رأی شماره ۳۷۷ مورخ ۱۳۹۶/۴/۲۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: بند ۶ـ۷ فراخوان سال ۱۳۹۳ تأسیس و بهره‌برداری دفاتر پیشخوان خدمات دولت در استان زنجان که برای کارگروه استانی به طور مطلق و بدون قید اختیار رد و پذیرش درخواستی را پیش‌بینی نموده است به لحاظ خروج از حدود اختیار مقام صادرکننده، ابطال می‌شود
تاریخ دادنامه: ۲۷/۴/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۳۷۷ کلاسه پرونده: ۹۴/۲۸۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ابوالحسن ضرغامی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۶ـ۷ فراخوان جلب مشارکت بخش غیردولتی برای تأسیس و بهره‌برداری دفاتر پیشخوان خدمات دولت در استان زنجان و دستور اداری استاندار زنجان در گزارش اعلام نتایج فراخوان
گردش‌کار:
آقای ابوالحسن ضرغامی به موجب دادخواستی ابطال بند ۶ـ۷ فراخوان جلب مشارکت بخش غیردولتی برای تأسیس و بهره‌برداری دفاتر پیشخوان خدمات دولت در استان زنجان و دستور اداری استاندار زنجان در گزارش اعلام نتایج فراخوان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«با عنایت به اینکه اینجانب در فراخوان عمومی تأسیس دفاتر پیشخوان خدمات دولت در زنجان شرکت نموده و پس از ثبت مدارک در سامانه و اخذ کد رهگیری و ارسال اصل مدارک از طریق پست سفارشی به استانداری زنجان و بررسی محتوایی مدارک توسط کمیته ارزیابی و اخذ بالاترین امتیاز، به عنوان نفر برگزیده برای مکان خانه امید بازنشستگان زنجان انتخاب شده‌ام لیکن استاندار زنجان با دستور اداری مغایر با قوانین و مقررات در مرحله درج نام منتخبین در سایت به واحد ذیربط اعلام نموده است که «بازنشستگان کشوری، تأمین اجتماعی و لشگری» از فهرست حذف گردند و همچنین «اشخاص حقیقی نسبت به اشخاص حقوقی در اولویت قرار گیرند» با عنایت به اینکه در فراخوان مذکور فقط شاغلین بخش دولتی از شرکت در آگهی منع شده بودند و شرایط ویژه برای سایر اقشار جامعه و موارد استثنایی در فراخوان تعیین نگردیده بود لذا شخص استاندار با عدم رعایت حقوق مسلم افراد و نقض قوانین و مقررات عمومی کشور سعی در اعمال سلیقه در اعطای مجوز تأسیس دفاتر نموده و دستور ایشان خارج از حیطه و اختیارات قانونی بوده است. لذا از آن مقام در جهت جلوگیری از اختصاص مجوز به افراد غیرواجد شرایط، بدواً درخواست صدور دستور موقت برای موضوع فوق و در نهایت بررسی و ابطال دستور اداری صادره و اعمال موارد طبق خواسته را دارد.»
بند و دستور اداری مورد اعتراض به قرار زیر است:
«بند ۶ـ۷ـ کارگروه در خصوص رد یا پذیرش درخواست متقاضیان مختار است.
بند ۴ـ دستور اداری استاندار زنجان:
۴ـ متقاضیان بازنشسته کشوری و تأمین اجتماعی نباشند.»
در پی اخطار رفع نقصی که برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره هـ/۱۴۱۱ـ ۳۰/۹/۱۳۹۴ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«رئیس دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم احتراماً
عطف به اخطاریه رفع نقص در کلاسـه پرونـده ۹۴/۲۸۷ به شمـاره پرونده ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۰۳۱۷ که در مورخ ۳/۴/۱۳۹۴ ابلاغ گردیده، بدین وسیله پاسخ موارد درخواستی به شرح ذیل ایفاد می‌گردد.
۱ـ پاسخ پرسش یک:
استاندار زنجان بر روی گزارش منتخبین تأسیس دفاتر پیشخوان خدمات دولتی فراخوان بهمن سال ۱۳۹۳ در مرحله درج نام آنان در وب سایت به واحد ذیربط دستور داده که «بازنشستگان کشوری، تأمین اجتماعی و لشگری» از فهرست مذکور حذف گردند و همچنین «اشخاص حقیقی نسبت به اشخاص حقوقی در اولویت قرار گیرند». با عنایت به اینکه هر دو بند دستور اداری صادره مغایر با قانون بوده درخواست ابطال آنها را دارد.
۲ـ پاسخ پرسش دو:
موارد قانونی برای بند اول دستور:
بر اساس مفاد ماده ۱۲۴ قانون استخدام کشوری «وضع استخدامی مستخدمین رسمی منحصراً یکی از حالات زیر را خواهد داشت و نمی‌توان مستخدم را در حال استخدامی دیگری قرار داد.»
بندهای مرتبط به شرح ذیل است:
الف ـ حال اشتغال و آن وضع مستخدمی است که در پست معینی انجام وظیفه می‌کند.
ح ـ حال بازنشستگی و آن وضع مستخدمی است که طبق قانون به موجب حکم رسمی مراجع صلاحیتدار از حقوق بازنشستگی استفاده می‌کند.
با توجه به اینکه بر اساس بند ۲، ۵ فراخوان، عدم اشتغال در بخش دولت درج گردیده که تسری آن بر بند الف ماده ۱۲۴ قانون استخدام کشوری است (و در مواد ۶ و ۷ قانون مدیریت خدمات کشوری موارد آن بیان شده) در حالی که شخص استاندار شاغل بودن را مترادف بازنشستگی موضوع بند ح ماده ۱۲۴ قانون استخدام کشوری (که موارد آن در مواد ۱۰۳ تا ۱۱۲ قانون مدیریت خدمات کشوری بیان گردیده) قرار داده‌اند، دستور ایشان مغایر با قانون بوده است.
موارد قانونی برای بند دوم دستور:
بر اساس مفاد ماده ۵۸۸ قانون تجارت «شخص حقوقی می‌تواند دارای کلیه حقوق و تکالیفی شود که قانون برای افراد قائل است مگر حقوق و وظایفی که بالطبیعه فقط انسان ممکن است دارای آن باشد مانند حقوق و وظایف ابوت نبوت و امثال ذلک». ترجیح دادن اشخاص حقیقی بر حقوقی توسط استاندار در دستور اداری صادره مغایر با مفاد قانون فوق می‌باشد.
۳ـ پاسخ پرسش سه:
بر اساس مصوبه مورخ ۲۸/۷/۱۳۷۷ شورای عالی اداری که طرح تعیین وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران و نحوه عزل و نصب آنان طی نامه شماره ۱۲/۶۰۲ـ ۳۰/۷/۱۳۷۷ به وزارت کشور ابلاغ شده است، در بند ۲۹ آن «نظارت بر حسن اجراء قوانین و مقررات» مورد تأکید قرار گرفته است ایشان که باید این موارد را در تمامی دستگاه‌های اجرایی استان کنترل نماید و داخل دستگاه خود نیز مستثنی از این قاعده نیست و رعایت موارد پیش‌بینی شده در فراخوان عمومی توسط متقاضی و صادرکننده برای طرفین الزام‌آور بوده است و برای ثبت‌نام اشخاص در فراخوان هیچگونه محدودیتی به غیراز عدم شرکت شاغلین دولتی در آن منعکس نبوده است و شخص استاندار بدون توجه به نکات درج شده در فراخوان بر خلاف مقررات مذکور دستور اداری صادر نموده‌اند.»
شاکی همچنین در پاسخ به اخطار رفع نقص دیگر، به موجب لایحه‌ای که به شماره ۱۷۴۹ـ۳/۱۲/۱۳۹۴ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«رئیس دفتر محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم احتراماً:
عطف به اخطاریه رفـع نقص در کلاسـه پرونده ۹۴/۲۸۷ به شمـاره پرونده ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۰۳۱۷ که در مورخ ۴/۱۱/۱۳۹۴ ابلاغ گردیده، بدین وسیله قسمت‌های مورد شکایت در دستور اداری درخواستی به شرح ذیل ایفاد می‌گردد.
همان‌طوری که در پاسخ به سوال یک در گزارش رفع نقص مورخ ۳/۴/۱۳۹۴ اعلام گردیده است شخص استاندار زنجان بر روی گزارش فهرست منتخبین تأسیس دفاتر پیشخوان خدمات دولتی فراخوان بهمن سال ۱۳۹۳ به واحد ذیربط کتباً دستور فرموده‌اند که:
۱ـ بازنشستگان کشوری، تأمین اجتماعی و لشگری از فهرست مذکور حذف گردند.
۲ـ اشخاص حقیقی نسبت به اشخاص حقوقی در اولویت قرار گیرند.
۳ـ…..
۴ـ…..
۵ ـ…..
با توجه به اینکه از چند بند دستور اداری صادره دو مورد فوق کلاً مغایر با مفاد قانون بوده لذا درخواست ابطال این موارد ابلاغی از دستور اداری صادره را دارد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر بازرسی، مدیریت عملکرد و امور حقوقی استانداری زنجان به موجب لایحه شماره ۴۸۱۱/۱۲/۴۷ـ ۱۶/۶/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
«مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
عطف به کلاسه پرونده ۹۴/۲۸۷ موضوع دادخواست آقای ابوالحسن ضرغامی به طرفیت استانداری زنجان به استحضار می‌رساند با توجه به برگزاری فراخوان تأسیس دفتر پیشخوان در سال ۱۳۹۳، دبیرخانه موضوعی نسبت به انتشار آگهی فراخوان اقدام و به لحاظ اهمیت موضوع با تشکیل گروهی متشکل از نمایندگان: دفتر استاندار، اداره کل حراست، هسته گزینش، دفتر ارزیابی و رسیدگی به شکایات، اداره کل ارتباطات و دبیرخانه دفتر فناوری اطلاعات کلیه مدارک واصله را بررسی و امتیازدهی انجام گردیده و نتیجه ارزیابی‌های انجام شده به استاندار وقت تحویل گردید و ایشان با لحاظ برخی شرایط و صرف و صلاح استان شامل: ایجاد اشتغال برای افراد جوان تحصیل‌کرده و بیکار استان و با توجه به این موضوع که افراد بازنشسته دارای درآمد و حقوق بازنشستگی می‌باشند، دستوری به شرح ذیل به دبیرخانه تأسیس دفتر پیشخوان صادر نموده‌اند:
متقاضیان در هیچ‌یک از ادارات دولتی شاغل نباشند. شرط صدور مجوز علاوه بر دارا بودن شرایط اعلامی، تعهد عدم واگذاری امتیاز به غیر، از سوی متقاضی خواهد بود و در هر زمان مشخص شود دفتر توسط افراد دیگری اداره می‌شوند حق لغو مجوز محفوظ خواهد بود.
اشخاص حقیقی به حقوقی ترجیح داده شوند.
متقاضیان بازنشسته کشوری و تأمین اجتماعی نباشند.
لذا مجدداً با فوریت کمیته مذکور ضمن بازبینی مجدد مدارک فراخوان، با لحاظ شرایط اعلامی از سوی استاندار وقت و بند ۳ـ۱ آگهی فراخوان «شخص حقوقی باید غیردولتی و محل ثبت‌نام آن در ایران باشد» و «بازنشسته بودن»، آقای ابوالحسن ضرغامی دارای شرایط لازم برای اخذ مجوز نبوده و درخواست ایشان رد و نتایج بررسیهای جدید طبق اعلامیه‌ای منتشر گردیده است.
شایان ذکر است در آیین‌نامه ایجاد و بهره‌برداری از دفاتر پیشخوان خدمات دولت و بخش غیردولتی به شماره ۶۱۱۱۶/۴۲۴۰۱ـ ۱۸/۳/۱۳۸۹ در بند ۲ ماده ۷، وظایف کارگروه استانی اعلام گردیده که «بررسی ظرفیتهای توسعه دفاتر در سطح استان و برگزاری فراخوان ثبت‌نام متقاضیان، صدور موافقت اصولی و تعیین صلاحیت آنها و ارائه به وزارت برای صدور پروانه در چارچوب مقررات» و در ماده ۱ بند ط همین آیین‌نامه کارگروه استانی «هیأتی متشکل از استاندار یا نماینده تام الاختیار به عنوان رئیس، نماینده وزارت، نماینده تشکل صنفی در استان با عنوان اعضاء با حق رأی و حسب مورد نمایندگان دستگاه‌های خدمت دهنده به عنوان مدعو در هر استان» معرفی گردیده‌اند. در آیین‌نامه مذکور به صراحت اعلام گردیده وظیفه «صدور موافقت اصولی و تعیین صلاحیت افراد شرکت‌کننده در فراخوان» به عهده کارگروه استانی بوده و استاندار وقت از اختیار قانونی خود با در نظر گرفتن شرایط موجود در استان و نفع عمومی استفاده و اتخاذ تصمیم نموده‌اند ضمن اینکه متقاضیان با علم به بند ۶ـ۷ اطلاعیه فراخوان تأسیس و بهره‌برداری دفاتر پیشخوان (کارگروه در خصوص رد یاپذیرش درخواست متقاضیان مختار است)، نسبت به شرکت در فراخوان یاد شده اقدام داشته‌اند، علیهذا تقاضای رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۷/۴/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه «آیین‌نامه ایجاد و بهره‌برداری از دفاتر پیشخوان خدمات دولت و بخش غیردولتی» که بر اساس اختیارات اصل ۱۳۸ قانون اساسی به تصویب کارگروه وزرای دولت رسیده و به موجب شماره ۶۱۱۱۶/۴۲۴۰۱ مورخ ۱۸/۳/۱۳۸۹ ابلاغ شده و در آن حدود شرح وظایف هر یک از بخش‌ها و دستگاه‌های اجرایی، شرایط متقاضیان و… را در این ارتباط مشخص کرده است و استاندار صرفاً به عنوان رئیس کارگروه استانی وظایفی مشخص را طبق آیین‌نامه مذکور و نظامنامه مقرر شده برای کارگروه بر عهده دارد، لذا دستور استاندار زنجان که بر خلاف مفاد آیین‌نامه مصوب هیأت دولت مقرر داشته در اعلام نتایج آزمـون، متقاضیان بازنشسته کشوری و تأمین اجتماعی حذف شوند، اشخاص حقیقی به حقوقی ترجیح داده شوند و صدور مجوز مشروط به تعهد عدم واگذاری امتیاز به غیرباشد و همچنین بند ۶ـ۷ فراخوان سال ۱۳۹۳ تأسیس و بهره‌برداری دفاتر پیشخوان خدمات دولت در استان زنجان که برای کارگروه استانی بطور مطلق و بدون قید اختیار رد و پذیرش درخواستها را پیش‌بینی نموده است، به علت اینکه در مقررات آیین‌نامه کارگروه فوق‌الذکر نه تنها چنین اختیاری برای استاندار و کارگروه استانی پیش‌بینی نشده بلکه با آن مغایرت دارد، نتیجتاً خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده تشخیص داده شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
