رأی شماره ۱۹۶۴ مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۲۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز در مورد معافیت یا تخفیف از عوارض صدور پروانه ساختمانی خانواده‌های شهدا، جانبازان، آزادگان و ایثارگران
شماره دادنامه: ۱۹۶۴ تاریخ دادنامه: ۲۵؍۱۰؍۱۳۹۷ شماره پرونده: ۹۶؍۸۶۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه ۳۱۰۶۲ /ش الف س مورخ ۲۷؍۱۰؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شیراز در مورد معافیت یا تخفیف از عوارض صدور پروانه ساختمانی خانواده‌های شهدا، جانبازان، آزادگان و ایثارگران
گردش کار: شاکی به موجب درخواستی ابطال مصوبه ۳۱۰۶۲ /ش الف س مورخ ۲۷؍۱۰؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شیراز در مورد معافیت یا تخفیف از عوارض صدور پروانه ساختمانی خانواده های شهدا، جانبازان، آزادگان و ایثارگران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
رییس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً مصوبه شماره ۳۱۰۶۲؍ ش الف س مورخ ۲۷؍۱۰؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شیراز («دستورالعمل حمایتی از خانواده معظم شهدا، جانبازان، ایثارگران و خانواده های تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی» از لحاظ انطباق با قانون)، در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت:
۱- شورای اسلامی شهر شیراز در «دستورالعمل حمایتی از خانواده معظم شهدا، جانبازان، ایثارگران و خانواده های تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی» تصویب نموده است:
الف- در مصوبه شماره ۳۱۰۶۲؍ش الف س مورخ ۲۷؍۱۰؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شیراز (تحت عنوان؛ «دستورالعمل حمایتی از خانواده معظم شهدا، جانبازان، ایثارگران و خانواده های تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی») آمده است:
«الف: افراد تحت شمول:
۱- خانواده معظم شهداء: شامل پدر، مادر، همسر و فرزندان شهید با گواهی بنیاد شهید و امور ایثارگران.
۲- جانبازان، صرفاً شخص جانباز ۲۵% و بالاتر با گواهی بنیاد شهید و امور ایثارگران.
۳- آزادگان: صرفاً شخص آزاده با هر مدت زمان آزادگی با گواهی بنیاد شهید و امور ایثارگران.
۴- ایثارگران: کلیه رزمندگان بسیجی که به صورت داوطلبانه حداقل ۶ ماه متوالی و یا ۹ ماه متناوب با گواهی ناحیه مقاومت بسیج حضور در جبهه های هشت سال دفاع مقدس را دارند.
۵- خانواده های تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره): اشخاصی که به عنوان سرپرست خانواده تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) می باشد.
۶- خانواده های تحت پوشش سازمان بهزیستی: اشخاصی که به عنوان سرپرست خانواده به دلیل داشتن معلولیتهای ذهنی و جسمی تحت پوشش سازمان بهزیستی می باشند. همچنین خانواده هایی که حداقل دو نفر از اعضای خانواده دارای معلولیت های ذهنی و جسمی بوده و تحت پوشش سازمان بهزیستی می باشند.
ب: میزان معافیت:
۱- خانواده شهدا، جانبازان و آزادگان از پرداخت کلیه عوارض صدور مجوز ساختمانی به تناسب یک واحد مسکونی به مساحت ۱۵۰ مترمربع زیر بنای مسکونی تا حداکثر مبلغ پنجاه میلیون ریال برای یک مرتبه بر روی اراضی و املاکی که امکان صدور مجوز بر روی آنها برای شهرداری میسر می باشد، معاف می باشند.
۲- ایثارگران از پرداخت کلیه عوارض صدور مجوز ساختمانی به تناسب یک واحد مسکونی به مساحت ۱۵۰ مترمربع زیر بنای مسکونی تا حداکثر مبلغ سی و پنج میلیون ریال برای یک مرتبه بر روی اراضی و املاکی که امکان صدور مجوز بر روی آنها برای شهرداری میسر می باشد، معاف می باشند.
۳- خانواده های تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی از پرداخت کلیه عوارض صدور مجوز ساختمانی به تناسب یک واحد مسکونی به مساحت ۵۰ مترمربع زیربنای مسکونی تا حداکثر مبلغ سی و پنج میلیون ریال برای یک مرتبه بر روی اراضی و املاکی که امکان صدور مجوز بر روی آنها برای شهرداری میسر می باشد معاف می باشند.
تبصره ۱: افراد مشمول صرفاً به شرطی می توانند از مزایای مزبور استفاده کنند که مالکیت ملک به نام ایشان بوده و مجوز ساختمانی به نام ایشان صادر گردد.
تبصره۲: افراد مشمول معافیت که قبلاً به هر نحو و به هر میزان بر اساس قوانین و مصوبات مربوطه از امتیاز معافیت از پرداخت عوارض شهرداری استفاده نموده اند، حق استفاده مجدد از معافیت ذکر شده را ندارند.
تبصره۳: واحد مسکونی با مالکیت جانبازان بالای ۵۰ درصد و بالاتر واقع در بافت تاریخی فرهنگی تا هر زمانی که مالکیت واحد مسکونی متعلق به شخص جانباز می باشد، از پرداخت عوارض نوسازی معاف بوده و مبلغ عوارض این گونه موارد، از اعتبارات ردیف ماده ۱۷ توسط شهرداری تأمین خواهد شد.
تبصره۴: با توجه به تورم های سالانه و امکان افزایش عوارض در هر سال مقرر گردید به ازای هر سال ۱۵ درصد به سقف معافیت عوارض مندرج در این دستورالعمل اضافه شود.
تبصره۵ : کلیه مصوبات مغایر با این مصوبه از تاریخ لازم الاجرا شدن این مصوبه، لغو می گردد.»
۲- با توجه به زمان تصویب دستورالعمل مذکور، در ماده (۳۹) قانون پنجساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور تصریح شده است: «به منظور توانمند سازی افراد و گروه های نیازمند به ویژه زنان سرپرست خانوار و معلولان نیازمند با تأکید بر برنامه های اجتماعی محور و خانواده محور، با استفاده از منابع بودجه عمومی دولت و کمک های مردمی اقدامات زیر توسط دولت انجام می شود:
الف- طراحی نظام سطح بندی خدمات حمایتی و توانمند سازی متناسب با شرایط بومی، منطقه ای و گروه های هدف حداکثر تا پایان سال اول برنامه و فراهم نمودن ظرفیت های لازم برای استقرار نظام مذکور در طول برنامه.
ب- اجرای برنامه های توانمند سازی حداقل سالانه ده درصد (۱۰% خانوارهای تحت پوشش دستگاه های حمایتی به استثناء سالمندان و معلولین ذهنی، توانمند شده و خروج آنان از پوشش حمایت های مستقیم.
ج- تامین حق سرانه بیمه اجتماعی زنان سرپرست خانوار نیازمند، افراد بی سرپرست و معلولین نیازمند در طول سالهای اجرای برنامه.
د- معافیت افراد تحت پوشش سازمانها و نهادهای حمایتی از پرداخت هزینه های صدور پروانه ساختمانی، عوارض شهرداری و هزینه های انشعاب آب، فاضلاب، برق و گاز برای کلیه واحدهای مسکونی اختصاص یافته به آنها فقط برای یک بار.»
۳- در ماده ۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران؛ «الف ایثارگر در این قانون به کسی اطلاق می گردد که برای استقرار و حفظ دستاوردهای انقلاب اسلامی و دفاع از کیان نظام جمهوری اسلامی ایران و استقلال و تمامیت ارضی کشور، مقابله با تهدیدات و تجاوزات دشمنان داخلی و خارجی انجام وظیفه نموده و شهید، مفقودالاثر، جانباز، اسیر، آزاده و رزمنده شناخته شود».
۴- در ماده ۶ قانون جامع خدمات ایثارگران تصریح شده است؛ «مشمولان این قانون برای احداث یک واحد مسکونی با زیربنای مفید تا یکصد و بیست مترمربع و بیست مترمربع تجاری در شهر محل سکونت خود از پرداخت هزینه های عوارض صدور پروانه های ساختمانی، عوارض شهرداری و نوسازی برای یک بار با معرفی بنیاد معاف می باشند. مفاد این ماده در احداث مجتمع های مسکونی نیز اعمال و مازاد بر تراکم شامل ایثارگران نخواهد بود.
تبصره- مشمولان این قانون از پرداخت هر گونه هزینه انشعاب آب و فاضلاب، برق و گاز و پنجاه درصد (۵۰%) هزینه خدمات انشعاب آنها برای یک بار معاف می باشند.»
۵- با توجه به مطالب فوق، نظر به این که؛ اولاً- بر خلاف مفاد بند و ماده قانونی مذکور که هیچ گونه مبلغ ریالی جهت معافیت از پرداخت عوارض صدور پروانه ساختمانی قید نشده است، حداکثر مبلغ ریالی معافیت از پرداخت عوارض پروانه ساختمانی تعیین شده است. ثانیاً- با وجود تصریح ماده ۶ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران مورخ ۲؍۱۰؍۱۳۹۱ مجمع تشخیص مصلحت نظام حمایت از ایثارگران ( «مشمولان این قانون برای احداث یک واحد مسکونی با زیربنای مفید تا یکصد و بیست مترمربع و بیست مترمربع تجاری در شهر محل سکونت خود از پرداخت هزینه هـای عـوارض صدور پـروانه های ساختمانی، عوارض شهرداری و نوسازی برای یک بار با معرفی بنیاد معاف می باشند. مفاد این ماده در احداث مجتمع های مسکونی نیز اعمال و مازاد بر تراکم شامل ایثارگران نخواهد بود.» ) در مصوبه شورای اسلامی شهر صرفاً معافیت از پرداخت عوارض صدور مجوز ساختمانی به تناسب یک واحد مسکونی ذکر شده و هیچ گونه اشاره ای به معافیت از پرداخت هزینه های عوارض صدور پروانه های ساختمانی، عوارض شهرداری و نوسازی نگردیده است. ثالثاً- بر خلاف تصریح ماده ۶ قانون مزبور، معافیت از پرداخت عوارض یک واحد مسکونی از ۱۲۰ متر مربع به ۱۵۰ متر مربع افزایش یافته است.
بنا به مراتب مصوبه مذکور خلاف قانون بوده و ابطال آن مورد تقاضا است. موجب امتنان است از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند."
متن مصوبه مورد شکایت به قرار زیر است:
" برادر گرامی جناب آقای جواد زرین کلاه
فرماندار شهرستان شیراز
با سلام
احتراماً، نامه شماره ۱؍۹۱۴۶۱۵۷۷۹-۱۱؍۷؍۱۳۹۲ شهرداری مثبوت به شماره ۲۹۶۵۱-۱۲؍۷؍۱۳۹۱ دبیرخانه شورا مبنی بر بررسی پیشنهاد شهرداری در خصوص اصلاح مصوبه ۱۶۱۴۲-۱؍۴؍۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر شیراز مبنی بر نحوه حمایت از خانواده شهداء ایثارگران و ….. در مورد عوارض و هزینه های صدور پروانه ساختمانی ارسالی از کمیسیون برنامه و بودجه شورا در دویست و هفتاد و هفتمین جلسه علنی مورخ ۲۴؍۱۰؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و مستند به ماده ۷۶ (۷۱ سابق) اصلاحی قانون شوراها و ماده ۹ آیین اجرایی نحوه وضع و وصول توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش، شهرک مصوب ۷؍۷؍۱۳۷۸ هیأت وزیران با لایحه اصلاحی در قالب دستورالعمل جهت حمایت از خانواده معظم شهدا، جانبازان، ایثارگران و خانواده های تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی(ره) و بهزیستی شامل پاراگراف الف و ب،۱۰ بند و ۵ تبصره به شرح پیوست ممهور به مهر شورا موافقت گردید. خواهشمند است مستند به مواد ۸۳ و ۹۳ اصلاحی قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب ۱؍۳؍۱۳۷۵ مصوبه مذکور را بررسی و نتیجه را به این شورا اعلام نمایند.
(«دستورالعمل حمایتی از خانواده معظم شهدا، جانبازان، ایثارگران و خانواده های تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی» از لحاظ انطباق با قانون)، در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت؛
۱- شورای اسلامی شهر شیراز در «دستورالعمل حمایتی از خانواده معظم شهدا، جانبازان، ایثارگران و خانواده های تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی» تصویب نموده است؛
الف- در مصوبه شماره ۳۱۰۶۲؍ش الف س مورخ ۲۷؍۱۰؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شیراز (تحت عنوان؛ «دستورالعمل حمایتی از خانواده معظم شهدا، جانبازان، ایثارگران و خانواده های تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی») آمده است:
«الف: افراد تحت شمول:
۱- خانواده معظم شهداء: شامل پدر، مادر، همسر و فرزندان شهید با گواهی بنیاد شهید و امور ایثارگران.چ
۲- جانبازان، صرفاً شخص جانباز۲۵% و بالاتر با گواهی بنیاد شهید و امور ایثارگران.
۳- آزادگان: صرفاً شخص آزاده با هر مدت زمان آزادگی با گواهی بنیاد شهید و امور ایثارگران.
۴- ایثارگران: کلیه رزمندگان بسیجی که به صورت داوطلبانه حداقل ۶ ماه متوالی و یا ۹ ماه متناوب با گواهی ناحیه مقاومت بسیج حضور در جبهه های هشت سال دفاع مقدس را دارند.
۵- خانواده های تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره): اشخاصی که به عنوان سرپرست خانواده تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) می باشد.
۶- خانواده های تحت پوشش سازمان بهزیستی: اشخاصی که به عنوان سرپرست خانواده به دلیل داشتن معلولیتهای ذهنی و جسمی تحت پوشش سازمان بهزیستی می باشند. همچنین خانواده هایی که حداقل دو نفر از اعضای خانواده دارای معلولیت های ذهنی و جسمی بوده و تحت پوشش سازمان بهزیستی می باشند.
ب: میزان معافیت:
۱- خانواده شهدا، جانبازان و آزادگان از پرداخت کلیه عوارض صدور مجوز ساختمانی به تناسب یک واحد مسکونی به مساحت ۱۵۰ مترمربع زیر بنای مسکونی تا حداکثر مبلغ پنجاه میلیون ریال برای یک مرتبه بر روی اراضی و املاکی که امکان صدور مجوز بر روی آنها برای شهرداری میسر می باشد، معاف می باشند.
۲- ایثارگران از پرداخت کلیه عوارض صدور مجوز ساختمانی به تناسب یک واحد مسکونی به مساحت ۱۵۰ مترمربع زیر بنای مسکونی تا حداکثر مبلغ سی و پنج میلیون ریال برای یک مرتبه بر روی اراضی و املاکی که امکان صدور مجوز بر روی آنها برای شهرداری میسر می باشد، معاف می باشند.
۳- خانواده های تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی از پرداخت کلیه عوارض صدور مجوز
ساختمانی به تناسب یک واحد مسکونی به مساحت ۵۰ مترمربع زیربنای مسکونی تا حداکثر مبلغ سی و پنج میلیون ریال بـرای یک مـرتبه بـر روی اراضـی و املاکـی که امکان صدور مجوز بر روی آنها برای شهرداری میسر می باشد معاف می باشند.
تبصره ۱: افراد مشمول صرفاً به شرطی می توانند از مزایای مزبور استفاده کنند که مالکیت ملک به نام ایشان بوده و مجوز ساختمانی به نام ایشان صادر گردد.
تبصره۲: افراد مشمول معافیت که قبلاً به هر نحو و به هر میزان بر اساس قوانین و مصوبات مربوطه از امتیاز معافیت از پرداخت عوارض شهرداری استفاده نموده اند، حق استفاده مجدد از معافیت ذکر شده را ندارند.
تبصره۳: واحد مسکونی با مالکیت جانبازان بالای ۵۰ درصد و بالاتر واقع در بافت تاریخی فرهنگی تا هر زمانی که مالکیت واحد مسکونی متعلق به شخص جانباز می باشد، از پرداخت عوارض نوسازی معاف بوده و مبلغ عوارض این گونه موارد، از اعتبارات ردیف ماده ۱۷ توسط شهرداری تأمین خواهد شد.
تبصره۴: با توجه به تورم های سالانه و امکان افزایش عوارض در هر سال مقرر گردید به ازای هر سال ۱۵ درصد به سقف معافیت عوارض مندرج در این دستورالعمل اضافه شود.
تبصره۵ : کلیه مصوبات مغایر با این مصوبه از تاریخ لازم الاجرا شدن این مصوبه، لغو می گردد.-رئیس شورای اسلامی شهر شیراز»
در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره ۳۷۶۰؍۹۶؍ص- ۱۱؍۹؍۱۳۹۶ توضیح داده است که:
" ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
با احترام، بازگشت ابلاغ پرونده شماره ۹۶۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۶۱۱ و کلاسه پرونده ۹۶؍۸۶۶ موضوع درخواست سازمان بازرسی کل کشور در خصوص بر خلاف قانون بودن مصوبه شماره ۳۱۰۶۲؍ش الف س مورخ ۲۷؍۱۰؍۹۱ شورای اسلامی شهر شیراز با موضوع حمایت از خانواده شهدا و ایثارگران و … دفاعیات این شورا به شرح ذیل تقدیم می گردد.
۱- سازمان در بند ۲ درخواست ارسالی به ماده ۳۹ قانون برنامه پنجم توسعه استناد کرده است حال آنکه با ابلاغ قانون برنامه ششم توسعه، برنامه پنجم قابلیت استناد ندارد مگر در مواردی که تنفیذ گردیده باشد و در خصوص ماده مذکور چنین نیست.
در مواردی که قوانین لازم الاجراء با مصوبات شورا در تعارض هستند، یقیناً قانون مقدم است و شهرداری و شورا قانون را رعایت می نمایند نه مصوبه را.
۲- در بحث لزوم مصوبه شورای اسلامی شهر با عنایت بر اینکه مشکل عزیزان جانباز و خانواده شهدا بحث ساخت و ساز است و در اکثر موارد زیر بنا تا ۱۵۰ مترمربع است، شورا بر اساس این نیاز، ۱۲۰ متر مربع به ۱۵۰ مترمربع است، شورا بر اساس این نیاز، ۱۲۰ مترمربع را به ۱۵۰ متر مربع افزایش داده اند تا بتوانند مشکلات این قشر از جامعه که برگردن همه ما حق دارند را مرتفع نمایند و اصولاً چون عوارض نوسازی بسیار اندک است این موضوع قابل توجه نیست و شورای اسلامی شهر سعی نموده است مشکل اساسی آنها را مرتفع نماید.
النهایه با عنایت به مراتب فوق و جهت خدمات رسانی به خانواده شهداء و جانبازان تقاضای رد درخواست سازمان بازرسی را دارد."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 25؍۱۰؍۱۳۹۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق تبصره ماده ۱۸۱ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۹ مقرر شده هـر گونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عـوارض شهرداریها توسط دولت و قوانین مصوب به تأمین آن از بودجه عمومی سالانه کشور منوط است، در غیر این صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداریها ممنوع است. نظر به حکم مذکور، مصوبه شماره ۳۱۰۶۲؍ش الف س- ۲۷؍۱۰؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شیراز متضمن معافیت از پرداخت عوارض شهرداریها به علت مغایرت با حکم قانون یاد شده به عنوان قانون حاکم در زمان تصویب مصوبه و خارج بودن از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
