رأی شماره ۲۳۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
ابطال مصوبه هیات وزیران در مورد وکیل قراردادن سازمان خصوصی سازی در فروش اموال واگذار شده به سازمان تامین اجتماعی
رأی شماره۲۳۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند ۶ مصوبه شماره ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ـ ۲۶/۱۲/۱۳۸۸ هیأت وزیران
شماره هـ/۹۱/۱۳۹۳ ۲۰/۳/۱۳۹۳
تاریخ دادنامه: ۵/۳/۱۳۹۳ شماره دادنامه: ۲۳۹ کلاسه پرونده: ۹۱/۱۳۹۳
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطـال بنـد ۶ مصـوبه شمـاره ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ ـ ۲۶/۱۲/۱۳۸۸ هیأت وزیران
گردش‌کار:
قائم‌مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون، در سازمان مذکور، به موجب شکایت نامه شماره ۲۳۳۳۴۵ ـ ۶/۱۲/۱۳۹۱ اعلام کرده است:
«سلام علیکم:
احتراماً، مصوبه شماره ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ ـ ۲۶/۱۲/۱۳۸۸ هیأت وزیران درباره واگذاری تعدادی از شرکتهای دولتی بابت رد دیون دولت به سازمان تأمین اجتماعی در «کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری» با قانون این سازمان مورد بررسی قرار گرفت.
در بند (۶) مصوبه، سازمان خصوصی‌سازی مجاز شده است تا رأساً و به وکالت از سازمان تأمین اجتماعی، (سهام ۱۹ شرکت دولتی به مبلغ ۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۶۱۷/۲۲ ریال که بابت رد دیون دولت به سازمان تأمین اجتماعی واگذار شده) را عرضه و مبالغ حاصل از فروش آن را به حساب سازمان تأمین اجتماعی واریز نماید و از سر جمع مطالبات آن سازمان از دولت کسر نماید. بند مذکور خلاف قوانین جاری است. زیرا:
اولاً: سازمان تأمین اجتماعی یک مؤسسه عمومی غیردولتی و دارای شخصیت حقوقی مستقل است و هیأت وزیران نه وکیل سازمان مذکور بوده که از ناحیه آن دستگاه اقدام نماید و نه حق توکیل به سازمان خصوصی‌سازی داشته تا آن سازمان را مأمور نماید نسبت به فروش سهام واگذاری شده به سازمان تأمین اجتماعی اقدام کند.
ثانیاً: مطابق قاعده حقوقی تسلیط، تنها مالک (و نماینده قانونی او) حق هر گونه دخل و تصرف در مایملک خویش را دارد. به عبارت دیگر صرفاً سازمان تأمین اجتماعی و یا نماینده آن سازمان حق دارند وفق ضوابط و مقررات مربوط در خصوص اموال و دارایی‌های آن سازمان اتخاذ تصمیم نماید. (نامه شماره ۳۱۳۵/۷۰۰۹۹۰/۶۰۴۰ ـ ۱۲/۵/۱۳۸۹ معاون اقتصادی و برنامه‌ریزی سازمان تأمین اجتماعی عنوان معاون وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیأت عامل سازمان خصوصی‌سازی نیز مؤید همین موضوع است).
ثالثاً: در قوانین جاری اختیاری برای سازمان خصوصی‌سازی در فروش سهام شرکتهایی که به عنوان رد دیون دولت به مؤسسات عمومی غیردولتی واگذار شده، ملاحظه نمی‌شود. بنابراین تکلیف مصرح در بند فوق خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران تشخیص می‌شود.
مراتب اعلام می‌شود تا دستور فرمایند موضوع در دستور کار هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفته است و نسبت به ابطال بند (۶) مصوبه مذکور اقدام شود.»
بند ۶ مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«۶ ـ سازمان خصوصی‌سازی مجاز است رأساً به وکالت از سازمان تأمین اجتماعی سهام موضوع این تـصمیم‌نامه را عرضـه و مبالغ ناشی از فروش سهام را به حساب سازمان تأمین اجتماعی واریز و از جمع مطالبات سازمان تأمین اجتماعی از دولت کسر نماید.»
در پاسخ به شکایت شاکی، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۱۳۶۵۲/۱۸۹۰۶ـ ۹/۶/۱۳۹۲ اعلام کرده است:
«سلام علیکم،
با احترام، عطف به نامه شماره ۹۱/۱۳۹۳ ـ ۳۱/۱/۱۳۹۲ در خصوص تقاضای ابطال بند «۶» تصویب‌نامه شماره ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ ـ ۲۶/۱۲/۱۳۸۸ (موضوع وکالت سازمان خصوصی‌سازی از سازمان تأمین اجتماعی برای عرضه سهام موضوع مصوبه) به پیوست تصویر نامه شماره ۳۳۸۹۵ ـ ۲۲/۴/۱۳۹۲ رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و نامه شماره ۹۰۲۲۸/۹۱ ـ ۵/۶/۱۳۹۲ معاون حقوقی و امور مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی به همراه ضمایم آن، متضمن دفاع از مصوبه و بیان مستندات و مبانی توجیهی آن ایفاد می‌شود.
با توجه به مفاد سوابق یاد شده رسیدگی و رد شکایت مورد تقاضاست.»
نامه رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور به قرار زیر است:
«با سلام واحترام:
بازگشت به نامه شماره ۷۹۷۲۴/۱۸۹۰۶ـ ۹/۴/۱۳۹۲، موضوع درخواست سازمان بازرسی کل کشور در خصوص ابطال بند ۶ تصویب‌نامه شمـاره ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ ـ ۲۶/۱۲/۱۳۸۸ هیأت وزیران در رابطه با نحوه واگذاری سهام شرکتهای دولتی بابت رد دیون دولت به سازمان تأمین اجتماعی، به استحضار می‌رساند، با عنایت به ماده ۱ قانون تأمین اجتماعی و ماده (۱۱۳) قانون مدیریت خدمات کشوری، سازمان تأمین اجتماعی به رغم دارا بودن شخصیت حقوقی مستقل، وابسته به دولت (وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) بوده و شش نفر از اعضای هیأت امنای آن (اکثریت اعضاء) به پیشنهاد وزیر مربوطه و تصویب شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی انتخاب می‌شوند. با توجه به موارد یاد شده، اعمال وکالت دولت (سازمان خصوصی‌سازی) در چنین مواردی مغایر با قانون به نظر نمی‌رسد. لازم به توضیح است، ایرادات سازمان بازرسی کل کشور به ماده (۶) مصوبه فوق‌الذکر با دیدگاه خصوصی بودن سازمان تأمین اجتماعی و مفهوم شخصیت حقوقی در حقوق خصوصی تهیه شده است که منطبق با قوانین و مقررات مربوط به سازمان مزبور به نظر نمی‌رسد.»
در نامه شماره ۹۰۲۲۸/۹۱ ـ ۵/۶/۱۳۹۲ معاون امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی به پاسخ شماره ۱۲۳۳۶/۱۰ ـ ۱۳/۵/۱۳۹۲ رئیس کل سازمان خصوصی‌سازی اشاره شده است که به شرح زیر می باشد:
«درخصوص دعوای ابطال بند (۶) تصویب‌نامه شماره ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ ـ ۲۶/۱۲/۱۳۸۸ در خصوص نحوه واگذاری سهام شرکتهای دولتی بابت رد دیون به سازمان تأمین اجتماعی به استحضار می‌رساند:
۱ـ پس از ابلاغ مصوبه مذکور، فی مابین این سازمان و سازمان تأمین اجتماعی قراردادهایی به شرح پیوست منعقد شد که بر اساس مفاد آنها، این سازمان مجاز شد که اقدامات فروش را به وکالت از سازمان تأمین اجتماعی انجام دهد و در صورت فروش وجوه حاصله و در غیر این صورت سهام را به صورت مستقیم به سازمان تأمین اجتماعی انتقال دهد.
۲ـ به استناد قراردادهای مذکور، تا کنون سهام برخی شرکتها به فروش رفته و وجوه حاصله به حساب سازمان تأمین اجتماعی واریز و سهام برخی شرکتها نیز به دلیل عدم وجود تقاضا برای آن به صورت مستقیم به سازمان تأمین اجتماعی منتقل شده است و مابقی شرکتهای موضوع مصوبه در حال طی مراحل قانونی می‌باشند.
۳ـ بند (۶) مصوبه مبنی بر «جواز سازمان خصوصی‌سازی به عمل به وکالت از سازمان تأمین اجتماعی» ملازمه با وکالت از جانب سازمان خصوصی‌سازی بدون توکیل سازمان تأمین اجتماعی ندارد بلکه صرفاً جواز قبول فروش سهام به نفع سازمان تأمین اجتماعی است. از سوی دیگر عملاً نیز واگذاری سهام توسط سازمان با موافقت سازمان تأمین اجتماعی بوده است زیرا در قراردادهای تنظیمی بین طرفین (مثلاً ماده «۶» قرارداد شماره ۲۴۳۲/۲/۹۰ ـ ۲۸/۳/۱۳۹۲) متضمن موافقت سازمان تأمین اجتماعی به انتقال سهام به نام انتقال گیرنده بوده است، بنابراین مصوبه و نحوه اجرای آن برخلاف قاعده تسلیط نبوده است.
۴ـ با عنایت به انجام کلیه اقدامات موضوع تصویب‌نامه مذکور از جمله امضای قرارداد و واریز وجوه به حساب سازمان تأمین اجتماعی احتمال ابطال تصویب نامه اصولاً تأثیری در اسناد تنظیمی ندارد.
۵ ـ در مورد عدم اختیار سازمان خصوصی‌سازی جهت فروش سهام شرکتهای واگذار شده بابت رد دیون نیز این ادعا صحیح نیست زیرا بر اساس بند (۵) ماده «۴» اساسنامه سازمان خصوصی‌سازی (موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۶۰۶۳۶/۴۲۷۳۳ ـ ۲۶/۱۲/۱۳۸۸ که به تأیید شورای نگهبان رسیده است) «انجام سایر وظایفی که برای واگذاری سهام و خصوصی‌سازی طبق قوانین و مقررات محول شده جزو اختیارات سازمان است» جزء موضوعات و اختیارات سازمان قید شده است.»
موضوع در جلسه ۲۹/۲/۱۳۹۳ هیأت عمومی مطرح شد و مقرر شد از سازمان تأمین اجتماعی سوال شود که آیا سازمان تأمین اجتماعی، موضوع وکالت را تنفیذ و تأیید می‌کند یا خیر؟
در پاسخ به این موضوع، مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تأمین اجتماعی به موجب لایحه شماره ۷۷۷/۹۳/۷۱۰۰ ـ ۳۱/۲/۱۳۹۳ توضیح داده است که:
«سلام علیکم
با صلوات بر محمد و آل محمد (ص)
احتراماً، بازگشت به نامه شمـاره ۹۱/۱۳۹۳ ـ ۲۹/۲/۱۳۹۳ در خصـوص شکایت سازمان بازرسی کل کشـور به منظور ابطال بند ۶ مصـوبه شمـاره ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ ـ ۲۶/۱۲/۱۳۸۸ هیأت وزیران مراتب زیر به استحضار می‌رساند:
۱ـ از مجموع شرکتهای مندرج در مصوبه صدرالذکر سهام شرکتهای زیر به سازمان تأمین اجتماعی واگذار شده است.
۱ـ پشم شیشه ایران ۲ـ کشتی‌سازی اروندان ۳ـ سرمایه گذاری پتروشیمی ۴ـ پایساز ۵ ـ حفاری شمال ۶ ـ پتروشیمی فن‌آوران ۷ـ تولید نیروی برق بینالود ۸ ـ بین‌المللی بازرسی کالای ۹ـ حمل و نقل دریایی آبادان ۱۰ـ ماشین‌سازی پارس ۱۱ـ بافت آزادی
۲ـ شرکت تولید نیروی برق بینالود رأساً توسط سازمان خصوصی‌سازی فروخته شده است.
۳ـ شرکت پالایش نفت لاوان پس از انتقال به سازمان تأمین اجتماعی، توسط سازمان خصوصی‌سازی فروخته شده است.
۴ـ بنابراین از مجموع ۶۱۷/۲۲ میلیارد ریال ارزش واگذاری شرکتهای مندرج در مصوبه هیأت وزیران تنها مبلغ ۲۶۶/۸۶۴/۸۹۶/۲۱۴/۳ ریال قسمتی از سهام شرکتها و وجوه حاصل از فروش سهام به سازمان تأمین اجتماعی واگذار و مبلغ ۷۳۴/۱۳۵/۱۰۳/۴۰۲/۱۹ ریال تا سقف مصوبه واگذاری مورد اشاره مانده بدهی است. (حدواً ۱۵% مبلغ مصوب دولت پرداخت شده و ۸۵% از مبلغ مصوب دولت هنوز پرداخت نشده است.)
۵ ـ وکالت سازمان خصوصی از سوی سازمان تأمین اجتماعی در امر واگذاری و فروش شرکتهای مذکور و انعقاد قراردادهای جمعی و انفرادی به استناد بند ۶ مصوبه صدرالاشاره صورت می‌گیرد که بنا به دلایل ذیل این امر از سوی سازمان تأمین اجتماعی محل ایراد و غیرقابل پذیرش است.
مطابق قانون فهرست نهادهای عمومی (مصوب ۱۳۷۳) و ماده ۴ اساسنامه سازمان همچنین بند «ل» ماده ۶ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی یک نهاد عمومی غیردولتی، دارای استقلال مالی و اداری است و دولت نمی‌تواند برای اشخاص غیردولتی وکیل تعیین نماید و این صاحب مال است که می‌تواند به اشخاص دیگر بنا به صلاحدید خود اعطای وکالت نماید. بنابراین وکالت سازمان خصوصی از سوی سازمان بدون این که سازمان تأمین اجتماعی نسبت به اعطای وکالت و نمایندگی اقدام کرده باشد صحیح و قانونی نمی‌باشد. این سازمان بارها از جمله طی نامه شماره ۲۹۱۲ ـ ۱۵/۲/۱۳۸۹ اعتراض خویش در خصوص موضوع را به اطلاع سازمان خصوصی‌سازی رسانده است لذا با عنایت به مطالب فوق‌الذکر این سازمان نیز ضمن تأیید نکات مذکور در شکایت سازمان بازرسی کل کشور اعتراض خویش را به بند ۶ مصوبه دولت اعلام می‌دارد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند:
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۶۵۶ قانون مدنی، وکالت، عقدی است که به موجب آن یکی از طرفین، طرف دیگر را برای انجام امری نایب خود می‌کند. نظر به این که سازمان تأمین اجتماعی، سازمان خصوصی‌سازی را به عنوان وکیل خود تعیین نکرده است ولی هیأت وزیران در بند۶ مصوبه شماره ۲۶۱۹۲۲/۴۴۳۰۱ ـ ۲۶/۱۲/۱۳۸۸ خارج از حدود اختیارات خود، سازمان خصوصی‌سازی را مجاز اعلام کرده است که رأساً و به وکالت از سازمان تأمین اجتماعی اقداماتی در راستای مصوبه معمول کند، وکالت مذکور به لحاظ عدم استنابه از سوی سازمان تأمین اجتماعی محقق نمی‌شود، بنابراین بند ۶ مصوبه مورد شکایت به لحاظ مغایرت با قانون و خارج بودن از حدود اختیارات هیأت وزیران به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری
