رأی شماره ۳۸۰ مورخ ۱۳۹۶/۴/۲۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: تسری تصمیمات متخذه کمیسیون تنظیم مقررات به تاریخ قبل از صدور مصوبه، مغایر قانون است
تاریخ دادنامه: ۲۷/۴/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۳۸۰ کلاسه پرونده: ۹۵/۸۵۰
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند یک و تبصره‌های ذیل مصوبه شماره ۳ جلسه ۱۸۴ـ ۲۵/۱۲/۱۳۹۲ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات
گردش‌کار:
سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره ۱۲۸۸۱۶ـ۲۱/۶/۱۳۹۵، ابطال بند یک و تبصره‌های ذیل مصوبه شماره ۳ جلسه ۱۸۴ـ ۵/۱۲/۱۳۹۲ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«حضرت حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً بند یک و تبصره‌های ذیل مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۱۸۴ـ ۵/۱۲/۱۳۹۲ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در «کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه‌های اداری با قانون» این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل اعلام می‌گردد:
۱ـ در بند ۱ و تبصره‌های ذیل مصوبه شماره ۳ آمده است: به منظور جلوگیری از زیان‌دهی شبکه تلفن ثابت، شرکت مخابرات ایران مجاز است در کلیه مکالمات تلفن ثابت، اعم از ثابت به ثابت شهری، ثابت به ثابت بین‌شهری، ثابت به همراه، برای استان‌هایی که طرح یکسان‌سازی کد در سطح استان در آن اجرا نشده است، در دوره زمانی ۱/۱۲/۱۳۹۰ تا زمان اجرا شدن طرح یکسان‌سازی کد در سطح هر استان، نرخ ۰۳/۵۱ ریال را برای هر پالس اعمال کند.
تبصره۱: به منظور جبران هزینه‌های اجرای طرح یکسان‌سازی کد در سطح هر استان و جبران کاهش درآمد ناشی از اجرای آن، شرکت مخابرات ایران می‌تواند در کلیه مکالمات تلفن ثابت مندرج در این بند، برای استان‌هایی که طرح یکسان‌سازی که در سطح استان در آن اجرا شده است، در دوره زمانی ۱/۱۲/۱۳۹۰ تا ۲۹/۱۲/۱۳۹۲ نرخ ۷۱/۵۸ ریال را برای هر پالس، صرفاً از تاریخ اجرای طرح یکسان‌سازی کد در هر استان، اعمال کند.
تبصره۲: شرکت مخابرات ایران می‌تواند تعرفه‌های مندرج در این ماده را در دوره زمانی تعیین شده، برای کلیه ساعات شبانه روز برای محاسبه کارکرد همه مشترکین اعمال کند.
۲ـ برابر مصوبات قانونی تا سال ۱۳۹۱ نرخ هر پالس مکالمه تلفن ثابت در حدود ۷/۴۴ ریال بود. در سال ۱۳۹۱ به موجب بخشنامه شماره ۲۷۲۵/م ـ ۱۴/۴/۱۳۹۱ مدیرعامل وقت شرکت مخابرات ایران نرخ پایه پالس مکالمات تلفن ثابت شهری بین‌شهری و مکالمه با تلفن همراه از ابتدای اسفند ماه ۱۳۹۰ برای تمام استان‌های کشور و برای تمام ساعات شبانه‌روز و روزهای هفته در حد ۰۳/۵۱ ریال و در استان‌هایی که طرح هم کدی اجرا شده باشد در حد مبلغ ۷۱/۵۷ ریال تعیین و برای اجرا به شرکتهای مخابرات استانی ابلاغ شده است. پس از اقدام شرکت مخابرات در تغییر نرخ پالس، سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی پس از مکاتبات صورت گرفته (صدور اخطاریه و اعلام مهلت دو هفته‌ای بر اساس بند ۴ و ۱۸ پروانه، طی نامه شماره ۱۵۶۵/م/۱۰۳ـ ۳۰/۱۰/۱۳۹۱)، شرکت مذکور را به مبلغ ۳۰ میلیارد ریال جریمه نمود. برابر بررسی‌های صورت گرفته توسط سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی، اعمال تعرفه‌های غیرقانونی فوق منجر به افزایش حدود ۱۴% مبلغ مکالمات صادره از سوی تلفن‌های ثابت شده و به طور متوسط ماهانه مبلغی در حدود ۲۰۰ میلیارد ریال هزینه‌های اضافی با اعمال تعرفه‌های مزبور از مشترکین اخذ شده است.
۳ـ حدود ۲۰ ماه بعد از ابلاغ بخشنامه مزبور، کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات برای قانونی جلوه دادن اقدام شرکت مخابرات مصوبه شماره ۳ را در جلسه ۱۸۴ـ ۲۵/۱۲/۱۳۹۲ به تصویب رسانده و تاریخ اجرای آن را زمان قبل از تاریخ تصویب تعیین کرده است. خاطر نشان می‌سازد با توجه به برآورد ماهیانه ۲۰۰ میلیارد ریال برای هزینه‌های اضافی مأخوذه از مشترکین تلفن ثابت ناشی از اعمال تعرفه‌های فوق، از تاریخ ۱/۱۲/۱۳۹۰ تا ۲۹/۱۲/۱۳۹۲ (معادل ۲۵ ماه) در مجموع بالغ بر ۵۰۰۰ میلیارد ریال هزینه‌های اضافی در مکالمات تلفن ثابت از مشترکین اخذ شده است.
۴ـ در این خصوص آقای عمیدیان، معاون وزیر و رئیس سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی و دبیر کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات ضمن اشاره به بند (ج) ماده (۵) قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، در خصوص وظایف کمیسیون اظهار داشت:
۱ـ هرچند مطابق مدلول ماده ۴ قانون مدنی اصل «عطف به ماسبق نشدن قوانین می‌باشد» لیکن در همین ماده به صراحت تبیین شده است چنانچه در قانون راجع به اثر قانون به قبل مقررات خاصی اتخاذ شده باشد عمل به حالت خاص منطبق قانون است.
۲ـ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات مصوبـات اشاره شده در گزارش آن مـرجع را در چـارچوب سیاست‌های کلی نظام و سیاست‌های نرخ‌گذاری خدمات در بخش‌های مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات به تصویب رسانده است.
۳ـ با عنایت به اینکه کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات طی مصوبه ۳۵ ـ ۲۱/۱۱/۱۳۸۶ کلیات اصول حاکم بر پروانه شرکت مخابرات ایران را، تصویب و جهت اجرا به سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات ابلاغ نموده است و از طرفی سازمان اخیرالذکر در چارچوب وظایف حاکمیتی، نظارتی و اجرایی و مطابق بند ۲ـ۱ـ۹ مفاد موافقت‌نامه پروانه شرکت مخابرات ایران، تصمیم مقتضی راجع به تضمین برای سیم کارتهای دایمی شرکت مخابرات ایران اتخاذ نموده است لذا کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات بر این اساس تصمیم سازمان را مورد تأیید قرار داده است.
۵ـ مصوبه کمیسیون مذکور به تصمیم و بخشنامه مغایر قانون مدیرعامل اعتبار بخشیده و با وضع مقرره اثر آن را به ماقبل و گذشته سرایت داده است که به دلایل زیر با قانون در تعارض است:
اولاً: استناد واضعین و تنظیم‌کنندگان مصوبه موصوف به این که در ذیل ماده (۴) قانون مدنی اختیار سرایت آثار مصوبه به ماقبل وجود دارد، باید گفت که این حکم در مورد تصمیمات و مصوبات اداری و قوه مجریه، حاکمیت ندارد. چون اثر تصمیم و دستورالعملهای اداری همیشه ناظر به آینده است (نه گذشته) و مقامات اداری حتی در مقام وضع مصوبه و در قالب صلاحیت و اختیار خود، هرگز حق ندارند به تصمیمات و مصوبات خود اثر قهقرایی بخشند. دلایل این امر متعدد بوده، از جمله این که تصمیم و مصوبه اداری از زمان و تاریخی برای افراد لازم‌الاتباع است که به نحوی از انحاء منتشر و به اطلاع رسیده که معمولاً در قالب اعلان و ابلاغ صورت می‌پذیرد. در عین حال امنیت قضایی ایجاب می‌کند که به لحاظ حفظ حقوق اشخاص (حقوق مکتسب آنان) و عدم ترتب ضرر به شهروندان، تصمیمات اداری عطف به ماسبق نگردد و مقام اداری نیز حق اتخاذ چنین امری را به هیچ وجه ندارد.
ثانیاً: آراء متعددی در دیوان عدالت اداری صادر شده که مبین فقد اختیار برای مقامات اداری در تسری اثر مصوبه به گذشته می‌باشند. مثل رأیی که مواد (۵) و (۶) آیین‌نامه اجرایی قانون اراضی شهری ۱۳۶۰ را به لحاظ عطف به ماسبق نمودن آنها مورد ابطال قرار داده یا دادنامه شماره ۶۷۸ ـ ۲۶/۹/۱۳۸۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که بخشنامه شماره ۵۰۰۰/۱۰۹۵۶۳ـ ۸/۱۲/۱۳۸۱ سازمان تأمین اجتماعی را به لحاظ تسری اثر بخشنامه به گذشته ابطال شده است. بدین ترتیب وضع مقرره مبنی بر تسری اثر مصوبه به ماقبل صرفاً از اختیارات قوه‌مقننه و قانون به معنی خاص است و اصل کلی حاکم بر حقوق اداری یعنی عطف به ماسبق نشدن تصمیمات اداری ایجاب می‌کند تا مصوبه کمیسیون مورد نظر به جهت تضرر به حقوق مردم و شهروندان و مغایرت با مبانی صدرالاشاره بی‌اعتبار تلقی گردد.
ثالثاً: در ماده (۵) قانون تعیین وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب ۱۳۸۲ صرفاً تعیین سیاست نرخ‌گذاری بر کلیه خدمات در بخش‌های مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات، تصویب جداول تعرفه‌ها و نرخهای کلیه خدمات ارتباطی در چارچوب قوانین و مقررات کشور جزء وظایف کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات قرار گرفته و در ماده مذکور مجوزی در خصوص تصمیم‌گیری راجع به تأیید موضوعاتی که در گذشته اتفاق افتاده داده نشده است.
بنا به مراتب موضوع مطابق تبصره (۲) بند (د) ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور برای رسیدگی خارج از نوبت جهت ابطال مصوبه مارالذکر اعلام می‌شود. ضمناً اعمال ماده (۱۳) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد درخواست است.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات
مصوبه شماره۳ جلسه شماره ۱۸۴ مورخ ۲۵/۱۲/۱۳۹۲
کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در جلسه شماره۱۸۴ـ ۲۵/۱۲/۱۳۹۲، به منظور شفافیت و ساده‌سازی و حذف پالس محوری از تعرفه‌های تلفن ثابت، محاسبه کارکرد مشترکین بر مبنای دقایق استفاده، اجرای طرح یکسان‌سازی کد در سطح استان‌ها، یکنواخت‌سازی تعرفه‌های تلفن همراه، توسعه شبکه تلفن ثابت با تضمین درآمد عادله برای شبکه تلفن ثابت، برقراری عدالت تعرفه‌ای با حذف منطقه‌های (زون‌های) بین‌شهری و تعیین آبونمان به صورت پلکانی، فراهم کردن امکان تعریف بسته‌های تعرفه‌ای مختلف توسط اپراتور، نظارت‌پذیری بهتر و پایه‌گذاری نظام تعرفه‌ای علمی، پیشنهاد سازمان در خصوص تعرفه مکالمه تلفن ثابت و تلفن همراه را بررسی و آن را به شرح زیر تصویب کرد:
۱ـ به منظور جلوگیری از زیان‌دهی شبکه تلفن ثابت، شرکت مخابرات ایران مجاز است در کلیه مکالمات تلفن ثابت، اعم از ثابت به ثابت شهری، ثابت به ثابت بین‌شهری، ثابت به همراه، برای استان‌هایی که طرح یکسان‌سازی کد در سطح استان در آن اجرا نشده است، در دوره زمانی ۱/۱۲/۱۳۹۰ تا زمان اجرا شدن طرح یکسان‌سازی کد در سطح هر استان، نرخ ۰۳/۵۱ ریال را برای هر پالس اعمال کند.
تبصره۱: به منظور جبران هزینه‌های اجرای طرح یکسان‌سازی کد در سطح هر استان و جبران کاهش درآمد ناشی از اجرای آن، شرکت مخابرات ایران می‌تواند در کلیه مکالمات تلفن ثابت مندرج در این بند، برای استان‌هایی که طرح یکسان‌سازی کد در سطح استان در آن اجرا شده است، در دوره زمانی ۱/۱۲/۱۳۹۰ تا ۲۹/۱۲/۱۳۹۲ نرخ ۷۱/۵۸ ریال را برای هر پالس، صرفاً از تاریخ اجرای طرح یکسان‌سازی کد در هر استان، اعمال کند.
تبصره۲: شرکت مخابرات ایران می‌تواند تعرفه‌های مندرج در این ماده را در دوره زمانی تعیین شده، برای کلیه ساعات شبانه‌روز برای محاسبه کارکرد همه مشترکین اعمال کند.
۲ـ شرکت مخابرات ایران موظف است حداکثر تا پایان شهریور ماه سال ۱۳۹۳، طرح یکسان‌سازی کد در سطح هر استان را در کلیه استان‌های باقی‌مانده اجرا کند.
۳ـ سقف تعرفه مکالمات تلفن ثابت از ابتدای سال ۱۳۹۳ به ازای هر دقیقه مکالمه به شرح جدول زیر تعیین می‌شود:
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به موجب لایحه شماره ۱/۱۰۰ ـ ۱۳/۱۰/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً عطف به کلاسه پرونده شماره ۹۵/۸۵۰ـ۲۳/۸/۱۳۹۵ سازمان بازرسی کل کشور در خصوص تقاضای ابطال مصوبه شماره ۳ جلسه ۱۸۴ـ ۵/۱۲/۱۳۹۲ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در رد ادعای شاکی معروض می‌دارد:
ایراد شکلی
الف ـ همانگونه که مستحضرید طبق بند «پ» ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری یکی از موارد لازم برای تقاضای ابطال مصوبات در هیأت عمومی تصریح به مغایرت مصوبه مورد تقاضای ابطال با حکم شرعی یا با مواد قانونی است. در حالی که شاکی در شکواییه تقدیمی خود تصریح ننموده مصوبه کمیسیون با کدام حکم شرعی یا قوانین کشور مغایرت دارد.
ب ـ جهت تشحیذ ذهن آن هیأت به استحضار می‌رساند: مصوبه مذکور شامل قسمت‌های مختلفی است که با تدقیق در خواسته شاکی مشخص می‌شود شاکی منحصراً تقاضای ابطال بند یک و تبصره‌های ذیل آن را دارد. با عنایت به اینکه بندهای دیگر مصوبه شامل موضوع مورد شکایت نمی‌باشد لذا تقاضای ابطال کل مصوبه فاقد وجاهت قانونی می‌باشد.
ایراد ماهوی
الف ـ با عنایت به مصوبه شماره ۵ جلسه ۱۹۶ ـ ۲۶/۵/۱۳۹۲ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات مبنی بر اصلاح مصوبه مورد شکایت شاکی مبرهن است که ادعای شاکی در خصوص تضرر به حقوق شهروندان منتفی و شاکی بدون در نظر گرفتن مصوبه اصلاحی اقدام به شکایت نموده است.
ب ـ وفق مدلول صریح بند ۵ ماده ۵۸ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی وظیفه و اختیار تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالاها و خدمات انحصاری در هر مورد با رعایت مقررات مربوط به شورای رقابت واگذار شده است و با عنایت به اینکه تصویب دستورالعمل به معنای تدوین روشهایی است که بتوان به اهداف مورد نظر قانونگذار نائل شد و قانونگذار در بند ج ماده ۵ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تصویب جداول تعرفه‌ها و نرخهای کلیه خدمات ارتباطی در چارچوب قوانین و مقررات کشور را از جمله وظایف کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات برشمرده که این امر در دادنامه ۲۴۱ـ۲۴۲ مورخ ۲/۵/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز متبلور شده است. با وصف مراتب فوق به آگاهی می‌رساند، تغییر نرخ پالس و افزایش سقف تعرفه مکالمات تلفن ثابت بر اساس دستورالعمل شورای رقابت که در هشتاد و پنجمین جلسه شورای رقابت در تاریخ ۱/۸/۱۳۹۰ مورد تصویب قرار گرفته و به شرکت مخابرات ایران ابلاغ شده می‌باشد. شایان ذکر است در دستورالعمل مذکور ضمن اعلام روش تعیین سقف تعرفه تاریخ اعمال قیمتهای جدید از ابتدای دی ماه سال ۱۳۹۰ تعیین شده، از اینرو کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات طبق بند سوم دستورالعمل شورای رقابت مبنای اعمال تعرفه را از سال ۱۳۹۰ مورد تصویب قرار داده است.
ج ـ مدلول ماده ۴ قانون مدنی مورد اشاره در دادخواست شاکی ناظر بر عطف به ماسبق نشدن قوانین می‌باشد و در همین ماده به صراحت تبیین شده است چنانچه در قانون راجع به اثر قانون به قبل مقررات خاصی اتخاذ شده باشد عمل به حال خاص منطبق با قانون است. لیکن اساساً مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در چارچوب عنوان خاص «قانون» یا «قوانین» قرار نگرفته و در زمره «مقررات» قرار دارد و از این رو در محدوده شمول ماده ۴ قانون مدنی قرار نخواهد گرفت.
با عنایت به موارد موصوف و نظر به بازنگری بند مورد نظر سازمان بازرسی کل کشور برابر مصوبه شماره ۵ جلسه ۱۹۶ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و عدم موضوعیت مصوبه شماره ۳ جلسه ۱۸۴ـ ۲۵/۱۲/۱۳۹۲ رد شکایت مورد استدعاست. همچنین با توجه به ماهیت تخصصی موضوع و تبیین بهتر پرونده این سازمان در صورت صلاحدید تقاضای حضور در جلسات هیأت تخصصی را دارد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۷/۴/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
به موجب ماده ۴ قانون مدنی، اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اینکه در قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد. نظر به اینکه تسری اثر مصوبه به ماقبل صرفاً از اختیارات قوه‌مقننه و قانون به معنی خاص است و مقامات اداری حتی در مقام وضع مصوبه مجاز نیستند برای تصمیمات و مصوبات خود اثر قهقرایی در نظر بگیرند، بنابراین بند ۱ و تبصره‌های آن از مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۱۸۴ـ ۲۵/۱۲/۱۳۹۲ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات که تصمیمات متخذه در آن را به تاریخ قبل از صدور مصوبه تسری داده است مغایر قانون و از حدود اختیارات مرجع مذکور خارج است و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی
