور صرفاً از طریق آیین‌نامه هیأت وزیران قابل تصویب خواهد بود، لیکن عدم حضور در ادارات کار و انجام کار بیهوده و عبثی مانند ثبت حضور و غیاب، مصداق هیچ یک از موارد موضوع ماده ۸ قانون موصوف نبوده و از موجبات قطع مقرری محسوب نمی‌گردد چرا که نه امتناع از حضور در کلاسهای آموزشی بوده و نه به منزله اشتغال می‌باشد. لذا بند ۱ و ۲ ماده ۲ دستورالعمل شماره (۱) و بند ب دستورالعمل شماره (۲) که تأخیر ۴۵ دقیقه‌ای مقرری‌بگیران در ثبت حضور و غیاب را به منزله غیبت غیر موجه تلقی و مقرری را قطع می‌نماید، فاقد مبنای قانونی است.»
متن دستورالعمل و ضوابط اجرایی مورد اعتراض به قرار زیر است:
«دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب مقرری‌بگیران بیمه بیکاری:
رعایت نکات ذیل برای مسئولین و کارشناسان بیمه بیکاری ضروری تلقی شده و عواقب ناشی از عدم رعایت آنها بر عهده رئیس اداره و کارشناسان مربوطه می‌باشد.
۱ـ فواصل تعیین شده جهت حضور و غیاب:
۱ـ۱ـ حداقل بازه زمانی تعیین شده جهت حضور و غیاب کلیه مقرری‌بگیران حداقل یک بار در هفته می‌باشد.
۲ـ۱ـ در صورت احتمال اشتغال پنهان مقرری‌بگیر، تعداد دفعات حضور و غیاب با تشخیص رئیس اداره مربوطه می‌تواند افزایش می‌یابد.
۲ـ تأخیر در حضور و غیاب:
۱ـ۲ـ مقرری‌بگیران می‌توانند حداکثر تا ۴۵ دقیقه قبل و یا بعد از ساعت تعیین شده جهت حضور و غیاب به واحد مربوطه مراجعه نماید.
۲ـ۲ـ مقرری‌بگیران در طول دوره دریافت مقرری حداکثر تا ۳ بار مجاز به تأخیر در زمانهای تعیین شده می‌باشند. تأخیر بیش از آن به منزله غیبت غیر موجه تلقی و منجر به قطع مقرری می‌گردد.
۳ـ۲ـ چنانچه مقرری‌بگیر در طول دریافت مقرری بنا به دلایل غیر موجه در تاریخ تعیین شده غیبت داشته باشد، کارشناسان مربوطه موظفند با اخذ تعهد کتبی حداکثر تا ۱ بار، غیبت را موجه تلقی نموده و در صورت تکرار قطع مقرری نمایند.
۳ـ دلایل عدم حضور و غیاب مقرری‌بگیران:
مقرری‌بگیر با دارا بودن شرایط ذیل از حضور و غیاب معاف می‌باشد.
۱ـ۳ـ بیماری: مقرری‌بگیرانی که به دلیل بیماریهای صعب‌العلاج و بیماریهای طولانی‌مدت قادر به حضور و غیاب نمی‌باشند (با ارائه مدارک و مستندات پزشکی)
۲ـ۳ـ کهولت سن: مقرری‌بگیران با سن ۶۰ سال و بیشتر
۳ـ۳ـ بازداشت یا زندانی: مقرری‌بگیرانی که بر اساس حکم صادره از سوی مراجع ذیصلاح بازداشت یا زندانی می‌گردند، مشروط بر متأهل یا متکفل بودن آنها (با ارائه مدارک و مستندات مربوطه)
۶ـ ازدواج: مقرری‌بگیر در طول دوره دریافت می‌تواند ۱ بار از فرجه ازدواج استفاده نماید و موظف است حداکثر تا ۷ روز با ارائه مدارک و مستندات به واحد تعاون، کار و رفاه اجتماعی مربوطه مراجعه تا وضعیت وی مورد بررسی قرار گیرد.
۷ـ غیبت غیر موجه: چنانچه وضعیت غیبت مقرری‌بگیر مشمول هیچکدام از موارد ذکر شده در بند «۴» این دستورالعمل نباشد، غیبت غیر موجه تلقی گردیده و منجر به قطع مقرری می‌شود.
توضیح: تمام موارد مندرج در این دستورالعمل می‌بایست با تشخیص و تأیید رئیس اداره مربوطه صورت پذیرد. مسئولیت حسن اجرای این دستورالعمل بر عهده مدیران کل، روسا، مسئولین و کارشناسان بیمه بیکاری و حمایت از مشاغل واحدهای تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها می‌باشد.»
دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب اثر انگشتی (شماره ۲) ویژه مقرری‌بگیران بیمه بیکاری:
رعایت نکات ذیل جهت دریافت مقرری بیمه بیکاری الزامی بوده و در صورت عدم رعایت نکات مندرج در دستورالعمل، هرگونه عواقب ناشی از آن بر عهده مقرری‌بگیر بوده و اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی هیچ گونه مسئولیتی در این خصوص نخواهد داشت.
الف ـ چنانچه مقرری‌بگیر بنا به دلایل زیر نتواند در موعد تعیین شده، حضور یابد موظف است به کاربر مربوطه مراجعه نماید.
۱ـ فوت اقوام: در صورت فوت اقوام (شامل: پدر، مادر، همسر، فرزند، برادر، خواهر) مقرری‌بگیر حداکثر تا ۷ (هفت) روز می‌بایست با ارائه کپی گواهی فوت به واحد تعاون، کار و رفاه اجتماعی مربوطه مراجعه تا وضعیت وی مورد بررسی قرار گیرد.
۲ـ بیماری: مقرری‌بگیر می‌بایست پس از اتمام دوره مرخصی استعلاجی در اولین روز اداری، اسناد و مدارک پزشکی خود را به واحد تعاون، کار و رفاه اجتماعی مربوطه ارائه تا مورد بررسی قرار گیرد.
۳ـ حوادث غیر مترقبه: چنانچه مقرری‌بگیر به علت بروز حوادث غیر مترقبه نظیر: سیل، زلزله، برف و … امکان حضور در موعد تعیین شده را نداشته باشد، مکلف است پس از رفع وضعیت غیر مترقبه، در اولین روز اداری به واحد تعاون، کار و رفاه اجتماعی مربوطه مراجعه تا وضعیت وی مورد بررسی قرار گیرد.
۴ـ بازداشت موقت: چنانچه مقرری‌بگیر به دلایلی بازداشت موقت گردد، موظف است پس از رفع بازداشت با ارائه مدارک قضایی، به واحد تعاون، کار و رفاه اجتماعی مربوطه مراجعه تا وضعیت وی مورد بررسی قرار گیرد.
۵ـ سفرهای زیارتی و سیاحتی: مقرری‌بگیر در طول دوره دریافت مقرری می‌تواند حداکثر ۲ بار از سفرهای زیارتی و سیاحتی بهره‌مند گردد. بدیهی است طول دوره سفر زیارتی حداکثر ۳۰ روز و سفر سیاحتی حداکثر ۱۵ روز می‌باشد.
۶ـ ازدواج: مقرری‌بیگر در طول دوره دریافت مقرری می‌تواند ۱ بار از فرجه ازدواج استفاده نماید و موظف است حداکثر تا ۷ روز با ارائه مدارک و مستندات به واحد تعاون، کار و رفاه اجتماعی مربوطه مراجعه تا وضعیت وی مورد بررسی قرار گیرد.
ب ـ در صورتی که عدم مراجعه مقرری‌بگیر به واحدهای تعاون، کار و رفاه اجتماعی جهت حضور بنا به دلایل مندرج در بند «الف» این دستورالعمل نباشد، غیبت غیر موجه تشخیص داده شده و منجر به قطع مقرری می‌گردد.
توضیح: چنانچه مقرری‌بگیر در طول دریافت مقرری بنا به دلایل غیر موجه در تاریخ تعیین شده غیبت داشته باشند، کارشناسان مربوطه موظفند با اخذ تعهد کتبی حداکثر تا ۱ بار، غیبت را موجه نموده و در صورت تکرار قطع مقرری می‌گردد.
ج ـ چنانچه نوبت ارائه شده توسط ساعت حضور و غیاب مقارن با ایام تعطیلی باشد، مقرری‌بگیر می‌بایست در اولین روز اداری به واحد تعاون، کار و رفاه اجتماعی مراجعه نماید.
د ـ چنانچه دستگاه حضور و غیاب به هر دلیلی پرینت نوبت مراجعه بعدی را ارائه ننماید و یا دستگاه دچار نقص فنی شده باشد، مقرری‌بگیر می‌بایست بلافاصله به مسئول بیمه بیکاری مراجعه تا مشکل رفع و نوبت بعدی تعیین گردد.»
مدیرکل دفتر حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره ۲۲۴۴۵۲ ـ ۱۳۹۶/۱۱/۱۵، تصویر نامه شماره ۱۹۸۷۱۰ ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۲ مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
«جناب آقای دکتر ولی‌پور
مدیرکل محترم دفتر حقوقی
سلام علیکم
احتراماً، بازگشت به نامه شماره ۱۴۱۵۹۷ ـ ۱۳۹۶/۷/۲۵ و پیرو نامه‌های شماره ۱۵۹۴۵۹ ـ ۱۳۹۶/۸/۱۷ و نامه شماره ۱۶۵۱۴۰ ـ ۱۳۹۶/۸/۲۷ و نامه شماره ۱۷۵۸۰۲ ـ ۱۳۹۶/۹/۳۱ در خصوص ابلاغنامه مورخ ۱۳۹۶/۲/۲۳ پرونده کلاسه ۱۷۴/۹۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مربوط به دادخواست آقای سعید کنعانی به خواسته ابطال (دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب مقرری‌بگیران بیمه بیکاری مورخ اسفند ۱۳۹۲ شماره ۱) و (دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب اثر انگشتی مورخ اسفند ۱۳۹۲شماره ۲) که همراه با ۳ برگ ضمیمه در تاریخ ۱۳۹۶/۷/۲۵ به این اداره کل ارسال گردیده، لایحه دفاعیه به شرح ذیل برای استحضار و صدور دستور مقتضی ارسال می‌گردد.
شاکی با ذکر دو دلیل در برگ دادخواست بدوی تحت عناوین الف) خروج از حیطه اختیارات ب) مغایرت با قانون، خواستار ابطال دستورالعملهای مذکور شده است علی ایحال ایرادات شاکی و پاسخ این اداره کل به ترتیب ذیل می‌باشد:
الف) خروج از حیطه اختیارت:
شاکی در بند اول ایراد خود مبنی بر (خروج از حیطه اختیارات) این گونه طرح موضوع نموده است که: «بنا به تکلیف مقرر در ماده ۱۴ قانون بیمه بیکاری، آیین‌نامه‌ها توسط وزارت کار و سازمان تأمین اجتماعی تهیه و به تصویب هیأت وزیران می‌رسد لذا مرجع تصویب آیین‌نامه در موضوع بیمه بیکاری صرفا هیأت وزیران است بنابراین تهیه و ابلاغ دستورالعملی که مصادیق قطع مقرری بیمه بیکاری را انشاء و علل موجه و غیر موجه و ادله آن را احصاء نماید از حیطه اختیارات اداره کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری یا وزارت کار، خارج و در خور نقض می‌باشد»
در پاسخ به ایراد فوق موارد ذیل به استحضار می‌رسد:
۱ـ شاکی به استناد ماده ۱۴ قانون بیمه بیکاری نتیجه گرفته است که آیین‌نامه‌های این قانون … به تصویب هیأت وزیران می‌رسد علی ایحال با دقت به الفاظ دقیق به کار رفته در ماده ۱۴ قانون بیمه بیکاری، قانونگذار از لفظ مفرد یعنی دقیقاً از لفظ (آیین‌نامه اجرایی) به جای آیین‌نامه‌ها استفاده نموده است بنابراین پنداشت شاکی در این امر که در خصوص هر یک از مفاد قانون بیمه بیکاری می‌بایست آیین‌نامه‌های مجزایی به تصویب هیأت وزیران برسد مطابق نص صریح ماده ۱۴ قانون بیمه بیکاری از اساس اشتباه بوده و منحصراً در ماده فوق صرفاً به تصویب (آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری) از سوی هیأت وزیران ظرف یک ماه، تکلیف شده است.
۲ـ با عنایت به مراتب فوق هیأت وزیران آیین‌نامه اجرایی این قانون را در جلسه مورخ ۱۳۶۹/۱۰/۱۲ با ۲۴ ماده به تصویب رسانده است و در تبصره ۲ ماده ۷ آیین‌نامه فوق به شرح ذیل مقرر شده است: (بیمه شده بیکار از تاریخ ارائه تقاضای استفاده از مقرری بیمه بیکاری آمادگی خود را برای اشتغال به کار تخصصی و یا مشابه آن اعلام نموده است و موظف است در فاصله زمانهای معینی که توسط واحد کار و امور اجتماعی تعیین می‌شود در اداره کار و امور اجتماعی محل حضور یافته و دفاتر مربوط را امضا نماید. علی ایحال با اندک تاملی در تبصره فوق مشخص می‌شود که هیأت وزیران به دلایل مختلف قصد ورود به جزئیات نحوه حضور و غیاب در ادارات مربوط را نداشته است و اختیار تام (تعیین زمان حضور و غیاب و دفاتر مربوط) به این امر را چنانچه از قسمت اخیر تبصره مشهود است به ادارات کار و امور اجتماعی واگذار و تکلیف نموده است بنابراین کاملا واضح و مبرهن است در صورتی که هیأت وزیران هدفی غیر از آنچه گفته شد، داشته است علی القاعده می‌توانست در ادامه همان تبصره و یا در آیین‌نامه اجرایی نسبت به مقید بودن اختیار و تکلیف ادارات کار و امور اجتماعی، تعیین مصادیق نموده یا ترتیب دیگری مقرر نماید از سوی دیگر همچنین از لحاظ شأن هیأت وزیران هم، اقتضا دارد که به امور مهم بپردازد از ورود به چنین فرایندی که مختص امر اجرا است پرهیز نموده و مجری را مکلف و مختار نمایدکه در چارچوب تعیین شده جزئیات اجرایی را با توجه به ویژگی‌ها و گستره موضوع، مدیریت و راهبری نماید.
۳ـ از باب یادآوری سابقه موضوع به منظور اجرایی نمودن تکالیف و اختیارات حاصل از تبصره ۲ ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری، واحدهای تعاون، کار و رفاه اجتماعی محل مبادرت به حضور و غیاب مقرری‌بگیران بیمه بیکاری می‌نمودند و با عنایت به اینکه ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی در اغلب شهرستان‌های کشور مستقر می‌باشند به دلیل هم‌سطح نبودن دانش و تجربه همکاران در این ادارات، رویه‌های بسیار متفاوت و بعضاً مغایر و به شدت سختگیرانه‌تری دیده می‌شد به همین دلایل مستمراً از سوی مقرری‌بگیران اختلاف نظرهایی در این زمینه با ادارات اجرایی محل بروز می‌کرد که متعاقباً مراتب در ادارات کل استانی یا ستاد وزارت متبوع نسبت به حل و فصل اختلافات اقدام می‌گردید و با عنایت به وجود تعداد زیاد مقرری‌بگیر بیمه بیکاری (بیش از ۲۰۰ هزار نفر مقرری‌بگیر بیمه بیکاری در سراسر کشور) بر حسب سابقه امر معمولاً حداقل ۲۰ درصد از نحوه حضور و غیاب ادارات محل معترض پیدا می‌کرد که این تعداد حدوداً بالغ بر ۴۰ هزار نفر می‌شد و رسیدگی و حل و فصل این مشکلات به معضلی اساسی تبدیل شده بود که موجب هزینه‌های فراوان برای عزیزان مقرری‌بگیر از یک سو به جهت مراجعات به اداره کل استانی و بعضاً ستاد وزارت متبوع می‌گردید و از سوی دیگر با توجه به کمبود بسیار شدید پرسنل ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی، و ادارات کل استانی و ستاد وزارت متبوع، رسیدگی به اعتراضات شمار گسترده معترضان حاصل از نبود چارچوب منطقی و مشخص و وجود رویه‌های بسیار گوناگون و احیانا اعمال سلایق موجب تضییع حقوق برخی افراد و بروز زنجیره‌ای از نابسامانی‌ها و بعضاً اختلال در ارائه سایر خدمات و وظایف ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی شده بود.
۴ـ از بدو اجرای آیین‌نامه اجرایی از سال ۱۳۶۹ پیرو معضلات تشریح شده در بند فوق، بنا به پیشنهادات مستمر و مکرر خود ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی محل از یک سو و درخواستها و پیشنهادات متعدد مقرری‌بگیران از سوی دیگر در نهایت در جلسات مشترک سراسری ادارات اجرایی و ستادی مقرر گردید پیشنهادات ادارات اجرایی در خصوص نحوه اجرای تکالیف و اختیارات حاصل از تبصره فوق، جمع‌بندی و در همراهی با سایر مفاد قانون بیمه بیکاری و آیین‌نامه اجرایی به صورت واحد به نمایندگی از تمام ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی مصرح در تبصره ۲ ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری، و به استناد تکالیف ذیل شرح وظایف مصوب اداره کل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری که به تصویب معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور وقت، مبنی بر (تهیه و اصلاح دستورالعملها، بخشنامه‌ها و آیین‌نامه‌های مرتبط با بیمه بیکاری و حمایت از مشاغل به منظور ایجاد وحدت رویه) ، پیش‌نویس دستورالعمل واحدی در خصوص نحوه حضور و غیاب مقرری‌بگیران تهیه و مجدداً بعد از تأیید و توافق ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی محل، نهایی و تحت عنوان «دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب مقرری‌بگیران بیمه بیکاری مورخ اسفند ۱۳۹۲» ملاک عمل این ادارات قرار گرفت.
۵ـ همان گونه که مستحضر هستید در وضعیت اجرایی قبل از دستورالعمل مذکور معمولاً ۲۰ درصد مقرری‌بگیران از حدود ۲۰۰ هزار مقرری‌بگیر با ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی محل در خصوص نحوه حضور و غیاب دچار مشکل می‌شدند که هزینه‌هایی برای ارباب رجوع از باب پیگیری در سلسله مراتب اداری استانی و ستادی دربرداشت و از طرفی به علت کمبود نیرو پاسخگویی به حجم زیاد اعتراضات در این خصوص موجب اختلال کاری ادارات کل استانی و ستاد وزارت متبوع می‌گردید که خوشبختانه با اجرای دستورالعمل فوق به یکباره کاهش فوق‌العاده از لحاظ اعتراضات مقرری‌بگیران در خصوص حضور و غیاب حاصل گردید و میزان اعتراضات از۲۰ درصد معمول به صورت چشمگیری به زیر یک درصد کاهش یافت به طوری که عملا با توجه به شفاف بودن فرایند حضور و غیاب، حضور در ادارات محل دغدغه‌ای برای مقرری‌بگیران و معضلی برای ادارات محل و ادارات کل استانی و ستاد وزارت متبوع محسوب نمی‌شود. با عنایت به موفقیت‌آمیز بودن اجرای دستورالعمل فوق در راستای تأکیدات پیاده‌سازی و تحقق دولت الکترونیک با هدف بهبود کارایی و بهره‌وری سازمانی و افزایش سرعت و دقت و شفافیت و جلب رضایت ارباب رجوع (دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب اثر انگشتی مورخ اسفند ۱۳۹۲) نیز اگرچه همزمان با دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب مقرری‌بگیران بیمه بیکاری پیش‌بینی گردیده بود لیکن عملاً به دلیل تأمین مالی و سایر هماهنگی‌های مقتضی به مرور در اغلب ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی از اوایل سال ۱۳۹۴با نصب دستگاه‌های ثبت اثر انگشتی، حضور و غیاب بدون دخالت عامل انسانی در تاریخ و زمانهای تعیین شده به روش تصادفی عملیاتی گردید در این دستورالعمل صرفاً امور دستی و دفتری، تبدیل به فرایند ثبت الکترونیکی شده است و اساساً منجر به تغییرات ماهیتی نشده، بنابراین هیچگونه ایراد قانونی بر این دستورالعمل مترتب نیست.
ب) مغایرت با قانون:
مغایرت با قانون ایراد دیگر شاکی در خصوص تهیه دستورالعملهای فوق است به این ترتیب که با اشاره به ماده ۸ قانون بیمه بیکاری، قطع مقرری بیمه بیکاری را محصور و محدود به موارد اشتغال مجدد یا عدم شرکت در دوره‌های کارآموزی یا سوادآموزی بدون عذر موجه دانسته است. و توضیح داده که: (…. عدم حضور در اداره کار …. مصداق موارد ماده ۸ این قانون نبوده و از موجبات قطع مقرری محسوب نمی‌شود لذا تأخیرهای موضوع بندهای ۱ و ۲ ماده ۲ دستورالعمل شماره (۱) و غیبت موضوع بند ب دستورالعمل شماره (۲)، فاقد مبنای قانونی است.
در پاسخ به ایراد فوق موارد ذیل به استحضار می‌رسد:
۱ـ اگرچه شاکی موارد قطع مقرری بیمه بیکاری را با تفسیر خود از ماده ۸ این قانون، محصور و محدود به (اشتغال مجدد) یا (عدم شرکت در دوره‌های کارآموزی یا سوادآموزی بدون عذر موجه) دانسته، مع ذلک صراحتاً تبصره (۱) ذیل همین ماده حکم می‌نماید: (در صورتی که پس از پرداخت مقرری بیمه بیکاری محرز شود که بیکاری بیمه شده، ناشی از میل و اراده او بوده است کارگر موظف به استرداد وجوه دریافتی به سازمان تأمین اجتماعی خواهد بود ….) بدیهی است در تبصره مذکور به صورت مشخص به عامل میل و اراده مرتبط با قطع و استرداد بیمه بیکاری اشاره می‌نماید و همچنین در ماده ۲ قانون بیمه بیکاری در تحدید بیکار موضوع این قانون تأکید دارد که: (بیکار از نظر این قانون بیمه شده‌ای است که بدون میل و اراده بیکار شده و آماده کار باشد.) بنابراین از کنار هم قرار گرفتن این دو حکم قانونی آشکار و مبرهن است که علاوه بر مقرری‌بگیران دارای اشتغال مجدد یا غایب در دوره‌های کارآموزی یا سوادآموزی که شاکی موارد قطع مقرری را منحصر به آنها پنداشته است؛ شقوق بسیار مختلفی نیز از مدلول ماده فوق و تبصره ذکر شده متصور است به عنوان مثال متقاضیانی که پس از تأیید بیمه بیکاری اقدام به ترک دائمی یا موقت کشور می‌نمایند یا فرضاً برخی از افراد به هر دلیلی پس از برقراری بیمه بیکاری به طور کلی برای همیشه تمایلی به اشتغال و به تبع آن تمایلی برای انجام حضور و غیاب ندارند و یا برخی افراد دیگر سوابق متعدد در اخذ بیمه بیکاری دارند یعنی به محض تکمیل سابقه بیمه جدید، مترصد بهره مندی مجدد از بیمه بیکاری می‌باشد و نظایر این موارد بسیار است.
بنابراین چنین افرادی که با فریب و تبانی مبادرت به دریافت بیمه بیکاری می‌نمایند اساسی‌ترین شیوه احراز ارادی بودن بیکاری، از طریق انتظام در حضور و غیاب است چرا که فرد بیکاری که معاش وی وابسته به مقرری بیمه بیکاری باشد مطابق مواعد تعیین شده در اداره محل حضور خواهد یافت مگر اینکه عذر موجه داشته باشد که در دستورالعمل مربوط نیز موارد عذر موجه به صورت بسیار سهل‌گیرانه به نفع مقرری‌بگیر مشخص شده و غیبت محسوب نمی‌شود لیکن چنانچه برای مقرری‌بگیر بدون عذر موجه، حضور و غیاب جزو اولویت امورات نبوده باشد پرواضح است که چنین فردی نیاز به حمایت بیمه بیکاری نداشته و سامان معیشت وی با مقرری بیمه بیکاری نبوده و بلاوجه و من غیر حق از این حمایت بهره‌مند شده است.
۲ـ در تحلیل عوارض و لطمات بسیار منفی دریافت بیمه بیکاری من غیر حق، همان گونه که استحضار دارید کلیت نظامات حاکم بر هر کشوری از مجموعه‌ای از خرده نظام‌های موجود در آن نظام تشکیل می‌شود به شرط پویایی، سلامت و کارکرد مناسب این خرده نظام‌ها، شاخص‌های اقتصادی اجتماعی و فرهنگی و … هر کشور نیز مثبت و رو به پیشرفت خواهد بود با این وجود یکی از این خرده نظام‌ها، نظام روابط کار می‌باشد برای تحقق اهداف نظام روابط کار یک کشور نیز، به کارگیری مجموعه‌ای از عوامل به صورت زنجیروار و هماهنگ باید مد نظر باشد زیرمجموعه‌های نظام روابط کار؛ سیستم دادرسی کار، سیستم جبران خدمت، سیستم بیمه بیکاری، سیستم فرهنگ کار، سیستم ایمنی کار و … می‌باشد چنانچه هدف اصلی از کنار هم قرار گرفتن عوامل کار؛ کارگر و کارفرما، و سرمایه …. ایجاد تولید و خدمات برای رفاه و پیشرفت کشور در سایه و پناه حمایتهای قانونی از لحاظ تنظیم روابط کار، ایمنی کار و بیمه بیکاری … است و چنانچه سیستم‌های متشکله نظام روابط کار، هماهنگ با هم عمل نکنند نه تنها از پویایی این نظام کاسته می‌شود بلکه به اختلال نظام روابط کار و در نهایت به عدم ایفای نقش سالم و سازنده در اعتلای نظامات کلی حاکم بر آن کشور منجر می‌شود.
با این اوصاف بدیهی است نحوه تخصیص کمکها و حمایتهای قانونی از جمله بیمه بیکاری برای کارگرانی که به صورت واقعی بیکار می شوند عامل تعیین‌کننده در فرهنگ نظام روابط کار است به طوری که اگر این کمکها به حق و در راستای حمایت از نیروی کار بیکار شده صرف و هزینه شود مثبت و در راستای قوام نظام روابط کار بوده لیکن چنانچه به افرادی که قصد ادامه فعالیت به عنوان نیروی کار ندارند یا قصد خروج از کشور دارند یا به تبانی، به محض امکان تعلق بیمه بیکاری، اشتغال و فعالیت سازنده را کنار گذاشته و به دریافت بیمه بیکاری می‌پردازند یا علاوه بر دریافت مقرری، اشتغال پنهان نیز دارند، لطمات مهلکی به سلامت نظام روابط کار و فرهنگ کار جامعه وارد می‌نمایند چرا که فرهنگ کار ارزش‌های زیربنایی، مفروضات، باورها و فرایندهای فکری افراد یک جامعه در خصوص نظم‌پذیری، وجدان کاری و تلقی کار به عنوان یکی از بنیانی‌ترین ارزش‌های انسانی است. بنا به مراتب فوق اگرچه برای متقاضی مطابق قانون پس از بررسی لازم بیمه بیکاری تعلق می‌گیرد لیکن حفظ و استمرار بیمه بیکاری برقرار شده، به انجام تکالیف موضوعه قانونی از جمله حضور و غیاب تبصره ۲ ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری منوط شده است.
بنابراین با توجه به مفهوم مصرح ماده ۲ این قانون و تبصره (۱) ماده ۸ ذکر شده، غیر ارادی بودن بیکاری و آماده به کار بودن از عوامل اساسی در برقراری و تداوم بیمه بیکاری است و چنانچه به استناد تبصره (۱) ماده ۸ این قانون در صورتی که پس از پرداخت مقرری بیمه بیکاری محرز شود که بیکاری بیمه شده ناشی از میل و اراده بوده است کارگر موظف به استرداد وجوه دریافتی خواهد بود در نتیجه زمانی که تکلیف استرداد از جانب قانونگذار تعیین شده، به طریق اولی قطع مقرری بیمه بیکاری نیز حکم شده است و اساسا استرداد وجوه دریافتی بدون قطع بیمه بیکاری چگونه امکان‌پذیر است. مع الوصف علاوه بر موارد قطع مقرری بیمه بیکاری معطوف به مراتب مورد اشاره شاکی که به (اشتغال مجدد) یا (عدم شرکت در دوره‌های کارآموزی یا سوادآموزی بدون عذر موجه) انحصار دارد با توجه به توضیحات داده شده مواردی نظیر ترک کشور یا عملاً انصراف از اشتغال به طور کلی یا دریافت فرصت طلبانه بیمه بیکاری یا اشتغال پنهانی به شرح پیش گفته و … نیز از موارد قطع مقرری بیمه بیکاری است.
۳ـ همچنین در خصوص تأخیرهای موضوع بندهای ۱ و ۲ ماده ۲ دستورالعمل شماره (۱) و غیبت موضوع بند (ب) دستورالعمل شماره (۲) که به منزله غیبت غیر موجه تلقی شده و مقرری را قطع می‌نماید، شاکی مدعی است موضوع فاقد مبنای قانونی است. در پاسخ به ایراد مذکور؛ همان طور که در مراتب فوق نیز به استحضار رسید تمامی این تمهیدات در « دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب مقرری‌بگیران بیمه بیکاری مورخ اسفند ۱۳۹۲» به پیشنهاد خود ادارات محل در اجرای تبصره ۲ ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری که از اختیارات و تکالیف این ادارات بوده و با توافق همین ادارات این دستورالعمل جمع‌بندی و نهایی شده است با توجه به سوابق امر، این دستورالعمل به پشتوانه تجارب ۲۰ سال حضور و غیاب دستی در ادارات محل حاصل شده و متفقاً ادارات محل به این نتیجه رسیده‌اند که برای پرهیز از ازدحام در حضور و غیاب از طریق سیستم اثر انگشتی و همزمان کشف اشتغال مکتوم و یا عدم تمایل به کار ارادی، چنانچه برای حضور و غیاب مقرری‌بگیر انعطاف ۴۵ دقیقه‌ای قبل و بعد از رأس ساعت تعیین شده در نظر گرفته شود معقول و منطقی است حتی علاوه بر انعطاف‌پذیری مستمر فوق، ۳ بار تأخیر بیش از فرجه سیال ۴۵ دقیقه‌ای، برای حضور و غیاب قابل پذیرش است علاوه بر موارد فوق مطابق ماده (۳) دستورالعمل موصوف در موارد؛ بیماری طولانی مدت مستند به مدارک پزشکی، کهولت سن بالای ۶۰ سال، بازداشت یا زندانی شدن بر اساس مستندات قانونی، خدمت سربازی متاهلین یا متکلفین، آموزش مورد تأیید واحد اداره محل، به کلی از حضور و غیاب معاف بوده همچنین علاوه بر آن در فوت اقوام شامل پدر، مادر، همسر، فرزند، برادر و خواهر به مدت (۷ روز)، بیماریهای معمول مطابق اسناد، حوادث غیر مترقبه بدون محدودیت با هماهنگی اداره محل، سفرهای زیارتی و سیاحتی برای مقرری‌بگیر دو بار در طول دوره مقرری‌بگیری برای سفر زیارتی (۳۰ روز) و سیاحتی (۱۵ روز) و برای ازدواج یک بار به مدت (۷ روز) معاف از حضور و غیاب می‌باشند.
مع‌الوصف علاوه بر مسامحه و انعطاف‌پذیری فراخ ذکرشده در موارد فوق، در بند (توضیح:) مربوط به ذیل ماده (۷) دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب مقرری‌بگیران بیمه بیکاری، مقرر شده است که: (تمام موارد مندرج در این دستورالعمل می‌بایست با تشخیص و تأیید رئیس اداره محل مربوطه صورت پذیرد) بنابراین اگرچه دستورالعمل فوق صرفاً به منظور انتظام‌بخشی به وضعیت حضور و غیاب بنا به پیشنهاد و توافق خود ادارات محل تهیه گردیده لیکن مطابق بند توضیحی اخیرالذکر تصمیم نهایی رؤسای ادارات محل برای تشخیص و تأیید تمامی موارد مندرج در دستورالعمل فوق تعیین‌کننده است و چنانچه من حیث‌المجموع به این تشخیص برسند که بیمه بیکاری در هر یک از موارد نباید قطع شود بنا به تشخیص عمل خواهد شد.
مع‌ذلک مطابق فرایند پیش‌بینی شده در دستورالعمل مورد توافق ادارات محل؛ در نهایت مطابق تبصره ۲ ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری، اداره محل تصمیم نهایی را اتخاذ خواهد نمود نظر به مراتب فوق با عنایت به مستندات و استدلال‌های تقدیم شده، ایرادات شاکی در خصوص خروج از حیطه اختیارات و مغایرت قانونی صحیح نمی‌باشد بنابراین رد شکایت شاکی را درخواست می‌نماید. همچنین نمایندگان این اداره کل آمادگی دارند در صورت صلاحدید و اعلام هیأت رسیدگی‌کننده، برای دفاع در جلسه رسیدگی حضور یابند.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۱/۲۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه در ماده ۸ قانون بیمه بیکاری مصوب سال ۱۳۶۶ مواردی که مقرری بیمه بیکاری قطع می‌شود، احصاء شده است و بندهای اشاره شده از دستورالعملهای مورد اعتراض منطبق با هیچ یک از موارد مذکور در ماده ۸ نیست و از طرفی در ماده ۱۴ قانون بیمه بیکاری مصوب ۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی تصریح شده است که (آیین‌نامه اجرایی این قانون ظرف یک ماه توسط وزارت کار و امور اجتماعی و سازمان تأمین اجتماعی تهیه و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید) بنابراین قسمتهای ۱ـ۲ و ۲ـ۲ بند ۲ دستورالعمل و ضوابط اجرایی حضور و غیاب مقرری‌بگیران بیمه بیکاری و بند ب دستورالعمل ضوابط اجرایی حضور و غیاب اثر انگشتی مقرری‌بگیران بیمه بیکاری، قواعد خاصی در باب برخورداری از حق بیمه بیکاری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تصویب شده است، قسمتهای یاد شده مستنداً به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
