رأی شماره ۲۴۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۲۴۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر کرج در مورد تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امید محمدی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳ـ۱۰ بخش اول فصل چهارم تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ مصوب شورای اسلامی شهر کرج به عنوان عوارض کسب و پیشه در اجرای مقررات ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
گردش‌کار: آقای امید محمدی به موجب دادخواستی ابطال بند ۳ـ۱۰ بخش اول فصل چهارم تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ مصوب شورای اسلامی شهر کرج به عنوان عوارض کسب و پیشه در اجرای مقررات ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و دعای خیر
احتراماً، اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شهر کرج راجع به عوارض «کسب و پیشه بانکها» به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره‌ای برخلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می‌دارم.
بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض از مصوبه شورای شهر کرج راجع به عوارض کسب و پیشه بانکها:
شهرداری کرج بر اساس تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ در (بند ۳ـ۱۰ بخش اول فصل چهارم با عنوان عوارض کسب و پیشه) مبادرت به تعیین مبالغی به عنوان عوارض بانکها و موسسات مالی و اعتباری کرج نموده است. «موسسات مالی و اعتباری، کلیه بانکها و … دو برابر عوارض شغلی می بایست پرداخت نمایند.»
بخش دوم: به دلایلی که در ذیل آورده می‌شود مصوبه مارالذکر خلاف قوانین و مقررات می‌باشد:
۱ـ درست است که مطابق بند ۱۶ از ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرها است و حکم مقرر در تبصره ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ دلالت بر آن دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض صلاحیت دارند اما این صلاحیت محدود به تعیین و تصویب عوارض محلی است و شوراها به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی مجاز نبوده و در صورت عدم رعایت آن خارج از حدود اختیارات خود عمل کرده‌اند. با عنایت به مقررات فوق‌الذکر و این که حوزه فعالیت بانکها (چه بانکهای خصوصی و چه بانکهای دولتی) و موسسات مالی و اعتباری، غیر محلی و کشوری است، مصوبه شوراهای اسلامی شهر کرج خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی می‌باشد.
۲ـ با امعان نظر به مکاتبات معموله و عنوان بند ۳ـ۱۰ بخش اول فصل چهارم تعرفه عوارض شهرداری کرج ملاحظه می‌شود که شورای اسلامی شهر کرج، بانکها را در ردیف مشاغل موضوع قانون نظام صنفی قرار داده و مبادرت به وضع عوارض نموده است. لیکن به صراحت ماده ۹۰ قانون نظام صنفی سال ۱۳۸۲ کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکتهای دولتی که بانکها نیز در زمره آنها قرار دارند از شمول قانون مزبور مستثنی شده‌اند، بر این اساس وضع عوارض صنفی برای آنها خلاف مقررات است مگر آن که مقنن در حکمی خاص چنین امری را تجویز نماید.
۳ـ این صحیح است که عوارض شهرداری یکی از نیازهای درآمدی شهرداری جهت ارائه خدمات عمومی و اساساً عوارض، جزء درآمدهای پایدار شهرداری محسوب می‌شود، مصارف خدمات عمومی و مربوط به آحاد شهروندان است و شهرداری در اجرای وظایف ذاتی و انحصاری خود می بایست از این گونه عوارضات پایدار تأمین و پشتیبانی نماید، اما این اخذ وجوه با توجه به آراء متعدد دیوان عدالت اداری در این رابطه و مستندات و دلایل ابرازی نباید از طریق غیر قانونی وصول گردد چنان که ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی را از اخذ وجوه خلاف مقررات منع می‌کند و ارائه خدمات به مردم به هر قیمتی از جمله اخذ وجوه غیر قانونی ایجاد هرج و مرج می‌نماید.
۴ـ این مصوبه شورای شهر کرج و اجرای آن از سوی شهرداری مربوطه در سالهای گذشته کراراً در آراء گوناگون دیوان ابطال شده است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر کرج جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی‌رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و یا با ایجاد تبصره‌ها و به اصطلاح ایجاد شاخ و برگ اضافی به اصل موضوع ابطالی توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم می‌نماید.
آراء دیوان عدالت اداری در خصوص عوارض
این درست که آراء ذکر شده صرفاً ابطال بوده و از مصادیق آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری و الزام آور در موارد مشابه نیست، اما چند نکته در این رابطه قابل ذکر است:
الف) استدلال موجود در آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر خلاف قانون و خروج از اختیار بودن وضع عوارض کسب و پیشه برای بانکها دلالت کافی بر موضوع داشته و باید مانعی بر اصرار شورای شهرهای مختلف مبنی بر تصویب موضوعات مشابه گردد چرا که اگر این استدلال پذیرفته شود که این آراء ایجاد وحدت رویه نمی‌کند سال آینده باز هم شورای آن شهر می‌تواند اقدام به تصویب مصوبه‌ای جدید با همان عنوان نماید. از سوی دیگر عدالت نیز اقتضای این را دارد وقتی اخذ عوارض کسب و پیشه در شهری باطل و ممنوع شده و بانکها نباید چنین وجوهی را پرداخت نمایند الزام بانکهای سایر شهرها به پرداخت وجوهی با عنوان مشابه، مغایر قانون اساسی مبنی بر برابری اشخاص در برابر قانون است. در دادنامه ذیل می‌توان به ستوه آمدن دیوان عدالت اداری را از تکرار استدلالات ابطال عوارض مربوط به بانکها خصوصاً قـاعده لزوم اخذ تعیین و اخذ عوارض محلی و تأکید بر فعالیت کشوری بانکها مشاهده نمود: «با توجه به استدلالهای مصرح در دادنامه‌های شماره ۲۲۰ ـ ۲۶/۴/۱۳۹۱، ۷۲۴ الی ۷۵۹ ـ ۱۱/۱۰/۱۳۹۱، ۵۵۱ ـ ۲۰/۸/۱۳۹۲ و ۳۶۲ ـ ۲۱/۵/۱۳۹۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر این که: شوراهای اسلامی شهر به موجب ماده ۵۰ و تبصره ذیل آن از قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و همچنین ممنوعیت وضع عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات توسط شوراهای اسلامی و این که حوزه فعالیت بانکها محلی نبوده و کشوری می‌باشد و نیز پرداخت مالیات توسط بانکها بابت درآمد خود، اخذ عوارض از بانکها غیر قانونی و خارج از حدود اختیارات است، بنابراین با استناد به ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و با عنایت به آراء سابق الصدور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه، تعرفه عوارض برای سال ۱۳۹۳ مصوب شوراهای اسلامی شهرها به شرح مندرج در گردش‌کار و ماده واحده مجوز اخذ عوارض استقرار شعب بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری در شهر تهران مصوب چهل و دومین جلسه مورخ ۱۳/۱۱/۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر تهران در خصوص اخذ عوارض استقرار بانک، عوارض و بهای سالیانه، عوارض بهای خدمات افتتاح و فعالیت سالیانه، عوارض و بهای خدمات شروع به کار و عوارض نصب و سالیانه عابر بانک خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی طرف شکایت تشخیص داده می‌شود و مستنداً به بند ۱ ماده ۱۲و مواد ۸۸ و ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شوند.»
ب) ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ مقرر می‌دارد: «چنانچه مصوبه‌ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (۸۳) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب‌کننده، در هیأت عمومی مطرح می‌نماید.» بنابراین لزوم تبعیت از آرای صادره حتی اگر در خصوص ابطال عوارض کسب و پیشه بانکهای شهرهای دیگر باشد مستمسک قانونی دارد. حتی یکی از آراء صادره هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در همین راستا بوده است (دادنامه شماره ۵۸ ـ ۲۴/۱/۱۳۹۴).
ج) در رأی شماره ۱۶۸۱ الی ۱۷۳۵ ـ ۸/۱۰/۱۳۹۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری یکی از مصوبات متعدد ابطال شده در موضوع واحد مصوبه شورای شهر کرج در خصوص عوارض کسب و پیشه بانکها بود. حالیه اصرار شوراها بر اخذ این نوع عوارض جای بسی تعجب داشته و بیم تجری آنها را در اخذ وجوه غیر قانونی به ذهن متبادر می‌نماید. در این رابطه پرسش این است، با وجود این که مصوبه شورای اسلامی شهر کرج به دلیل این که شوراهای اسلامی صلاحیت تصویب عوارض محلی را داشته و نمی‌توانند برای بانکها که حوزه فعالیت آنها کشوری است عوارض تصویب‌کننده در سال ۱۳۹۳ باطل شده، پس چرا باید این شورا مجدداً اقدام به تصویب عوارضی با همان مضمون کرده، آن را مندرج در دفترچه تعرفه عوارض سال ۱۳۹۴ خود نماید و برخلاف ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری اقدام نماید؟ این است تجری شوراها!
به علاوه لازم به ذکر است شهرداری در برخی موارد عوارضهای مذکور را تحت عنوان بهای خدمات شهری از بانکها مطالبه می‌نماید در صورتی که هیچ گونه خدمات خاصی را به بانک ارائه نمی‌دهد و در صورتی که خدماتی را ارائه دهد تحت عناوین خاص مانند عوارض پسماند یا عوارض نوسازی و غیره وجه آن را جداگانه از بانکها دریافت می‌دارد لذا عوارض مذکور را که فی‌الواقع عوارض مشاغل (کسب و پیشه) است سهواً یا عمداً بر خلاف قوانین و مقررات و آراء صادر شده تحت عنوان عوارض خدمات مطالبه می‌کند.
بخش سوم:
از آنجا که به دلایل متعدد ذکر شده تعرفه عوارض کسب و پیشه و مشاغل از بانکها و موسسات مالی و اعتباری کرج برخلاف قوانین و مقررات و خارج از صلاحیت واضع آن است بنابراین بر همین اساس و مستنداً به مواد ۱۳، بند ۱ ماده ۱۲، ۸۸ و ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ استدعای ابطال مصوبه مذکور و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری کرج از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم.»
متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
«۳ـ۱۰ـ مؤسسات مالی و اعتباری، کلیه بانکها، آموزشگاهها، فروشگاههای بزرگ زنجیره‌ای (مثل رفاه، شهروند، هایپر مارکتها، فرونا، کوروش، جانبو، ایرانیان و غیره … و کلیه باشگاههای سوارکاری، ورزشی، استخر، سونا و جکوزی) ۲ برابر عوارض شغلی می‌بایست پرداخت نمایند.
کلیه شرکتها، کارگاهها، کارخانجات، مؤسسات اعم از صنفی، تجاری، تولیدی، صادراتی، وارداتی، خدماتی، تعویض پلاکها و مراکز معاینه فنی که دارای قانون و خدمات خاص هستند مشمول پرداخت عوارض شغلی بر مبنای ضریب ۱% قیمت منطقه‌بندی بنای مفید مورد بهره‌برداری می‌باشد.
۳ـ۱۱ـ عوارض سالیانه مشاغل طلافروشی، نمایشگاه اتومبیل، بنگاه املاک ۳۰% به عوارض سالیانه اضافه می‌شود.
۳ـ۱۲ـ در نمایشگاههای اتومبیل عوارض صنفی و شغلی مشمول بناهای مسقف می‌باشد و فضای باز مشمول عوارض نمی‌گردد.»
رئیس دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ موضوع را به هیأت عمومی ارجاع می‌کند و به موجب نامه شماره ۹۴/۱۰۳۳ـ ۲۹/۳/۱۳۹۵ از شورای اسلامی شهر کرج درخواست شد نمایندگان خود را برای شرکت در جلسه هیأت عمومی دعوت کنند.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱/۴/۱۳۹۵ با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان و با حضور نمایندگان شورای اسلامی شهر کرج تشکیل شد. پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مقرر شده است: «چنانچه مصوبه‌ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هر گاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده ۸۳ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب‌کننده در هیأت عمومی مطرح می‌نماید.» نظر به این که در رأی شماره ۲۷۵ الی ۲۹۳ ـ ۱۸/۳/۱۳۹۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ شوراهای اسلامی شهرهای مختلف در خصوص اخذ عوارض استقرار شعب بانکها، عوارض و بهای سالیانه، عوارض بهای خدمات افتتاح و فعالیت سالیانه، عوارض و بهای خدمات شروع به کار و عوارض نصب و سالیانه عابر بانک به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر کرج در تصویب بند ۳ـ۱۰ بخش اول فصل چهارم با عنوان عوارض کسب و پیشه بدون رعایت مفاد رأی مذکور اقدام کرده است، بنابراین بند ۳ـ۱۰ با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ و مواد ۸۸ و ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
