رأی شماره ۲۴۰ مورخ ۱۳۹۶/۳/۲۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال مصوبه هیأت‌وزیران مبنی بر اینکه موافقت با امهال بازپرداخت تسهیلات کشاورزان خسارت‌دیده ناشی از حوادث غیرمترقبه به نداشتن بار مالی دولت موکول می‌شود به لحاظ مغایرت با قانون
تاریخ دادنامه: ۲۳/۳/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۲۴۰ کلاسه پرونده: ۹۵/۴۶۶
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی شهبازی فیروز
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه ۱۹/۲/۱۳۹۵ هیأت وزیران که طی بخشنامه شماره ۲۰۶۰۰/۵۲۶۸۷ ـ ۲۲/۲/۱۳۹۵ دبیر هیأت دولت ابلاغ شده‌است
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه ۱۹/۲/۱۳۹۵ هیأت وزیران که طی بخشنامه شماره ۲۰۶۰۰/۵۲۶۸۷ ـ ۲۲/۲/۱۳۹۵ دبیر هیأت دولت ابلاغ شده‌است را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«نظر به اینکه هدف متضمن در مصوب قانون براساس قانون اساسی و قانون مدنی ماده ۴ هیچ گاه عطف به ماسبق نمی‌باشد ولی متاسفانه سازمان مدیریت دبیر هیأت‌دولت طی یک بخشنامه شماره ۲۰۶۰۰/۵۲۶۸۷ ـ ۲۲/۲/۱۳۹۵ برخلاف و مغایر بخشنامه‌های سابق هیأت دولت (وزیران) به شماره ۱۲۵۰۸۵ ـ ۱۸/۱۲/۱۳۹۲ و ۱۸۲۹۰۵/ت۵۰۲۶۸و ـ ۱۰/۱۲/۱۳۹۲ و ۱۲۶۷۵۰ ـ ۲۱/۱۰/۱۳۹۳ و سایر بخشنامه‌های پیوستی دولت مبادرت به صدور بخشنامه‌های فوق مبنی بر بخشش سود و استمهال پرداخت سه ساله را صادر ولی متاسفانه در یک اقدام خلاف قانـون برخلاف تصمیمات سابـق مبادرت بـه بخشنامه مبنی بر پرداخت سود حاصل از آن به طوری که هیچ مبنای قانونی نداشته و معمولاً مقررات و بخشنامه هیچگاه عطف به ماسبق نمی‌شود و خلاف نظر شورای نگهبان می‌باشد به طوری که با اجرای این بخشنامه سود حاصله بسیار سرشار و موجبات ضرر و زیان جبران ناپذیر برای ما کشاورزان که جز هزینه هیچ درآمدی نداریم در پی خواهد داشت معهذا از مقامات رسیدگی کننده استدعا دارم به دلیل اینکه بخشنامه فوق عطف به ماسبق شده و مغایر قانون و خلاف شرع و دور از عدل و انصاف و موجبات ضرر و زیان مضاعف را در پی دارد خواستار ابطال آن هستم. لازم به ذکر است برابر مصوبه الحاقیه برخی مواد به تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲ ـ ۴/۱۲/۱۳۹۳ مجلس شورای اسلامی ایران در خصوص دست و اختیار دولت و وزارت کشور و ستاد بحران باز گذشته تا به نحوی با خسارت دیدگان همکاری به عمل آید. در خصوص بعد شرعی قضیه هیچ ادعایی ندارم. ضمناً تصویر مصوبه مورخ ۱۹/۲/۱۳۹۵ هیأت وزیران را در اختیار ندارم.»
همچنین شاکی به موجب لایحه تکمیلی که به شماره ۲۰۰/۱۷۱۳۷۷/۲۱۱/۹۰۰۰ ـ ۲۸/۱۰/۱۳۹۵، ثبت دبیرخانه حوزه ریاست دیوان عدالت اداری شده، اعلام کرده است که:
«احتراماً به استحضار می‌رساند اینجانب علی شهبازی فیروز شاکی پرونده به شماره ۹۵/۴۶۶ که در هیأت تخصصی اراضی محیط زیست در حال رسیدگی می‌باشد با عنایت به اینکه بنده جزء کشاورزان خسارت دیده سال ۱۳۹۲ برف و طوفان می‌باشم که در مدت این سه سال هیأت دولت چندین مصوبه و تضمین نامه داده نسبت به تسهیلات بلاعوض و استمهال که متاسفانه هیچ گونه ترتیب اثری نداشته لذا درخواست تسریع رسیدگی از آن مقام را دارم.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«جناب آقای رحمانی فضلی وزیر محترم کشور
جناب آقای سیف رئیس کل محترم بانک مرکزی جمهوری اسلامی
با سلام، گزارش کمیسیون اقتصاد در خصوص پیشنهاد مشترک سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در مورد تامین اعتبار برای امهال تسهیلات کشاورزان خسارت دیده ناشی از حوادث غیرمترقبه موضوع بند (د) تبصره (۱۱) قوانین بودجه سالهای ۱۳۹۳ و ۱۳۹۴ کل کشور، در جلسه ۱۹/۲/۱۳۹۵ هیأت وزیران مطرح و ضمن تاکید بر تداوم اجرای مقررات موجود مقرر شد:
کلیه بانک‌ها بدون ایجاد بار مالی برای دولت، بازپرداخت تسهیلات کشاورزان خسارت دیده ناشی از حوادث غیرمترقبه را به مدت سه سال امهال نمایند.»
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۲۹۴۱۰/۳۰۷۱۹ ـ ۱۳/۳/۱۳۹۶ توضیح داده‌است که:
«جناب آقای دربین
مدیرکل محترم دفتر هیأت عمومی و سرپرست هیأت‌های تخصصی دیوان‌عدالت‌اداری
با سلام و احترام:
بازگشت به ابلاغیه شماره ۹۵۰۹۰۵۸۰۰۰۰۰۲۶۸ (کلاسه ۹۵/۴۶۶)، موضوع ارسال نسخه دوم درخواست آقای علی شهبازی فیروز به خواسته « ابطال نامه شماره ۲۰۶۰۰/۵۳۰۱۰ [۲۰۶۰۰ ـ ۵۲۶۸۷] ـ ۲۲/۲/۱۳۹۵ دبیر هیأت دولت»، اعلام می‌دارد:
۱ـ برابر مفاد بندهای (د) تبصره ۱۱ قوانین بودجه سنوات ۱۳۹۳ و ۱۳۹۴ کل کشور و همچنین بند (و) تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور، مقرر گردیده‌است:
«کلیه بانک‌های کشور اعم از دولتی، غیر دولتی و مؤسسات مالی و صندوق‌های حمایتی که به بخش کشاورزی تسهیلاتی پرداخت نموده‌اند، موظفند بـازپرداخت وام‌های اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی که دچار خسارت خشکسالی یا سرمازدگی یا آفات و بیماریهای همه گیر و یا حوادث غیر مترقبه و یا آتش سوزی غیر عمدی شده باشند را با تأیید کارگروهی متشکل از نمایندگان جهاد کشاورزی شهرستان، بانک مربوط در شهرستان، صندوق بیمه کشاورزی شهرستان و فرمانداری شهرستان، مشروط به تامین بار مالی اضافی از محل اعتبارات ماده (۱۲) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور (مصوب ۳۱/۲/۱۳۸۷) و اعتبارات پیش بینی نشده قانون بودجه به مدت سه سال امهال کنند».
۲ـ با توجه به تاخیر در تصویب قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور (مصوب ۲۷/۲/۱۳۹۵ مجلس شورای اسلامی) از یک سو و نیز لزوم رعایت الزامات مقرر در قوانین دیگر در نحوه هزینه کرد اعتبارات و از جمله حکم مقرر در ماده ۲۹ قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه مبنی بر ممنوعیت ایجاد تعهدات مالی بدون پیش بینی و تمهید اعتبارات قانونی لازم، از سوی دیگر و همچنین به منظور مساعدت و جلوگیری از ایجاد مشکل در بازپرداخت تسهیلات کشاورزان خسارت دیده ناشی از حوادث غیر مترقبه و امکان استمهال آن توسط بانک‌ها، موضوع براساس گزارش کمیسیون اقتصاد دولت در جلسه مورخ ۱۹/۲/۱۳۹۵ هیأت وزیران مطرح و منتهی به اتخاذ تصمیم مندرج در مکاتبه موصوف شده‌است که در زمان صدور آن کاملاً مبتنی بر موازین قانونی مربوطه بوده است. در ضمن ماده ۲۹ قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه، بدین شرح است:
«ماده ۲۹ـ کلیه تصویب‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و همچنین تصمیمات و مصوبات هیأت‌های امناء و مقامات اجرایی و مراجع قوه مجریه به استثناء احکام محاکم قضایی که متضمن بار مالی برای … دستگاه‌های اجرایی و دولت باشد در صورتی قابل اجرا است که بار مالی ناشی از آن قبلاً محاسبه و در قوانین بودجه کل کشور و یا بودجه سالانه دستگاه یا صندوق ذیربط تامین اعتبار شده باشد. در غیر این صورت عمل مراجع مذکور در حکم تعهد زائد بر اعتبار است و مشمول پرداخت از سوی دستگاه یا صندوق‌های مربوطه نخواهد بود. دستگاه‌ها و صندوق‌های مربوط مجاز به اجرای احکام مقامات اجرایی و مراجع قوه مجریه که بار مالی آن تأمین نشده‌است، نیستند. اجرای احکام یاد شده فقط در حدود منابع مذکور ممکن است در هر حال تحمیل کسری بودجه به دولت و دستگاه‌های اجرایی و صندوق‌ها غیر قابل پذیرش می‌باشد. مسئولیت اجرای این بند به عهده روسای دستگاه‌ها و صندوق‌ها و مدیران و مقامات مربوط است».
لازم به ذکر است در ماده واحده قانون دو دوازدهم بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور (مصوب ۲۵/۱۲/۱۳۹۴) نیز رعایت قوانین و مقررات یاد شده، به شرح ذی مورد تاکید مجدد قانونگذار قرار گرفته است « به دولت اجازه داده می‌شود در دو ماهه اول سال ۱۳۹۵ مطابق احکام و جداول قانونی بودجه سال ۱۳۹۴ کل کشور بر مبنای دو دوازدهم ارقام مصوب آن با رعایت سایر قوانین و مقررات عمل نماید».
۳ـ متعاقب تصویب و ابلاغ قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور (با لحاظ تاخیر زمانی یاد شده)، هیأت وزیران برابر تصویب‌نامه شماره ۵۲۷۲۲/ت۵۳۳۷۱هـ ـ ۵/۵/۱۳۹۵ اقدام به تصویب آیین‌نامه اجرایی بند (و) تبصره ۱۳ قانون مزبور می‌نماید. برابر مواد (۴) و (۶) این مصوبه، دامنه شمول آیین‌نامه مذکور شامل استانها و مناطقی که از سال ۱۳۹۴ تحت تاثیر حوادث غیرمترقبه قرار داشته‌اند، گردیده و نحوه تامین بار مالی مربوطه نیز کماکان از محل اعتبارات ماده ۱۲ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، تعیین شده‌است.
در خاتمه با توجه به موارد معنونه و اینکه مکاتبه مورد نظر شاکی کاملاً در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی مرجع صدور آن می‌باشد، صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۳/۳/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق بند و تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور مقرر شده‌است: «کلیه بانک‌های کشور اعم از دولتی، غیردولتی و مؤسسات مالی و صندوق‌های حمایتی که به بخش کشاورزی تسهیلاتی پرداخت نموده‌اند، موظفند بازپرداخت وام‌های اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی که دچار خسارت خشکسالی یا سرمازدگی یا آفات و بیماریهای همه گیر و یا حوادث غیرمترقبه و یا آتش سوزی غیر عمدی شده باشند را با تأیید کارگروهی متشکل از نمایندگان جهاد کشاورزی شهرستان، بانک مربوط در شهرستان، صندوق بیمه کشاورزی شهرستان و فرمانداری شهرستان، مشروط به تامین بار مالی اضافی از محل اعتبارات ماده (۱۲) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و اعتبارات پیش بینی نشده قانون بودجه به مدت سه سال امهال کنند» نظر به اینکه در مصوبه مورخ ۱۹/۲/۱۳۹۵ هیأت وزیران که طی نامه شماره ۲۰۶۰۰/۵۲۶۸۷ ـ۲۲/۲/۱۳۹۵ دبیر هیأت دولت ابلاغ شده، موافقت با امهال بازپرداخت تسهیلات کشاورزان خسارت دیده ناشی از حوادث غیرمترقبه، به نداشتن بار مالی برای دولت موکول شده‌است و این حکم مغایر حکم مقرر در بند و تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور است، بنابراین مصوبه موضوع نامه مورد اعتراض مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
