رأی شماره ۳۸۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۳۸۱ مورخ ۱۳۹۶/۴/۲۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال تعرفه شماره (۳ـ۷) شورای اسلامی باقرشهر تحت عنوان تعرفه وضع و برقراری عوارض و بهای خدمات بر احداث گورستان و دفن اموات در حریم شهر باقرشهر توسط سازمان بهشت زهرا (س)
تاریخ دادنامه: ۲۷/۴/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۳۸۱ کلاسه پرونده: ۹۴/۷۳۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: مدیرعامل سازمان بهشت زهرا (س)
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه شماره (۳ـ۷) شورای اسلامی باقر شهر تحت عنوان تعرفه وضع و برقراری عوارض و بهای خدمات بر احداث گورستان و دفن اموات در حریم شهر باقر شهر توسط سازمان بهشت زهرا (س)
گردش‌کار:
مدیرعامل سازمان بهشت زهرا (س) وابسته به شهرداری تهران به موجب شکایت نامه شماره ۱۴۷۴۴۰/۶۱۲ـ ۱۳/۲/۱۳۹۴ اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: درخواست ابطال مصوبه شماره (۳ـ۷) شورای اسلامی شهر باقرشهر
با سلام
احتراماً، به استحضار می‌رساند: ۱ـ مطابق بند ۱۳ ماده ۵۵ قانون شهرداری یکی از وظایف شهرداری ایجاد غسالخانه گورستان، تهیه وسایل حمل اموات و مراقبت و انتظام امور آن‌ها می‌باشد و سازمان بهشت زهرا به عنوان سازمان اجتماعی خدماتی در راستای نظارت سیاستگذاری و به طور کلی ایجاد، توسعه، ساماندهی و چگونگی بهره‌برداری از گورستان‌های شهر اعم از فعال، متروکه، عمومی، خصوصی، موقوفه، قبور شهداء کلیه گورستان‌های موجود و آتی متناسب با نیازهای جمعیتی شهر تهران و نظارت دقیق بر رعایت موازین شرعی و بهداشتی کفن و دفن و انجام مراسم و تشریفات مذهبی در چهارچوب قوانین و مقررات موضوعه ایجاد و مشغول به فعالیت می‌باشد.
۲ـ اخیراً شورای اسلامی شهر باقر شهر مصوبه‌ای مبنی بر اینکه سازمان بهشت زهرا (س) به ازای هر نفر قبر به عبارتی به ازای دفن هر نفر متوفی معادل ۱۰ درصد از کلیه هزینه‌های دریافتی تحت هر عنوانی را به حساب شهرداری باقرشهر واریز می‌نماید و در بند ۲ مصوبه مذکور مقرر گردید کلیه قبوری که در سنوات گذشته احداث گردیده نیز مشمول این مصوبه می‌گردد که بنا به دلایل و مستندات ذیل:
۳ـ به موجب صورتجلسه مورخ ۲۳/۷/۱۳۸۷ فی مابین استانداری تهران، شورای اسلامی و شهرداری تهران و شورای اسلامی شهر باقر شهر در خصوص هماهنگی جهت توسعه بهشت زهرا مقرر می‌گردد با توجه به نزدیک بودن طرح توسعه بهشت زهرا (س) شهر باقرشهر، شهرداری تهران و سازمان بهشت زهرا خدماتی چون احداث فضای سبز، احداث دیوار حد فاصل، ایجاد زیرگذر به منظور عبور و مرور وسایط نقلیه از محل بهشت زهرا، احداث تقاطع غیرهمسطح، جابه جایی محل ایستگاه مترو به منظور بهره‌برداری شهروندان باقر شهر از آن و توسعه ناوگان حمل و نقل عمومی شهر باقر شهر (تخصیص اتوبوس و تاکسی) اقدام نماید که شهرداری تهران خدماتی بسیار گسترده تر از آنچه مقرر بوده برای شهروندان شهر باقرشهر در نظر گرفته است و استانداری نیز نسبت به اصلاح حریم شهر باقرشهر اقدام نماید.
۴ـ به موجب صورتجلسه مورخ ۱۸/۸/۱۳۸۴ فی مابین سازمان بهشت زهرا (س) و شورای اسلامی و شهرداری باقرشهر، شهرداری باقرشهر موافقت خود را با توسعه بهشت زهرا جهت دفن صحیح و بهداشتی و شرعی اموات شهروندان تهرانی و حتی خارج از تهران اعلام داشته است و در مقابل نیز خدمات گسترده‌ای از سوی شهرداری تهران و سازمان بهشت زهرا به شرح بند فوق برای این شهر در نظر گرفته است.
۵ ـ همان گونه که مستحضرید اساساً با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده در سال ۱۳۸۷ و به موجب ماده ۵۰ قانون مذکور برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکتی… توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد.
۶ ـ طبق ماده یک قانون مذکور عرضه کالاها و ارائه خدمات در ایران و همچنین واردات و صادرات آن‌ها مشمول مقررات این قانون می‌باشد و به موجب ماده ۵ قانون موصوف ارائه خدمات مشمول پرداخت عوارض در آن قانون، انجام خدمات برای غیردر قبال مابه ازاء می‌باشد و در مانحن فیه شهرداری باقرشهر هیچگونه خدماتی به قبور بهشت زهرا ارائه نداده و نمی‌دهد.
۷ـ نه تنها شهرداری باقرشهر هیچگونه خدماتی به قبور بهشت زهرا ارائه نمی‌نماید و در عوض شهرداری تهران جهت توسعه و پیشرفت باقرشهر خدمات زیادی چون توسعه مترو و شبکه حمل و نقل عمومی و فضای سبز و غیره به شهروندان این شهر ارائه می‌دهد.
۸ ـ مطابق بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده اموال غیرمنقول از جمله مواردی هستند که از پرداخت مالیات و عوارض معاف می‌باشند و از آنجا که قبور نیز طبق تصرف ماده ۱۲ قانون مدنی جزء اموال غیرمنقول بوده لذا شورای اسلامی شهر باقرشهر فاقد اختیار قانونی جهت وضع عوارض برای آن می‌باشد.
۹ـ ماده یک مصوبه «مجوز توسعه گورستان بهشت زهرا (س)» مصوب ۱۳۸۷ تصریح دارد بر اینکه اقدام فوق (توسعه گورستان در محل مورد تنازع) در اجرای مصوبه مذکور و در راستای توافقنامه تنظیمی فی مابین استانداری تهران، شورای اسلامی شهر تهران و شهرداری تهران و شورای اسلامی و شهرداری شهر باقرشهر بوده و بر اساس آن انتزاع میزان مساحت مورد نیاز جهت توسعه گورستان بهشت زهرا (س) از حریم باقرشهر و الحاق آن به حریم شهر تهران مورد موافقت واقع و در اختیار سازمان بهشت زهرا (س) قرار گرفته است. لذا تنظیم توافقنامه مزبور که به شرح یاد شده استانداری احد از طرفین انعقاد این توافق بوده است، صحیحاً و منطبق با ضوابط و قوانین حاکمه معمول و استنکاف شهرداری و شورای شهر باقر شهر از مفاد توافق مزبور و به طریق اولی ایجاد هرگونه دخالت و یا مزاحمت در امور مربوط به گورستان بهشت زهرا (س) (از هر طریق اعم از طرح چنین موضوعات و درخواستهایی و…) با وجود توافق مذکور فاقد جایگاه و موضوعیت می‌باشد. مهمتر اینکه رویکرد شهرداری تهران و سازمان موصوف در ارائه خدمات مورد نظر به شهروندان و مراجعین (که بخشی از این خدمات به صاحبان متوفی و هموطنان در سایر اقصی نقاط کشور و با نهایت تکریم و در اقل زمان ممکن انجام می‌شود) به هیچ وجه انتفاعی و اقتصادی نبوده و مؤید این مطلب، بودجه مصوب سازمانی طی سالها و سنوات گذشته و منابع متنابهی است که شهرداری تهران برای رتق و فتق امور جاری و مأموریت‌های ذاتی سازمان و صرفاً برای ارتقاء توسعه خدمات‌رسانی به شهروندان و در قالب کمک ارائه می‌نماید و پیشنهاددهندگان موضوع که با نگرش صرفاً اقتصادی به این امر مراتب را مورد پیگیری قرار می‌دهند باید با همه جانبه‌نگری و توجه به عمق و کنه اقدامات و فعالیت‌های سازمان و اینکه حضور سازمان در این عرصه در جهت انجام یک وظیفه ملی و فرامنطقه‌ای (صرف‌نظر از تبعات اجتماعی، سیاسی، امنیتی مترتب بر موضوع و… و وجود قبور مطهر ۳۰ هزار شهید دوران دفاع مقدس و به نوعی مشاهیر، نام‌آوران تهران که جملگی آن‌ها به عبارتی بیانگر اهمیت این مکان و شناسنامه شهر تهران هستند) مطرح گردد. تا سازمان و مدیران ذی‌مدخل شهرداری با دلگرمی و همدلی و همراهی همه مسئولین ذی‌ربط اعم از محل و… زمینه افزایش رضایتمندی و ارتقاء ارائه خدمات در همه بخش‌ها را فراهم آورند.
علی‌ایحال با عنایت به مطالب مطروحه فوق و جهت حمایت از سازمان بهشت زهرا به عنوان نهادی اجتماعی و خدماتی استدعای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مصوبه شورای اسلامی شهر باقر شهر و نهایتاً رسیدگی و صدور حکم به ابطال مصوبه مذکور را دارد.»
متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«تعرفه شماره (۳ـ۷) تعرفه وضع و برقراری عوارض و بهای خدمات بر احداث گورستان و دفن اموات در حریم شهر باقرشهر توسط سازمان بهشت زهرا (س)
رئیس شورای اسلامی باقرشهر به موجب لایحه شماره ۳۸۳۷/۳/۲ـ ۱۵/۹/۱۳۹۴ مبادرت به ارسال لایحه شماره ۳۱۳۸/۲/۴ـ۱۱/۵/۱۳۹۴ رئیس شورای اسلامی باقرشهر کرده که متن آن به قرار زیر است:
«۱ـ بر اساس مندرجات بند ۲۶ ماده ۷۶ قانون شوراها مصوبات شورای اسلامی هر شهر در حریم و محدوده قانونی آن شهر قابلیت اجرایی داشته و هرگونه تسری موضوع به سایر شهرها برخلاف قانون می‌باشد. علیهذا به موجب مصرحات و مفاد بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون شوراها و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده و با التفات به محتویات توافقنامه‌های فی‌مابین شهرداری باقرشهر و سازمان بهشت زهرا به تاریخ ۲۳/۷/۱۳۸۷ و ۱۸/۸/۱۳۸۴ با موضوعیت در اختیار گذاردن اراضی در حریم باقرشهر جهت توسعه محیطی و پیرامونی گورستان بهشت زهرا در ضلع شرقی بلوار غدیر جاده قدیم تهران ـ قم و عدم انتزاع و انقطاع حریم مورد واگذاری از لحاظ تعاریف و تفاسیر حقوقی از ید اجرایی شهرداری باقرشهر با استناد به موارد قانونی فوق‌الذکر و نظر به اجرای تمام تعهدات قراردادی شهرداری و شورای اسلامی باقرشهر خود را محق دریافت عوارض اعلامی و تصویبی شورای اسلامی با عنایت به تعرفه مصوب دانسته و عوارض مورد اشاره صرفاً با عنوان عوارض بوده و عنوان دریافت بهای خدمات بر آن اطلاق نمی‌گردد.
۲ـ در اینجا حائز اهمیت می‌باشد خاطر عالی را مستحضر داشت سازمان بهشت زهرا یکی از سازمانهای وابسته به شهرداری تهران می‌باشد که این نکته بسیار اهمیت دارد که شهرداری تهران حق دخالت و تسری حریم شهر خود را در شهرهای دیگر نداشتـه و صرفاً باید در محدوده و حریم شهر تهران قابلیت اجرا داشته باشند و تسری مقررات وضع شهر به حریم سایر شهرها برخلاف مقررات متقن می‌باشد و مصوبه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص حریم شهر باقر شهر خلاف قوانین و مقررات می‌باشد.
۳ـ در پاسخ به اظهار مندرج در بند ۷ و ۸ نامه فوق‌الذکر باید اشعار داشت موضوع ارائه خدمات توسط شهرداری تهران بوده و همان طور که در مورد فوق عنوان شد موضوع درخواست شورا و شهرداری باقرشهر اخذ عوارض می‌باشد نه دریافت بهای خدمات اما در مورد عدم دریافت مالیات بر ارزش افزوده از اموال غیرمنقول اعلام می‌دارد هدف شهرداری باقر شهر دریافت مالیات به هیچ عنوان نیست چرا که منبع و منشاء دریافت مالیات اداره مالیات می‌باشد نه شهرداری باقرشهر به عنوان این مطالب توسط سازمان بهشت زهرا (س) به گونه‌ای فرار از انجام تعهدات در مقابل شهر و مردم باقرشهر بوده و صحبت دیگری را نمی‌توان برای آن یافت.
۴ـ در پاسخ به اظهارات بند ۹ نامه فوق‌الذکر باید اشعار داشت طبق توافقات به عمل آمده اراضی در اختیار گذاشته شده و نه صرفاً واگذاری جهت مالکیت و باید یادآوری نمود حریم شهرها که طبق قانون تعاریف و تقسیمات کشوری ویژگی و مفهوم خود را دارد با توافق و یا عقد قرارداد قابل واگذاری نیست بلکه محتاج به طی پروسه و فرآیند از وزارت کشور و ابلاغ طرحهای بالا دستی می‌باشد.
در پایان با التفات به محتویات و توضیحات فوق و اذعان به این نکته که اراضی مورد تنازع در حدود بلافصل و حریم باقرشهر قرار داشته و هدف از تصویب مصوبه توسط شورا اخذ عوارض قانونی می‌باشد درخواست رد موضوع مطروحه سازمان بهشت زهرا را استدعا داشته و خواهشمند است نسبت به دریافت عوارض حکم صادر فرمایند.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۷/۴/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه به موجب بند ۲۱ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، نظارت بر ایجاد گورستان، غسالخانه و تهیه وسایل حمل اموات مطابق با اصول بهداشتی و توسعه شهر از جمله وظایف شورای اسلامی شهر تعیین شده است و با توجه به اینکه طبق بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون یاد شده شهرداری باقرشهر در خصوص دفن اموات توسط سازمان بهشت زهرا (س) در محل مورد نظر ارائه‌کننده خدمتی نمی‌باشد تا مستحق دریافت نرخ آن باشد، بنابراین تعرفه مورد شکایت در خصوص اخذ ۱۰ درصد از کل هزینه‌های دریافتی تحت هر عنوان توسط سازمان بهشت زهرا (س) به ازاء دفن هر نفر خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی باقر شهر تشخیص شد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی
