رأی شماره ۲۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۲۲۱ مورخ ۱۳۹۶/۳/۱۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال مصوبه شماره ۳۲۷۳/۳/ش ـ ۲۱/۷/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر مشهد درخصوص افزایش تراکم ساختمانی در مناطق ۱، ۹ و ۱۱ شهرداری مشهد
مجموعه آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه: ۱۶/۳/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۲۲۱ کلاسه پرونده: ۹۳/۹۰۱
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حمزه شکریان زینی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۳۲۷۳/۳/ش ـ ۲۱/۷/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص افزایش تراکم ساختمانی در مناطق ۱، ۹ و ۱۱ شهرداری مشهد از تاریخ تصویب
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۳۲۷۳/۳/ش ـ ۲۱/۷/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص افزایش تراکم ساختمانی در مناطق ۱، ۹ و ۱۱ شهرداری مشهد از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می‌رسـاند شورای شهر مشهد در تاریخ ۲۱/۷/۱۳۸۸ اقدام به تصویب مصوبه‌ای به شماره ۳۲۷۳/۳/ش در خصوص افزایش تراکم ساختمانی مناطق ۱ و ۹ و ۱۱ مشهد می‌نماید. در این مصوبه در مورد افزایش تراکم ساختمانی برخی از مناطق شهر مشهد وضع قاعده گردیده که براساس آن به شهرداری مشهد اجازه داده شده در مناطق یادشده، اقدام به صدور مجوز بلند مرتبه سازی و اخذ عوارض افزایش تراکم نماید. شهرداری نیز به استناد این مصوبه، علاوه بر صدور مجوزات غیرقانونی بلند مرتبه سازی و برهم زدن بافت جمعیتی این مناطق، مبالغ هنگفتی را از شهروندان تحت عنوان بهای خدمات تخلفات ساختمانی (افزایش تراکم) اخذ می‌نماید.
البته موضوع افزایش تراکم و نحوه محاسبه عوارض آن، قبلاً طی دستورالعمل‌های شماره ۲۷۹۲۹/۲۱ـ۲/۱۲/۱۳۸۲، ۲۰۳۹۸/۲۱ـ۱۲/۶/۱۳۸۳ و ۳۳۱۱۳/۲۱ـ ۸/۹/۱۳۸۳ شهرداری مشهد نیز تکرار گردیده بود که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به دلایلی که در آتی ذکر می‌گردد، مصوبه مذکور را طی آراء شماره ۳۴۰، ۳۳۹ و ۳۳۸ـ ۲۹/۵/۱۳۸۵ ابطال نمود. به عبارتی دیگر علیرغم اینکه مطابق ماده ۵۳ قانون آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۸/۱۲/۱۳۷۸ و ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲، شهرداری و شورای شهر مشهد ملزم به رعایت مفاد رأی صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده‌اند، لیکن بدون توجه به مفاد این آراء، اقدام به تصویب مصوبه‌ای مشابه نموده و از این باب حقوق شهروندان را تضییع می‌نمایند. لذا به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم:
تصویب چنین بندهایی، خارج از اختیارات قانونی شورای شهر می‌باشد، زیرا در طرح‌های تفصیلی شهر، تراکم تمامی املاک و اراضی واقع در محدوده خدماتی شهر مشخص می‌گردد و مطابق ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، هر گونه تغییر در تراکم اراضی شهری می‌باید به تصویب کمیسیون مقرر در همان ماده برسد. شهرداری و شورای شهر نیز بر مبنای ماده ۷ همان قانون موظف به رعایت و اجرای دقیق طرح تفصیلی و مصوبات کمیسیون ماده ۵ بوده و حق تغییر خودسرانه تراکم اراضی شهری بدون مصوبه کمیسیون مذکور را ندارند.
بنابراین هنگامی که شورای اسلامی شهرها، حقی در تغییر تراکم املاک و اراضی شهری ندارد، علی القاعده نسبت به آن نیز نمی‌تواند وضع قاعده نماید و مصوبه معترض‌عنه بر خلاف مفاد مواد ۵ و ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و خارج از شمول بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور تصویب گردیده است. نظر به مراتب یادشده با توجه به مغایرت آشکار مصوبه معترض‌عنه با ماده ۱، ۲، ۵ و ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و همچنین با توجه به سابقه ابطال این گونه مصوبات در رأی شماره ۳۴۰، ۳۳۹، ۳۳۸ـ ۲۹/۵/۱۳۸۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، براساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض‌عنه از تاریخ تصویب آن را دارم.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«برادر ارجمند جناب آقای مهندس پژمان
شهردار محترم مشهد
موضوع: افزایش تراکم ساختمانی مناطق ۱، ۹ و ۱۱ شهرداری مشهد
سلام علیکم
با احترام، طرح شماره ۲۶۰۵/۳/ش ـ ۱۱/۶/۱۳۸۸ جمعی از اعضای شورای اسلامی شهر مشهد در ارتباط با افزایش تراکم ساختمانی در مناطق ۱، ۹ و ۱۱ شهرداری مشهد در جلسه علنی مورخ ۱۹/۷/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر مشهد مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید.
«ماده واحده: کلیات طرح افزایش تراکم ساختمانی در مناطق ۱، ۹ و ۱۱ شهرداری مشهد با توجه به اینکه برابر سند طرح جامع مشهد، جمعیت در هر هکتار شهر مشهد از ۸۶ نفر در حال حاضر به ۱۲۴ نفر ارتقا خواهد یافت مورد تأیید قرار گرفت. شهرداری مشهد موظف است آن قسمت از پیشنهاد را که در قابل ضوابط بلند مرتبه سازی ممکن است پاسخ‌گویی نموده و دیگر موارد را به مهندسان مشاور طرح جامع و تفصیلی شهر مشهد برای بررسی ارجاع نماید.»
بدیهی است این مصوبه با رعایت ماده ۸۳ اصلاحیه قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور قابل اجرا می‌باشد. ـ رئیس شورای اسلامی شهر مشهد
طرح پیشنهادی اعضای شورای اسلامی شهر مشهد شماره: ۱۰۷۲/د/۸۸ تاریخ: ۲/۶/۱۳۸۸
موضوع طرح: افزایش قانون تراکم در مناطق ۱ و ۹ و ۱۱
توضیحات و دلایل پیشنهاد طرح:
با توجه به اینکه مناطق ۱ و ۹ و ۱۱ دارای ظرفیت بلند مرتبه سازی هستند و قبلاً نیز دستورالعمل‌های جاری برای افزایش طبقات اضافی برای این مناطق صادر شده است لذا به جهت اینکه حدود ۶۰% مناطق مذکور دارای طبقات اضافی می‌باشند و خط آسمان ایجاد شده منظر بسیار بدی را ایجاد کرده است و از طرفی قانون گریزی برای شهروندان ایجاد شده لذا پیشنهاد می‌شود نسبت به صدور طبقات اضافی در صورت تأیید مشاورین بازنگری طرح جامع شهرداری اقدام مقتضی معمول گردد. (حداقل ۲۴۰ درصد تراکم)
شایان توجه است در طرح توسعه عمران (جامع) کلانشهر مشهد افزایش طبقات مدنظر می‌باشد.
استناد قانونی طرح:
*
فوریت تصویب طرح: عادی یک فوریت دو فوریت
دلایل فوریت طرح:
متن طرح:
شهرداری موظف است با تأیید مشاورین بازنگری طرح جامع شهرداری نسبت به افزایش تراکم در مناطق ۱ و ۹ و ۱۱ با خط آسمان مشخص اقدام مقتضی معمول نماید.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۱۵۱۳/۹۳/۴/ش ـ ۲۳/۱۲/۱۳۹۳ توضیح داده است که:
«هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای حمزه شکریان به کلاسه ۹۳/۹۰۱
سلام علیکم
با احترام بازگشت به نسخه دوم دادخواست آقای حمزه شکریان موضوع پرونده شماره ۹۳۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۱۰۸ مبنی بر درخواست ابطال مصوبه شماره ۳۲۷۳/۳/ش ـ ۲۳/۷/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در خصوص افزایش تراکم ساختمانی در مناطق ۱، ۹ و ۱۱ شهرداری مشهد به استحضار می‌رساند:
شاکی که وکیل دادگستری می‌باشد و سابقاً از کارشناسان و مشاوران حقوقی شهرداری بوده از ابتدای سال جاری به صورت هدفمند ابطال ۹ مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مقدس را خواستار شده و در اغلب دادخواستها مسایل خلاف واقع مطرح نموده است.
با گذشت نزدیک به دو دهه از تصویب طرح توسعه عمران (جامع) شهر مشهد مقدس مصوب سال ۱۳۷۲ و طرح‌های تفصیلی مصوب، از آنجا که مشکلات شهروندان محترم مشهد با توجه به قدیمی بودن طرح تفصیلی خازنی و مانند آن روز به روز بیشتر می‌شد و معضلاتی همچون زمین‌ها و ساختمان‌های قولنامه‌ای، تجارتی‌های غیرمجاز، تراکم‌ها و کاربری‌های نامتناسب با تقاضای شهروندان بروز می‌نمود، با عنایت به افزایش روز افزون جمعیت مناطق شهری در مشهد و اینکه مناطق ۱، ۹ و ۱۱ شهرداری مشهد دارای ظرفیت بلند مرتبه سازی هستند و پیشتر نیز دستورالعمل‌های جاری برای افزایش طبقات اضافی برای این مناطق صادر شده بود و حدود ۶۰ درصد مناطق مذکور طبقات اضافی ساخته بودند، خط آسمان ایجاد شده منظر بسیار بدی را ایجاد کرده بود و از طرفی قانون گریزی برخی شهروندان باعث ایجاد چنین وضعیتی شده بود، اعضای شورای اسلامی شهر مشهد مقدس اقدام به ارائه طرح افزایش تراکم در مناطق ۱، ۹ و ۱۱ نمودند که این طرح مستند به پیش‌بینی انجام شده در طرح توسعه عمران (جامع) کلانشهر مشهد که افزایش تراکم و طبقات را مدنظر قرار داده بود به تصویب شورای اسلامی شهر مشهد مقدس رسید.
در خصوص شکایت شاکی معروض است چنانکه در متن مصوبه به روشنی تصریح شده است شورای اسلامی شهر مشهد مقدس به هیچ وجه اجازه افزایش تراکم ساختمانی را چه در مناطق یادشده و چه در کل سطح شهر مشهد صادر نکرده، بلکه مقرر نموده‌است تا شهرداری به آن بخش از پیشنهادات شهروندان که در قالب ضوابط بلند مرتبه‌سازی طرح‌های مصوب مراجع ذیصلاح (کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) می‌باشد پاسخ‌گویی نموده و در موارد خارج از این طرحها موضوع را به مهندسان مشاور طرح جامع و تفصیلی شهر مشهد مقدس تنها برای بررسی و نه اجرا ارسال نمایند تا پس از بررسی و اعلام نظر مهندسان مشاور و انجام مراحل قانونی مانند تصویب در مراجع ذیصلاح، اخذ مجوز لازم و … نسبت به انجام اقدام بعد تصمیم‌گیری شود.
کاملاً واضح و مبرهن است که شاکی بدون اطلاعات و مستندات کافی طرح شکایت نموده و ادعای واهی ایشان در خصوص فروش تراکم و اخذ مبالغ هنگفت از شهروندان فاقد اعتبار است. بنابراین مجدداً تاکید می‌نماید هیچ گونه افزایشی در تراکم ساختمانی مناطق فوق‌الاشاره به تصویب شورای اسلامی شهر مشهد مقدس نرسیده بلکه صرفاً به شهرداری گوشزد شد تا درخواست بلند مرتبه سازی اشخاص را در صورتی که منطبق با طرح تفصیلی بلندمرتبه‌سـازی است پاسخ‌گویی نموده و در غـیراین صـورت برای اتخاذ تصـمیم مقتضـی به مشاور طرح تفصیلی ارجاع نماید که در آن صورت نیز بدون مصوبه خاص کمیسیون ماده ۵ امکان صدور پروانه وجود نخواهد داشت. در پایان ضمن تقدیم لایحه دفاعیه فوق مستدعیست نسبت به صدور حکم به رد دادخواست ایشان عنایت نموده و شورای اسلامی شهر مشهد مقدس را در پیشبرد اهداف والای مدیریت شهری پایتخت معنوی ایران یاری فرمایند.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۶/۳/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
طبق بندهای ۳ و۴ ماده ۲ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سـال ۱۳۵۱ بررسی و تصویب نهایی طرح‌های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه‌های تفصیلی و همچنین تصویب معیارها و ضوابط و آیین‌نامه‌های شهرسازی به عهده شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می‌باشد و تصویب طرح‌های تفصیلی و تغییر کاربری اراضی و املاک واقع در محدوده شهرها با رعایت شرایط و ضوابط قانونی بر عهده کمیسیون ماده ۵ قانون یادشده محول شده و به حکم صریح ماده ۷ همان قانون، شهرداری مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می‌باشد. نظر به مراتب فوق‌الذکر و این که تغییر میزان تراکم و تعیین ضوابط برای تراکم‌های مجاز از جمله وظایف کمیسیون ماده ۵ می‌باشد و شورای اسلامی شهر در این خصوص وظیفه و صلاحیتی ندارد، بنابراین مصوبه شماره ۳۲۷۳/۳/ش ـ ۲۱/۷/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر مشهد خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات می‌باشد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون اخیرالذکر و تسری اثر این رأی به تاریخ تصویب مصوبه موردشکایت موافقت نشد.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
