رأی شماره ۱۹ مورخ ۱۳۹۷/۱/۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال مواد ۱۷، ۳۳، ۹۰ و ۹۱ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۱/۲۱ شماره دادنامه: ۱۹ کلاسه پرونده: ۹۵/۳۴۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای یزدان سالم
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۱۷، ۳۳، ۹۰ و ۹۱ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۵۵/۱۰/۲۵
گردش‌کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال مواد ۱۷، ۳۳، ۹۰ و ۹۱ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۵۵/۱۰/۲۵ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«الف) ابطال ماده ۱۷ (بازداشت مبلغ بیش از مبلغ مندرج در اجراییه) آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی:
ماده۱۷: مأمور اجرا در موقع بازداشت اموال یک نفر ارزیاب سازمان تأمین اجتماعی همراه خود خواهد داشت و اموال بدهکار معادل مبلغ اجرائیه به اضافه (۳۰٪) بازداشت خواهد کرد و در صورتی که مورد بازداشت مال منقول غیرقابل تجزیه و بیش از میزان مقرر در این ماده ارزش داشته باشد تمام آن بازداشت خواهد شد. در ماده فوق مقرر شده که سازمان تأمین اجتماعی جهت وصول مطالبات خود که بیش از مبلغ مندرج در اجرائیه بازداشت کند که این اقدام منجر به ورود خسارت به بدهکار می‌شود لذا با استنباط از قاعده فقهی لا ضرر که هیچ کس نمی‌تواند حق خود را وسیله اضرار به غیر قرار دهد و همچنین به استناد اصل ۴۰ قانون اساسی، هیچکس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد به نظر می‌رسد ماده ۱۷ برخلاف قانون و شرع مقدس اسلام می‌باشد.
ب) ابطال ماده ۳۳ (اسقاط حق شکایت از اقدامات مأمور اجراء) آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی:
ماده۳۳: چنانچه بدهکار در موقع عملیات بازداشت حاضر باشد و ایرادی ننماید دیگر حق شکایت از مأمور اجراء را نخواهد داشت.
مستفاد از بند ۱ اصل ۱۵۶ قانون اساسی یکی از وظایف قوه قضائیه رسیدگی و صدور حکم در مورد تظلّمات، تعدیات، حل و فصل دعاوی و رفع خصومات می‌باشد و مستنداً به اصل ۱۵۹ همان قانون، مرجع رسمی تظلّمات و شکایات، دادگستری است. تشکیل دادگاه‌ها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است و همچنین مستفاد از اصل ۱۷۳ قانون اساسی رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها در صلاحیت دیوان عدالت اداری است مضافاً آن که به استناد بند ب جزء ۱ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲/۳/۲۵، تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند الف در امور راجع به وظایف آنها در صلاحیت دیوان عدالت اداری است لذا به نظر می‌رسد ماده ۳۳ (اسقاط حق شکایت از اقدامات مأمور اجرا) برخلاف قانون می‌باشد.
ج) مادتین ۹۰ و ۹۱ (حق‌الاجراء) آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی:
به استناد ماده ۲۸ قانون تأمین اجتماعی، منابع درآمد سازمان به شرح زیر می‌باشد:
۱ـ حق بیمه سهم بیمه شده (۷٪) و حق بیمه سهم کارفرما (۲۰٪) و حق بیمه سهم کارفرما (بیمه بیکاری ۳٪)
۲ـ درآمد حاصل از وجوه و ذخایر و اموال سازمان
۳ـ وجوه حاصل از خسارات و جریمه‌های نقدی مقرر در این قانون
۴ـ کمک و هدایا
در اجرای اصل ۱۳۸ قانون اساسی تدوین آیین‌نامه و بخشنامه و همچنین وضع تصویب‌نامه باید در اجرای صحیح قانون باشد نه بر خلاف آن، لذا دریافت حق‌الاجراء (نیم عشر اجراء) به عنوان یکی از منابع درآمد نیاز به صراحت و تصویب قانون دارد و صرفاً با تصویب آیین‌نامه توسط هیأت وزیران و یا سازمان تأمین اجتماعی، وصول مبالغ نیم عشر اجراء (حق‌الاجراء) فاقد جایگاه قانونی است. همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید قانونگذار حق‌الاجراء را ( نیم عشر اجراء) ذیل ردیف درآمدی سازمان در نظر نگرفته و نمی‌توان آن را در قالب حق بیمه سهم بیمه شده (۷٪) و حق بیمه سهم کارفرما (۲۰٪) و حق بیمه سهم کارفرما (بیمه بیکاری ۳٪) موضوع جزء ۱ و همچنین خسارات و جریمه‌های نقدی مقرر در این قانون موضوع جزء ۳ ماده مزبور لحاظ نمود. شایان ذکر است مستفاد از فراز اوّل مادتین ۳۶ و ۳۹ قانون مذکور کارفرما مسئول پرداخت حق بیمه سهم خود و بیمه شده حداکثر تا آخرین روز ماه بعد به سازمان می‌باشد و مستفاد از ماده ۳۹ مستند قانونی «دریافت خسارات» مادتین ۹۷ و ۱۰۵ قانون همان سازمان و «دریافت جرایم نقدی» نیز قانون دریافت جریمه نقدی از کارفرمایان…. مصوب ۱۳۷۳/۵/۹ می‌باشد و به استناد ماده ۱۰۶ قانون فوق، کلیه خسارات و وجوه حاصل از جرایم نقدی مقرر در این قانون به حساب سازمان واریز و جزء درآمدهای آن منظور خواهد شد.
مع‌الوصف با عنایت به موارد مطروحه از قضات، بصیر و دانشمند هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مواد ۱۷ (بازداشت مبلغ بیش از مبلغ مندرج در اجراییه) و ۳۳ (اسقاط حق شکایت از اقدامات مأمور اجراء) و ۹۰ و ۹۱ (حق‌الاجراء) آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی را خواستارم. »
متن آیین‌نامه اجرایی در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده۱۷ـ مأمور اجراء در موقع بازداشت اموال یک نفر ارزیاب سازمان تأمین اجتماعی همراه خود خواهد داشت و از اموال بدهکار معادل مبلغ اجراییه به اضافه ۳۰ درصد بازداشت خواهد کرد و در صورتی که مورد بازداشت مال منقول غیر قابل تجزیه و بیش از میزان مقرر در این ماده ارزش داشته باشد تمام آن بازداشت خواهد شد.
تبصره: ارزیاب از طرف سازمان تعیین خواهد شد و چنانچه بدهکار به نظر ارزیاب معترض باشد می‌تواند با تودیع حق‌الزحمه ارزیابی طبق مقررات مربوط به دستمزد کارشناسان رسمی دادگستری تقاضا کند که ارزیابی اموال وسیله ارزیاب رسمی به عمل آید و در این صورت نظریه کارشناس رسمی از لحاظ بدهکار قطعی است.
ماده۳۳ـ چنانچه بدهکار در موقع عملیات بازداشت حاضر باشد و ایرادی ننماید دیگر حق شکایت از اقدامات مأمور اجراء نخواهد داشت.
ماده۹۰ـ حق اجرای عملیات اجرایی معادل نیم عشر مبلغ مندرج در برگ اجراییه می‌باشد که پس از ابلاغ اجراییه به بدهکار تعلق میگیرد. وصول حق‌الاجراء به همان ترتیبی است که برای وصول بدهی مقرر شده است.
ماده۹۱ـ چنانچه بدهکار ظرف مدت یک ماه پس از ابلاغ اجراییه ترتیب پرداخت بدهی خود را بدهد نصف حق‌الاجراء از او دریافت خواهد شد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تأمین اجتماعی به موجب لایحه شماره ۴۵۵۸/۹۵/۷۱۰۰ ـ ۱۳۹۵/۹/۷ توضیح داده است که:
«دفاعیات ماهوی
۱. شاکی در دادخواست ارائه شده مدعی است که در ماده ۱۷ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی مقرر گردیده مأمور اجراء در موقع بازداشت اموال یک نفر ارزیاب سازمان تأمین اجتماعی همراه خود خواهد داشت و اموال بدهکار معادل مبلغ اجرائیه به اضافه (۳۰٪) بازداشت خواهد کرد و در صورتی که مورد بازداشت مال منقول غیر قابل تجزیه و بیش از میزان مقرر در این ماده ارزش داشته باشد تمام آن بازداشت خواهد شد. لیکن سازمان جهت وصول مطالبات خود که بیش از مبلغ مندرج در اجرائیه بازداشت می‌کند، این اقدام منجر به ورود خسارت به بدهکار می‌شود که با استنباط از قاعده فقهی لاضرر و استناد به اصل ۴۰ قانون اساسی، به نظر می‌رسد ماده ۱۷ برخلاف قانون و شرع مقدس اسلام می‌باشد. لذا تقاضای ابطال آن را دارد. در حالی که استنباط و استنتاج شاکی بنا به دلایل ذیل صحیح نمی‌باشد.
اولاً: اصل ۴۰ قانون اساسی مقرر نموده هیچ کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد. با عنایت به مفاد اصل مذکور و اینکه سازمان به موجب مقررات قانونی از جمله ماده ۱۷ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی در مقام وصول طلب بر آمده است، بنابراین ماده معترض‌عنه که در مقام ایجاد حق صدور اجراییه و تعقیب عملیات اجرایی برای سازمان وفق ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی می‌باشد متفاوت از مفاد اصل ۴۰ و قاعده فقهی لاضرر می‌باشد زیرا اصل ۴۰ قانون اساسی و قاعده فقهی لا ضرر هر گونه سوء استفاده از اعمال حقوق قانونی را نفی نموده و در مقام جلوگیری از سوء استفاده نسبت به اعمال یا اجرای حق قانونی است. امری که در مورد کلیه حقوقی که اشخاص بر مبنای قانون به دست می‌آورند ممکن است مطرح شود. لیکن ماده ۱۷ در مقام بیان شیوه وصول مطالبات سازمان و متفرعات آن است که این دو مطلب به لحاظ محتوی و مبنا کاملاً متفاوت از همدیگر می‌باشند. بنابراین ماده معترض عنه هیچگونه مغایرتی با قاعده فقهی لاضرر و اصل ۴۰ قانون اساسی نداشته و از این حیث خواسته مردود و غیرقابل پذیرش می‌باشد.
لازم به ذکر است بازداشت ۳۰٪ اضافه بر مبلغ اجرائیه که در ماده ۱۷ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ پیش‌بینی شده برای تأمین و تضمین وصول مطالبات سازمان از بابت هزینه‌های مرحله اجرایی و وصول جرائم تأخیر در پرداخت حق بیمه است که در فاصله بین صدور اجراییه و خاتمه عملیات اجرایی ایجاد می‌شود و چون در زمان صدور اجراییه پیش‌بینی هزینه‌های احتمالی مرحله اجرایی و میزان تعلق جریمه در مدت مذکور امکان‌پذیر نمی‌باشد ترتیب مذکور در ماده ۱۷ پیش‌بینی شده است، توضیح اینکه قانونگذار برای کارفرمایانی که در تنظیم و ارسال لیست مزد و حقوق و پرداخت به موقع حق بیمه تخلف می‌نمایند در قانون دریافت جرائم نقدی از کارفرمایان کارگاههای مشمول قانون تأمین اجتماعی ضمانت اجرا پیش‌بینی نموده و کارفرما را مکلف به پرداخت ماهیانه دو درصد جریمه تأخیر کرده است که این جریمه تا زمان وصول اصل حق بیمه و یا تقسیط آن ادامه خواهد داشت. از طرفی سازمان تأمین اجتماعی جهت وصول مطالبات وفق آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی می‌بایست جهت تعقیب عملیات اجرایی هزینه‌های مربوطه به کارشناسی و ارزیابی و پرداخت هزینه‌های حافظ اموال و…. را پرداخت نماید که پرداخت این مبالغ و هزینه‌های اجرا به عهده کارفرمای مدیون بوده و این مبالغ به دیون اصلی کارفرما افزوده شده و از طریق آیین‌نامه مذکور می‌بایست وصول گردد. لازم به ذکر است شاید این تصور ایجاد شده که ۳۰٪ موصوف در هنگام بازداشت از طریق سازمان برداشت می‌شود در حالی که این توقیف احتیاطی است و اگر طلب سازمان و متفرعات آن کمتر از مبلغ اجرائیه به اضافه ۳۰٪ باشد، از مازاد آن رفع بازداشت می‌شود. بنابراین وضع حکم مذکور در ماده ۱۷ صرفاً یک اقدام احتیاطی بوده و مغایرتی با قوانین و مقررات از جمله ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی ندارد و از این حیث نیز خواسته شاکی مردود است.
۲ـ شاکی در بند «ب» دادخواست ارائه شده اظهار داشته که در ماده ۳۳ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی مقرر گردیده، چنانچه بدهکار در موقع عملیات بازداشت حاضر باشد و ایرادی ننماید دیگر حق شکایت از مأمور اجرا را نخواهد داشت. لذا به نظر می‌رسد اسقاط حق شکایت از اقدامات مأمور اجرا بر خلاف قانون می‌باشد در حالی که استنباط شاکی صحیح نمی‌باشد. زیرا مرجع و نحوه رسیدگی به شکایات از عملیات اجرایی در مواد ۹۲ و ۹۳ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی پیش‌بینی گردیده که در دو مرحله به شکایت اشخاص معترض توسط کمیته‌های منتخب سازمان رسیدگی می‌شده است لیکن به موجب دادنامه شماره ۲۶۸ ـ ۲۸/۷/۱۳۸۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مادتین ۹۲ و ۹۳ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ باطل گردیده است. بنابراین با ابطال مواد یاد شده و اینکه رسیدگی به شکایات اشخاص از عملیات اجرایی وفق ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری می‌بایست در دیوان عدالت اداری مطرح گردد و حکم مندرج در ماده ۳۳ آیین‌نامه نیز ناظر بر مواد ۹۱ و ۹۲ آیین‌نامه می‌باشد، بنابراین در حال حاضر ماده معترض‌عنه قابلیت اجرا نداشته و حکم آن منتفی شده است. لذا از این حیث شکایت مطروحه قابل رد می‌باشد.
۳ـ شاکی در بند ج دادخواست ارائه شده مدعی است که دریافت حق اجرا توسط سازمان در اجرای مادتین ۹۰ و ۹۱ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی به عنوان یکی از منابع درآمد سازمان نیاز به صراحت و تصویب قانون دارد و صرفاً با آیین‌نامه توسط هیأت وزیران و یا سازمان تأمین اجتماعی وصول مبالغ نیم عشر اجرا فاقد جایگاه قانونی است. استنباط شاکی از مواد معترض عنه صحیح نمی‌باشد، زیرا منابع درآمد سازمان مندرج در ماده ۲۸ قانون تأمین اجتماعی متفاوت از حق اجراء است و سازمان تأمین اجتماعی در ازای مطالبات خود بابت حق بیمه، خسارت تأخیر و جریمه‌های نقدی ناشی از اجرای قانون تأمین اجتماعی و … از طریق صدور اجرائیه و به وسیله مسئولین و مأمورین اجرای سازمان و طی مراحل قانونی حق اجرای عملیات اجرایی، معادل نیم عشر مندرج در برگ اجرائیه را از بدهکار دریافت می‌کند، در ادامه لازم به ذکر است که حق‌الاجراء در تمام نظامات از جمله اجرای احکام مدنی و در آیین‌نامه اجرای مفاد اسناد رسمی لازم‌الاجراء و طرز رسیدگی به شکایت از عملیات اجرایی، به هزینه‌های اجرایی تعلق میگیرد بنابراین با عنایت به اینکه قانونگذار به منظور حمایت از سازمان تأمین اجتماعی جهت وصول مطالبات خود مطالبات آن را در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم‌الاجراء تلقی کرده است، به این سبب قانونگذار در ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی برخی از مطالبات سازمان را در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم‌الاجراء قلمداد کرده تا سازمان بدون رجوع به محاکم دادگستری مستقیماً با صدور اجرائیه به وسیله مأموران خود اقدام به وصول این گونه مطالبات نماید و حق اجرای عملیات اجرایی متفاوت از دیون بابت حق بیمه و خسارات تأخیر و جریمه‌های نقدی است و نیاز به تصریح در منابع درآمد سازمان ندارد. ضمناً ماده ۱۷۴ آیین‌نامه اجرایی مفاد اسناد رسمی لازم‌الاجراء و احراز رسیدگی به شکایت از عملیات اجرایی (مصوب ۱۱/۶/۱۳۸۷ رئیس قوه قضائیه) مقرر می‌دارد، در مورد مطالبات وزارت دارایی و سازمان تأمین اجتماعی، صلاحیت اقدام با مراجع مذکور است و ادارات ثبت باید از اقدام اجرایی خودداری کنند. لذا با توجه به وجود قانون خاص در خصوص وصول مطالبات سازمان تأمین اجتماعی یعنی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی و آیین‌نامه اجرایی آن، در آیین‌نامه اجرایی مفاد اسناد رسمی لازم‌الاجراء به صراحت از اداره اجرای ثبت اسناد در خصوص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی سلب صلاحیت شده و وصول این قبیل مطالبات به آیین‌نامه اجرایی ماده۵۰ ارجاع شده است.
بنابراین با عنایت به مراتب فوق و این که مواد معترض عنه منطبق با نص صریح ماده۵۰ قانون تأمین اجتماعی در تجویز وصول مطالبات سازمان به وسیله مأمورین اجرایی سازمان تدوین گردیده است و در راستای مفاد ماده ۱۷۴ آیین‌نامه اجرای مفاد اسناد رسمی لازم‌الاجراء و طرز رسیدگی به شکایت از عملیات اجرایی می‌باشد و ادعای شاکی در موارد مطروحه بلا دلیل می‌باشد، تقاضای رسیدگی و رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.»
در ماده۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، پرونده در هیأت تخصصی بیمه، کار و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری مطرح شد و این هیأت در خصوص خواسته شاکی مبنی بر تقاضای ابطال مواد ۱۷، ۳۳، ۹۰ و ۹۱ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی پس از تبادل نظر و بحث و بررسی ماده ۱۷ از آیین‌نامه اجرایی ماده مارالذکر به لحاظ عدم مغایرت با مقررات قانونی قابل ابطال ندانسته و در اجرای بند ب از ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ به موجب دادنامه شماره ۲۴۹ـ۱۳۹۶/۱۰/۳۰، حکم به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.
پرونده در راستای رسیدگی به بندهای ۳۳، ۹۰ و ۹۱ از آیین‌نامه مذکور در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۱/۲۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف ـ با توجه به اینکه مطابق اصل ۳۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر کس می‌تواند به منظور دادخواهی به دادگاه‌های صالح رجوع نماید، اطلاق ماده ۳۳ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی در نداشتن حق شکایت از اقدامات مامور اجرا در فرضی که بدهکار در موقع عملیات بازداشت حاضر باشد و ایرادی نکند خلاف اصل مذکور است و به همین دلیل به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
ب ـ مطابق ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی، مطالبات سازمان تأمین اجتماعی بابت حق بیمه و خسارات تأخیر و جریمه‌های نقدی که ناشی از اجرای این قانون یا قوانین سابق بیمه‌های اجتماعی و قانون بیمه‌های اجتماعی روستاییان باشد، همچنین هزینه‌های انجام شده طبق مواد ۶۶ و ۹۰ و خسارات مذکور در مواد ۹۸ و ۱۰۰ این قانون در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم‌الاجراء بوده و طبق مقررات مربوط به اجرای مفاد اسناد رسمی به وسیله مأمورین اجرای سازمان قابل وصول می‌باشد. نظر به اینکه در فصل یازدهم آیین‌نامه اجرایی مفاد اسناد رسمی لازم‌الاجراء و طرز رسیدگی به شکایت از عملیات اجرایی از مواد ۲۱۴ الی ۲۲۸ به هزینه‌های اجرایی اشاره شده، بنابراین با لحاظ حکم ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی و آیین‌نامه موصوف، مواد ۹۰ و ۹۱ از آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی در دریافت حسب مورد نیم عشر مبلغ اجراییه و یا نصف حق‌الاجرای مذکور، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مقام مصوب تشخیص داده نشد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
