رأی شماره ۲۱۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۲۱۴ مورخ ۱۳۹۶/۳/۱۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: عدم ابطال بخشنامه شماره۲۹۷۴۲۵/۹۳ ـ۷/۱۱/۱۳۹۳ بانک مرکزی در قسمتی که بانک‌های خصوصی نیز مشمول پرداخت نیم درصد از درآمد خود به حساب خزانه در اجرای قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد می‌شوند و ابطال بخشنامه نسبت به غیر بانک‌ها
تاریخ دادنامه: ۱۶/۳/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۲۱۴ کلاسه پرونده: ۹۴/۳۹۴
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری. شاکی: آقای علیرضا مسعودی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۲۹۷۴۲۵/۹۳ ـ ۷/۱۱/۱۳۹۳ بانک مرکزی
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۲۹۷۴۲۵/۹۳ ـ ۷/۱۱/۱۳۹۳ بانک مرکزی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً به استحضار می‌رساند که اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب بخشنامه شماره ۲۹۷۴۲۵/۹۳ ـ ۷/۱۱/۱۳۹۳، ضمن تأکید بر اجرای قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد مصوب ۱۳۷۲، اولاً: آن را مشمول همه بانک‌ها و مؤسسات اعتباری اعم از دولتی و غیردولتی دانسته و ثانیاً: بانک‌ها را مکلف کرده که نسبت به اجرای مفاد قانون یاد شده اقدام نمایند. قانون یادشده مقرر می‌دارد که: به منظور تأمین مسکن برای محرومین سراسر کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است علاوه بر وصول مالیات‌های مقرر، نیم‌درصد از درآمد مشمول مالیات بانک‌های کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه واریز و معادل صد درصد وجوه دریافتی از خزانه در قالب قانون بودجه به حساب ۱۰۰ امام (ره) واریز نماید.
بخشنامه یادشده بنا به جهات و دلایل زیر بر خلاف قوانین موضوعه می‌باشد:
۱ـ قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد در سال ۱۳۷۲ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، استحضار دارید که مطابق قانون ملی شدن بانک‌ها مصوب ۱۳۵۸، تمامی بانک‌های ایرانی ملی شدند و لذا از زمان یاد شده تا تصویب قانون برنامه سوم توسعه، تمامی بانک‌های موجود در ایران دولتی بودند. با تصویب ماده ۹۸ قانون برنامه سوم توسعه و قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیردولتی در فروردین سال ۱۳۷۹، اجازه تأسیس بانک‌های غیردولتی داده شد و از آن زمان، بانک‌های خصوصی تأسیس و ایجاد شدند. از آنجا که شمول قانون (به فرض اعتبار) فقط نسبت به افراد و مصادیقی است که در آن زمان تصویب قانون وجود داشته‌اند، لذا قانون یاد شده فقط شامل بانک‌های دولتی (به عنوان تنها بانک‌های موجود در آن زمان) می‌شود و بانک‌های خصوصی از شمول قانون، خروج موضوعی دارند و در واقع از آنجا که شمول مقررات نسبت به بانک‌های خصوصی مستلزم دخل و تصرف در اموال سهامداران و الزام اشخاص به پرداخت مبالغی خارج از چارچوب و محدوده قانون می‌باشد، چنین الزامی فقط به موجب حکم قانون امکان پذیر بوده و بخشنامه یاد شده از این جهت مخالف قوانین موضوعه‌ای می‌باشد که وصول هرگونه وجه و دریافت وجوهی از مردم را فقط با تصویب قانون امکان‌پذیر می‌دانند. بخشنامه یادشده با تفسیری وسیع، دایره شمول قانون را توسعه داده و مواردی را مشمول حکم قانون اعلام کرده که در زمان تصویب قانون اصلاً وجود نداشته‌اند. مضاف آن که قانون یادشده فقط در مورد بانک‌ها حکم وضع نموده است ولی بخشنامه بانک مرکزی مؤسسات اعتباری که عنوان و حکمی متفاوت با بانک‌ها دارند را نیز مشمول قانون دانسته است. این در حالی است که قسمت اخیر ماده ۳۱ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ به صراحت، مؤسسات اعتباری غیربانکی را مؤسساتی می‌داند که در عنوان خود از نام بانک استفاده نمی‌کنند و چون در عنوان و اسم این مؤسسات، نام بانک وجود ندارد و از طرفی قانون هم صراحتاً به عنوان «بانک‌های کشور» اشاره و تصریح نموده است، لذا تردیدی نیست که قانون یاد شده نمی‌تواند شامل مؤسسات اعتباری باشد.
۲ـ قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد در واقع مقرر نموده که عوارضی خاص برقرار گردیده و وجوه دریافتی بابت موضوعی خاص هزینه گردد. با توجه به اینکه از سالیان دور، مقررات مختلف و متفاوتی در مورد وصول عوارض و وجوه خاص تصویب شده بود، قانونگذار برای تجمیع و یک کاسه کردن این عوارض، در سال ۱۳۸۱ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی، موسوم به قانون تجمیع عوارض را تصویب کرد. با تصویب این قانون، وصول هرگونه وجه و یا عوارض فقط در چارچوب مقررات قانون یاد شده امکان‌پذیر می‌باشد. ماده یک قانون یادشده اشعار می‌دارد: از ابتدای سال ۱۳۸۲ برقراری و دریافت هرگونه وجوه ازجمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالاها، ارائه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفاً به موجب این قانون صورت می‌پذیرد. در ادامه این ماده، تمامی قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه که توسط هیأت وزیران، مجامع، شوراها، و سایر مجامع، وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی از جمله آن دسته از دستگاه‌های اجرائی که شمول قوانین بر آن‌ها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است، همچنین مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی صورت می‌پذیرد، لغو شده است و استثنائات آن هم به صراحت در متن ماده مرقوم مشخص شده است که قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد، جزء استثنائات موصوف نمی‌باشد.
با توجه به صراحت ماده ۱ قانون تجمیع عوارض، در مورد اینکه دریافت هرگونه وجه از ارائه دهندگان خدمات (که بانک‌ها هم جزء این دسته می‌باشند)، فقط در چارچوب قانون یادشده امکان‌پذیر می‌باشد و از طرفی با لغو و ابطال تمامی قوانینی که اجازه و اختیار دریافت وجوهی را به دولت و یا نهادهای عمومی غیردولتی می‌داده است، قانون یاد شده که به دولت اجازه دریافت وجوهی از بانک‌ها را داده است نیز نسخ و لغو شده است.
۳ـ در سال ۱۳۸۷، قانون مالیات بر ارزش افزوده جایگزین قانون تجمیع عوارض گردیده و بـه موجب ماده ۵۲ قانون، به صراحت، قانون تجمیع عوارض و سایر قوانین عام و خاص مغایر، لغو و نسخ گردیده است. قانونگذار در ادامه همین ماده مجدداً تأکید و اشاره می‌کند که برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و یا عوارض از ارائه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد و باز هم در ادامه، استثنائات حکم یاد شده، بیان گردیده و فهرست قوانینی که لغو و نسخ نشده‌اند را بیان داشته است ولی قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد، جزء این موارد نمی‌باشد. بنا به مراتب موصوف ملاحظه می‌فرمایند که:
اولاً: قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد در سال ۱۳۷۲ تصویب شده است و در آن زمانی تمامی بانک‌های کشور دولتی بوده‌اند و در واقع مجلس با تصویب این قانون، دولت را به عنوان سهامدار انحصاری بانک‌ها مکلف کرده است که از درآمد مشمول مالیات بانک‌ها تحت مالکیت خویش، مبلغی را بابت تهیه و ساخت مسکن برای افراد محروم اختصاص دهد و با توجه به اینکه در آن زمان بانک خصوصی و یا مؤسسه اعتباری خصوصی وجود نداشته است لذا قانون یاد شده نیز نمی‌تواند شامل این دسته از بانک‌ها و مؤسسات گردیده و بخشنامه مورد اعتراض از این جهت که دامنه شمول قانون را به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری خصوصی نیز سرایت داده، بر خلاف قانون بوده و بایستی ابطال شود.
ثانیاً: همان گونه که معروض گردید، قانونگذار با تصویب قانون تجمیع عوارض و قانون مالیات بر ارزش افزوده، در صدد یک کاسه کردن وجوه دریافتی از تولیدکنندگان و عرضه کنندگان خدمات برآمده است و به موجب قوانین یاد شده، دریافت هرگونه وجهی تحت هر عنوانی ممنوع بوده و دریافت هرگونه وجهی تحت عنوان مالیات و یا عوارض یا عناوین مشابه فقط در چارچوب قوانین یاد شده و با رعایت مقررات ویژه آن امکان پذیر بوده و بالطبع و همان گونه که قوانین موصوف نیز صراحت دارند، قوانین و مقررات مغایر لغو گردیده‌اند و منظور از قوانین مغایر، هر قانونی است کـه تحت هـر عنوانی، وصول و دریافت وجهی را از تولیدکنندگان کالا یـا ارائه‌دهندگان خـدمات مقرر دارد و قانون مورد اشاره نیز چنین ویژگی دارد چرا که دریافت وجهی را از بانک‌ها که ارائه‌دهنده خدمات هستند، مقرر داشته است.
لهذا و از آنجا که قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد با تصویب قانون تجمیع عوارض و قانون مالیات بر ارزش افزوده نسخ گردیده است، بخشنامه مورد اعتراض که مفید اعطای قدرت اجرایی به قانون منسوخ می‌باشد، بر خلاف قانون بوده و وفق اصل ۱۷۰ قانون اساسی و ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری محکوم به بطلان و بی‌اعتباری است. بنا به مراتب موصوف رسیدگی و صدور حکم دایر به ابطال بخشنامه یاد شده مورد استدعا می‌باشد.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«جهت اطلاع مدیران محترم کلیه بانک‌های دولتی، غیردولتی، شرکت دولتی پست بانک و مؤسسات اعتباری توسعه، کوثر مرکزی و عسکریه ارسال می‌گردد.
با سلام
احتراماً، همان گونه که مستحضرند، ماده واحده «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال ۱۳۷۲ مجلس شورای اسلامی مقرر می‌دارد:
«ماده واحده ـ به منظور تأمین مسکن برای محرومین سراسر کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است علاوه بر وصول مالیات‌های مقرر، نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانک‌های کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه، واریز و معادل صد درصد وجوه دریافتی از حساب خزانه در قالب قانون بودجه به حساب ۱۰۰(درصد) حضرت امام (ره) (ویژه کمک به مسکن محرومین) واریز نماید…»
نظر به این که تحقق رویکرد فوق مستلزم همکاری شبکه بانکی و واریز نیم درصد درآمد مشمول مالیات خود به حساب خزانه می‌باشد، ضروری است آن بانک/مؤسسه اعتباری به قید تسریع، نسبت به واریز سهم خود به حساب شماره۲۱/۱۲۹۰ خزانه، موضوع ردیف ۱۳۰۴۰۵ درآمدی قانون بودجه سال ۱۳۹۳ کل کشور اقدام نماید. ـ مدیریت کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی»
در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ۳۵۴۱۶۸/۹۴ـ ۲۹/۱۰/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً، عطف به پرونده شماره ۹۲۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۰۱۹۰ (کلاسه ۹۴/۳۹۴) موضوع دادخواست آقای علیرضا مسعودی به طرفیت این بانک به خواسته ابطال بخشنامه شماره ۲۹۷۴۲۵/۹۳ ـ ۷/۱۱/۱۳۹۳ اداره مطالعات و مقررات بانکی، مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند:
۱ـ اصولاً بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر اجرای دقیق تمامی تکالیف و الزامات قانونی مقرر در قوانین خاص و عام ناظر بر نظام بانکی کشور، پایش و نظارت مستمر دارد ولی در خصوص آن دسته از الزامات قانونی مانند «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» که فاقد بعد و ماهیت نظارت بانکی بوده و ارتباطی با وظایف ذاتی و قانونی بانک مرکزی مانند نظارت بر شبکه بانکی ندارند، اساساً به محتوا ورود نکرده و در مقام دفاع یا رد آن‌ها نیز اظهار نظر ماهوی نمی‌نماید، زیرا این قبیل الزامات از خاستگاه و منشاء قانونی مستقل، مرجع و سازوکار اجرایی و نظارتی مشخص و نیز ضمانت اجراهای خاص خود برخوردار بوده و صرف نظر از ابلاغ یا عدم ابلاغ آن‌ها از سوی یک مرجع نظارتی یا اجرایی خاص، به خودی خود برای تمامی اشخاص مشمول، لازم‌الاجرا هستند. در ارتباط با بخشنامه موصوف نیز این بانک حسب درخواست بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و صرفاً با هدف همکاری، مساعدت و تسهیل اجرای قانون یاد شده و همچنین به منظور پیشبرد اهداف نهاد مذکور در زمینه تأمین مسکن اقشار ضعیف و آسیب پذیر و کم درآمد جامعه، موضوع نیم درصد درآمد مشمول مالیات بانک‌ها را طی بخشنامه فوق الاشاره جهت تاکید و یادآوری، به بانک‌های کشور ابلاغ نمود. بنابراین بخشنامه مورد اشاره فی نفسه متضمن تأسیس هیچ حکم قانونی از سوی بانک مرکزی نبوده و طی آن مقرره جدیدی ابلاغ نشده که ابطال آن موضوعیت داشته باشد. در واقع متن ابلاغی صرفاً جنبه اطلاع رسانی نسبت به اجرای یک تکلیف قانونی داشته که با توجه به استقلال شخصیت حقوقی بانک‌های عامل، اتخاذ تصمیم نهایی مبنی بر اجرای آن بر عهده بانک‌های مزبور خواهد بود. لذا با عنایت به مراتب فوق و وجود حکم قانونی در این خصوص، ابطال بخشنامه مبحوث عنه نیز تأمین کننده مطلوب بانک‌ها نخواهد بود. شایان ذکر است حسب سوابق موجود، حتی بانک مرکزی نیز نسبت به واریز نیم درصد وجه موضوع قانون موصوف اقدام نموده و در سال ۱۳۹۱ به علت عدم پرداخت مبلغ قانونی مزبور توسط بانک‌ها، حساب ۱۱ بانک توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی (سازمان امور مالیاتی کشور) توقیف گردید.
۲ـ راجع به بند یک دادخواست شاکی مبنی بر عدم مشمول قانون نسبت به بانک‌ها و مؤسسات غیردولتی که در زمان تصویب قانون موصوف در سال ۱۳۷۲ وجود نداشته و شمول قانون (به فرض اعتبار) فقط نسبت به افراد مصادیقی که در زمان تصویب قانون وجود داشته‌اند (بانک‌های دولتی)، تاکید می‌گردد در زمان تصویب قانون یاد شده، لزوم اخذ نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانک‌های کشور جهت تأمین بخشی از منابع تهیه مسکن برای افراد کم درآمد مورد توجه بوده و در این میان نفس بانک (به عنوان مؤسسه اعتباری واسطه گر وجوه در مقیاس کلان) ملاک بوده، بدون آن که وصف دولتی یا خصوصی بودن بانک در این بین مدخلیتی داشته باشد در نتیجه نه تنها مصادیق بانک‌های موجود در زمان تصویب قانون (بانک‌های دولتی) تابع حکم مقرر هستند، بلکه بدیهی است سایر اشخاصی که بعداً تحت عنوان بانک تأسیس می‌گردند، اعم از اینکه دولتی یا غیردولتی باشند، مصداق قانون قرار گرفته و تابع حکم مندرج در آن می‌گردند. در واقع با تصویب «قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیردولتی» مصوب سال ۱۳۷۹، صرفاً مصادیق بانک‌های کشور و به تبع آن، مصادیق اشخاص موضوع «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» افزایش یافته است. در غیراین صورت اگر حکمی در رابطه با مؤسسات اعتباری دولتی و خصوصی در زمان حاضر وضع گردد، سایر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری اعم از خصوصی ودولتی که بعد از تصویب آن قانون تأسیس می‌شوند، مشمول حکم قانون مزبور نمی‌گردند، ناگفته اشتباه بودن چنین استدلالی روشن است. مضافاً اینکه عدم موضوعیت بانک‌های غیردولتی در زمان وضع قانون موصوف در بدترین حالت ممکن، صرفاً دارای «انصراف بدوی» بوده که قادر به تقیید اطلاق قانون نیست و نمی‌توان به استناد آن حکم به خروج بانک‌های غیردولتی از شمول قانون داد. همچنین در صورت پذیرش استدلال مزبور، بسیاری از قوانینی که در گذشته در ارتباط با بانک‌ها تصویب شده‌اند (از جمله قوانینی که تسهیلات و امکاناتی را برای بانک‌ها پیش بینی نموده)، صرفاً به دلیل استفاده از عنوان کلی «بانک‌های کشور» و به صرف عدم وجود بانک‌های غیردولتی در زمان تصویب، نسبت به بانک‌های خصوصی قابلیت اعمال نخواهند داشت که البته چنین فرضی باطل و غیرقابل قبول است.
۳ـ در خصوص ادعای عدم امکان تسری «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال ۱۳۷۲ به مؤسسات اعتباری غیربانکی، همان گونه که مستحضرید نوع فعالیت بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی و حوزه فعالیت جغرافیایی آن‌ها یکسان بوده و تنها تفاوت آن‌ها در امکان افتتاح حساب جاری توسط بانک‌ها و عدم امکان افتتاح حساب مزبور توسط مؤسسات اعتباری غیربانکی است. نتیجه آن که هم اکنون مؤسسات اعتباری غیربانکی کشور بعضاً بزرگتر از بسیاری از بانک‌ها بوده و با حجم عملیات و مشریان بیشتری نسبت به آن‌ها فعالیت می‌نمایند. به عبارت دیگر، وحدت احکام حاکم بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی از حیث کارشناسی مستلزم آن است که در جریان «وضع» و نیز «تفسیر» قوانین و مقررات، آن دسته از مسائلی که ناظر بر ویژگی «امکان افتتاح حساب جاری منحصراً توسط بانک‌ها» نمی‌باشد، به مؤسسات اعتباری غیربانکی نیز تسری یابد، اعم از آنکه متضمن امتیاز خاصی برای بانک‌ها بوده یا محدودیتی را بر آن‌ها تحمیل نماید. دقیقاً بر همین اساس در ماده ۹۲ «قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور»، فعالیت انواع مؤسسات، سازمان‌ها و واحدهای اعتباری غیربانکی غیردولتی با نظارت بانک مرکزی مجاز شمرده شده و شرایط مربوط به تأسیس و نحوه فعالیت و ترتیب انحلال و ورشکستگی مؤسسات، سازمان‌ها و واحدهای اعتباری غیربانکی غیردولتی نیز تابع ضوابط تعیین شده برای مؤسسات اعتباری غیربانکی در قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ قرار داده شده، در حالی که در قانون پولی و بانکی کشور مقررات خاصی برای مؤسسات اعتباری غیربانکی پیش بینی نشده بود. لذا در پاسخ به استفساریه‌ای از مجلس شورای اسلامی بدین مضمون که «آیا در ماده ۹۲ قانون برنامه سوم توسعه، در خصوص شرایط تأسیس، نحوه فعالیت، ترتیب انحلال و ورشکستگی مؤسسات، سازمان‌ها و واحدهای اعتباری غیربانکی، رعایت شرایط و ضوابط حاکم بر بانک‌ها در قانون پولی و بانکی کشور مد نظر بوده است؟»، ماده واحدهای تحت عنوان «قانون استفساریه ماده ۹۲ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور مصوب ۳/۳/۱۳۷۹»، چنین مقرر نمود: «در ماده ۹۲ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۷/۱/۱۳۷۹، در خصوص شرایط تأسیس، نحوه فعالیت، ترتیب انحلال و ورشکستگی مؤسسات، سازمان‌ها و واحدهای اعتباری غیربانکی، رعایت شرایط و ضوابط حاکم بر بانک‌ها در قانون پولی و بانکی کشور مد نظر بوده است». به همین ترتیب، «قانون تسری امتیازات خاص بانک‌ها به مؤسسات اعتباری غیربانکی مجاز» نیز با همین نگاه در تاریخ ۲۷/۱/۱۳۸۱ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و بانک مرکزی نیز اصولاً و در کلیه ضوابط و مقررات ابلاغی مانند ضوابط ناظر بر اعطای تسهیلات به اشخاص مرتبط، کفایت سرمایه و …، به استثنای موارد محدودی مانند «دستورالعمل حساب جاری» که در خصوص مؤسسات اعتباری غیربانکی فاقد موضوعیت است، با بانک‌ها و مؤسسات یاد شده به طور یکسان برخورد می‌نماید.
۴ـ راجع به بندهای ۲ و ۳ دادخواست معروض می‌دارد مطابق مفاد قانون «تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال ۱۳۷۲ مجلس شورای اسلامی، «به منظور تأمین مسکن برای محرومین سراسر کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است، علاوه بر وصول مالیات‌های مقرر، نیم درصد از درآمدهای مشمول مالیات بانک‌های کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه واریز و معادل صد در صد وجوه دریافتی از حساب خزانه در قالب قانون بودجه را به حساب ۱۰۰ حضرت امام (ویژه کمک به مسکن محرومین) واریز نماید». طبق ماده یک قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه، موسوم به قانون تجمیع عوارض مقرر گردید، «از ابتدای سال ۱۳۸۲ برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض، اعم از ملی و محلی صرفاً به موجب این قانون صورت پذیرد … و کلیه قوانین و مقررات مربوط به … و دریافت وجوه لغو می‌گردد». به عبارت دیگر قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم (قانون تجمیع عوارض) تا زمانی که قانون مالیات بر ارزش افزوده به تصویب رسید، به عنوان مانعی برای اجرای قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد محسوب می‌گردید لیکن ماده ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر نمود «از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم و سایر قوانین و مقررات خاص و عام مغایر مربوط به دریافت هر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض بر واردات و … ارائه خدمات لغو گردیده ….». لذا همان گونه که ملاحظه می‌شود، با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده، مانع اجرای قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد که همان قانون تجمیع عوارض بود، لغو به استناد قاعده فقهی «اذا زال المانع عاد الممنوع» مقتضی اجرای قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد موجد و مانع آن مفقود می‌باشد. علاوه بر این، نیم درصد مذکور در قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد اصولاً مالیات نبوده و در تعریف قانونی مالیات نمی‌گنجد، بلکه مبلغی است که قانونگذار، بانک‌ها را مکلف نموده تا علاوه برمالیات بپردازند. زیرا بر خلاف مالیات و عوارض، کسر نیم درصد درآمد مشمول مالیات بانک‌ها و واریز آن به حساب ویژه کمک به مسکن محرومین، ناشی از خدماتی که از سوی نهادهای دولتی و عمومی به شبکه بانکی و سایر اشخاص به عنوان فلسفه وضع مالیات و عوارض و امثال آن‌ها ارائه می‌گردد، نبوده و کارکردهای خاص اجتماعی و محرومیت زدایی دارد. در نتیجه به دلیل خروج موضوعی تعبیر «نیم درصد درآمد مشمول مالیات به منظور تأمین مسکن برای محرومین سراسر کشور» از مفهوم «هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از مالی و محلی»، وحدت موضوع قانون اخیرالذکر با دو قانون پیش گفته به عنوان یکی از شروط لازم در نسخ قانون نیز منتفی بوده و هر یک از قوانین مزبور یعنی «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» و «قانون مالیات بر ارزش افزوده» نسبت به موضوعات خود اعمال و اجرا می‌گردند.
۵ ـ شایان ذکر است بانک مرکزی در سال‌های اخیر و پس از مواجهه با ایرادات و شبهاتی از سوی برخی بانک‌های کشور در مورد اعتبار «قانون تهیه مسکن بر افراد کم درآمد» مصوب سال ۱۳۷۲، موضوع را در چند مرحله از وزارت امور اقتصادی و دارایی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به عنوان نهادهای ذیربط و ذینفع در ارتباط با قانون مزبور استعلام نمود. نتیجه مکاتبات حاصله مبین آن است که موضوع واریز نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانک‌های کشور در «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» در زمان وزارت آقای دانش جعفری مورد توجه قرار گرفته و ایشان طی نامه شماره ۹۷۳۲ ـ ۱۳/۳/۱۳۸۵ عنوان رئیس وقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور بر نسخ ضمنی «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» توسط «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی» اشاره نموده‌اند، لیکن متعاقباً معاون حقوقی و امور مجلس رئیس جمهور طی نامه شماره ۹۴۱۳/۸۷۸ ـ ۲۳/۵/۱۳۸۶ عنوان وزیر وقت امور اقتصادی و دارایی نسبت به اعتبار مذکور و لزوم اجرای آن، تاکید نموده است. در سال ۱۳۹۰ پس از طرح مجدد ادعای عدم شمول مالیات مورد بحث نسبت به بانک‌های غیردولتی از سوی تعدادی از بانک‌های کشور، این بانک مراتب را از خزانه داری کل و معاون وقت حقوقی و امور مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی استعلام نمود که منجر به وصول پاسخهای متعارض گردید. لیکن آقای حسینی وزیر وقت امور اقتصادی و دارایی در پاسخ به استعلام این بانک پیرامون اختلاف نظر موجود میان بخشهای مختلف آن وزارتخانه راجع به موضوع، طی نامه شماره ۱۵۰۴۲۴/۹۱ـ ۷/۱۱/۱۳۹۱ تاکید نمود نیم درصد درآمد مشمول مالیات موصوف، فاقد عنوان مالیات مستقیم یا غیرمستقیم و یا عوارض بوده و از این رو، با اجرای ماده (۵۲) «قانون مالیات بر ارزش افزوده» مصوب سال ۱۳۸۷، «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال ۱۳۷۲، ملغی الاثر نشده و کماکان به قوت خود باقی و لازم‌الاجرا است.
در پایان خاطر نشان می‌سازد با توجه به اینکه اظهار نظر یا اتخاذ تصمیم در خصوص لازم‌الاجرا بودن یا نبودن «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال ۱۳۷۲ و یا دامنه شمول آن، خارج از حیطه صلاحیت قانونی و تخصصی بانک مرکز بوده و به موجب اصل ۷۳ قانون اساسی صرفاً در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و چنانچه نسخ، فقدان اعتبار یا عدم قابلیت اجرای قانون موصوف برای شبکه بانکی کشور به طور کلی و یا برای بانک‌های غیردولتی و مؤسسات اعتباری غیربانکی به طور خاص، از سوی مرجع ذیصلاح که همانا مجلس شورای اسلامی است به صورت رسمی اعلام شود، بدون تردید بانک مرکزی نیز نسبت به انتفاء یا اصلاح بخشنامه خود اقدام خواهد نمود.
با عنایت به مراتب یاد شده و با تاکید بر اینکه بخشنامه مورد اعتراض صرفاً ابلاغ یکی از قوانین کشور بوده و ابلاغ یا عدم ابلاغ آن توسط این بانک نیز هیچ تاثیری در ایجاد یا رفع تکلیف مشمولین قانون مذکور ندارد و هیچ گونه تخلفی از قوانین و مقررات از سوی بانک مرکزی رخ نداده، صدور رأی شایسته مبنی بر رد دعوای مطروحه مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۶/۳/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق حکم قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد مصوب سال ۱۳۷۲، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف شده است علاوه بر وصول مالیات‌های مقرر، نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانک‌های کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه واریز کند و معادل صد در صد وجوه دریافتی از حساب خزانه در قالب قانون بودجه به حساب ۱۰۰ حضرت امام (ره) ویژه کمک به مسکن محرومین واریز نماید. نظر به اینکه قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیردولتی مصوب سال ۱۳۷۹ فقط ناظر بر امکان ایجاد و تأسیس بانک توسط بخش غیردولتی است و دلیلی وجود ندارد که بانک‌های تأسیس شده توسط بخش غیردولتی از عنوان بانک خارج باشد و مشمول اطلاق حکم مقرر در قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد مصوب سال ۱۳۷۲ قرار نگیرد، بنابراین بخشنامه شماره ۲۹۷۴۲۵/۹۳ـ ۷/۱۱/۱۳۹۳ مدیریت کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که بانک‌های خصوصی را نیز مشمول حکم مقرر در قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد قرار داده است با قانون مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد لیکن بخشنامه مورد اعتراض در قسمتی که حکم مقرر در قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد را به غیراز بانک‌های دولتی و خصوصی تسری داده است به لحاظ اینکه حکم قانون اخیرالذکر فقط ناظر بر بانک‌های دولتی و خصوصی است و به غیراز بانک‌های مذکور قابل تعمیم و تسری نیست مغایر قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
