رأی شماره ۴۸۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۴۸۴ مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ایجاد اتاق عقد در دفترخانه یا در کنار دفتر ازدواج مغایرتی با قانون ندارد
تاریخ دادنامه: ۲۴/۵/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۴۸۴ کلاسه پرونده: ۹۴/۱۰۲۱
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مجتبی کاشانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۲۱۳۷۹/۳۴/۱ـ ۲۸/۸/۱۳۷۹ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
گردش‌کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۲۱۳۷۹/۳۴/۱ ـ ۲۸/۸/۱۳۷۹ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و دعای خیر: احتراماً به تجویز ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین‌نامه دادرسی دیوان عدالت اداری، در مقام اعتراض به بخشنامه شماره ۲۱۳۷۹/۳۴/۱ ـ ۲۸/۸/۱۳۷۹ سازمان ثبت اسناد و املاک به لحاظ مخالفت با موازین شرعی، قانون اساسی و خروج از حدود اختیارات از سوی طرف شکایت معروض می‌دارد:
همان‌گونه که قضات مجرب و دانشمند دیوان عدالت اداری مستحضرند مطابق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران افراد در انتخاب و تعیین شغل و حرفه خویش آزاد می‌باشند و با لحاظ نص قانون محدودیت این آزادی صرفاً در مخالفت آن با اسلام عزیز و مصالح عمومی و حقوق دیگران می‌باشد، به عبارتی افراد بعد از اخذ مجوز از مراجع ذی‌صلاح قانونی در چارچوب معین شده آزاد بوده، تنها می‌بایست نظامات مربوط بدان حرفه و شغل را رعایت نمایند.
سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در سال ۱۳۷۹ مبادرت به وضع بخشنامه شماره ۲۱۳۷۹/۳۴/۱ نموده و مقرر داشته است: ایجاد محل هایی تحت عنوان اتاق عقد در محل دفترخانه‌های ازدواج یا در مجاورت آن حتی با همکاری افراد غیرمسئول و چاپ و تکثیر کارت و اطلاعیه در این مورد خلاف شوون سردفتر می‌باشد، که بخشنامه مذکور بنا به دلایل آتی‌الذکر بر خلاف موازین شرعی و قانون اساسی و بر خلاف حدود اختیارات سازمان ثبت اسناد و املاک کشور می‌باشد:
الف ـ مغایرت بخشنامه با قانون اساسی:
به دلالت اصل ۲۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هر شهروندی حق دارد شغلی را که بدان مایل است با لحاظ شرط اساسی عدم مخالفت آن با شرایع اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران برگزیند، همچنین دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل و حرف گوناگون، برای همه افراد امکان اشتغال به کار و با عنایت به اینکه صلاحیت سران دفاتر رسمی ازدواج توسط قوه قضاییه احراز شده است و اتاق عقد از لوازم عرفی شغل سردفتری ازدواج می‌باشد، اگر سردفتر ازدواج در دفترخانه و یا در کنار دفتر ازدواج مبادرت به احداث اتاق عقد نموده و با استقرار خانواده زوجین مبادرت به انعقاد عقد نکاح نماید قطعاً چنین اقدامی خلاف قانون نخواهد بود و طبیعتاً کسی که دارای صلاحیت قانونی باشد با این اقدام جانب مسائل شرعی و قانونی را فرو نخواهد گذاشت، فلذا این تصمیم سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در محدود کردن سران دفاتر اسناد رسمی و ایجاد تخلف برای ایشان در تأسیس اتاق عقد و قرائت صیغه مبارکه نکاح در اتاق عقد بر خلاف اصل ۲۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.
قضات عالیقدر دیوان عدالت اداری نیک مستحضرند که مطابق عرف و رسوم متداوله و نیز مطابق با اجماع فقهای عظام شیعه، مراسم ازدواج باید با شکوه و متانت و با حضور افراد و خانواده زوجین برگزار گردد، با این مقدمه، اگر سردفتر اتاق کاری ۲۰ متری جهت دفتر رسمی خود و اجرای صیغه مبارکه نکاح تعبیه کرده باشد این مهم هرگز محقق و میسور نخواهد گردید. از طرفی اگر سردفتر با رعایت و شناخت عرف و رسوم جامعه مبادرت به تعبیه مکانی جهت عمل به سفارشات ائمه معصومین (علیهم آلاف التحیته و الثناء) و رفاه حال خانواده زوجین نماید، چنین اقدامی تخلف و خلاف شأن او محسوب خواهد گردید، در حالی که شأن سردفتر زمانی رعایت نخواهد شد و یا تنزیل خواهد یافت که ایشان مجبور باشد برای قرائت صیغه مبارکه نکاح به تالارها و باغهای بیرون از شهر مراجعه کند که احیاناً شرایع و موازین اسلامی و اخلاقی هم در آنجا رعایت نمی‌گردد و از تالار و باغی به تالار و باغ دیگر در حرکت باشد. این در حالی است که برگزاری مراسم عقد در دفتر ازدواج قطعاً باعث رعایت بیشتر اصول شرعی و موازین اخلاق و همچنین حفظ شأن سردفتر خواهد گردید.
ب ـ مخالفت بخشنامه با شرع انور اسلام:
نظر به اینکه در کلیه فتاوی و احادیث موثق و مرتبط با مطاوی مانحن فیه شیعه، مراسم عروسی و عقد ازدواج بایستی با شکوه برگزار گردد و از طرف سید‌البشر خاتم‌النبیین تأکید بر ولیمه دادن در مراسم عروسی شده است، لیکن چنانچه فردی به عنوان سردفتر مبادرت به تأسیس اتاق عقد و رعایت سفارشات ایشان نماید به عنوان متخلف تعقیب انتظامی خواهد شد در حالی که نه تنها عمل او خلاف شرع نبوده بلکه محدود کردن مردم و یا دفاتر ازدواج به عدم تأسیس اتاق عقد قطعاً بر خلاف شرع انور اسلام خواهد بود و هرگز سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نمی‌تواند با بخشنامه مزبور برای افرادی که دارای صلاحیت قانونی جهت برگزاری مراسم عقد و اجرای صیغه مبارکه نکاح از مراجع قانونی می‌باشد، ممنوعیت و محدودیت وضع نماید. چرا که این اقدام موجب تضییع حقوق شرعی و قانونی سردفتر و زوجین جوان خواهد بود زیرا تهیه فضایی جهت انجام مراسم عقد از سوی مراجعین مستلزم صرف وقت و هزینه گزافی برای زوجین و در تضاد با سفارشات مراجع بزرگوار و فقهای دلسوز جهت تسهیل امور ازدواج جوانان خواهد بود و شایسته بود سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به جای ایجاد ممنوعیت برای متولی این امر خیر و مبارک این اقدام را تحت نظر قرار داده و موجب تسهیل ازدواج جوانان و مانع تجمل گرائی ایشان می‌گردید.
ج ـ صدور بخشنامه خارج از اختیارات سازمان ثبت اسناد و املاک کشور:
قضات عالیقدر دیوان عدالت اداری نیک می دانند که سازمانها و ادارات دولتی باید در چارچوب اختیارات خود در قوانین و مقررات مربوطه محدودیتی برای سران دفاتر در ایجاد اتاق عقد وجود ندارد و قطعاً سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نمی‌تواند بخشنامه‌ای پیرامون ممنوعیت اتاق عقد ایجاد نماید و نظر به اینکه اتاق عقد از لوازم عرفی و شرعی عقد نکاح و لوازم و تأسیسات و ملزومات شغلی سران دفاتر می‌باشد و عاقد بایستی محلی را جهت حضور خانواده زوجین و انجام تشریفات عقد نکاح مهیا و آماده سازد، محدود کردن سران دفاتر در ایجاد اتاق عقد خارج از اختیارات قانونی سازمان ثبت اسناد و املاک است و اساساً زمان و شرایط صدور بخشنامه با زمان و شرایط فعلی حاکم بر جامعه متفاوت می‌باشد چرا که در گذشته بیشتر مجالس عقد در منازل مراجعین برگزار می‌گردیده است ولی در حال حاضر و با وجود پدیده آپارتمان نشینی مردم فضای کافی جهت این چنین مراسمی نداشته و ایشان را دچار زحمات متعددی خواهد کرد.
صرف‌نظر از مراتب فوق سازمان ثبت اسناد و املاک نه تنها سران دفاتر را از طریق وضع بخشنامه مزبور از احداث اتاق عقد منع کرده است، بلکه اگر اشخاص ثالث هم در یک ساختمان و یا مجتمع اتاق عقد یا تالاری ایجاد کرده باشند و در واحدهای اداری آن ساختمان دفتر ازدواج نیز ایجاد شده باشد، باز هم سردفتر را متخلف دانسته و مجاورت این دو محل را خلاف شئون سردفتر دانسته است و پر واضح است که این اقدام سازمان ثبت تکلیفی شاق و مالایطاق و موجب صعوبت و تعسیر امور زوجین و خانواده ایشان و همچنین صاحبان دفاتر ازدواج خواهد بود. علی هذا با عنایت به مراتب سابق الذکر از آنجا که مطابق با اصل ۱۵۶ قانون اساسی، قوه قضاییه پشتیبان و ضامن رعایت حقوق فردی و اجتماعی و تحقق بخشیدن عدالت در جامعه و احیای قانون است مستنداً به ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال بخشنامه مزبور صادره از سازمان اسناد و املاک کشور مورد استدعاست.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«بخشنامه شماره ۲۱۳۷۹/۳۴/۱ـ ۲۸/۸/۱۳۷۹ سازمان ثبت اسناد و املاک کشور:
«ایجاد محل‌هایی تحت عـنوان اطاق عقد در محل دفترخانه یا در مجاورت آن با همکاری افراد غیرمسئول و چاپ و تکثیر کارت و اطلاعیه در این مورد مخالف شئون می‌باشد.»
در پاسخ به شکایت مذکور مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به موجب لایحه شماره ۲۱۶۹۸۴/۹۴ ـ ۱۱/۱۲/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«احتراماً، بازگشت به کلاسه پرونده ۹۴/۱۰۲۱ موضوع شکایت آقای مجتبی کاشانی به طرفیت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به خواسته ابطال بخشنامه شماره ۲۱۳۷۹/۳۴/۱ ـ ۲۸/۸/۱۳۷۹ سازمان ثبت به پیوست تصویر نامه شماره ۱۹۷۴۵۶/۹۴ ـ ۱۷/۱۱/۱۳۹۴ اداره کل امور اسناد و سردفتران و بخشنامه مذکور تقدیم می‌گردد و به استحضار می‌رساند:
در بخشنامه مزبور مقرر شده: «به قرار اطلاع و بر اساس گزارش‌های واصله، بعضی از سران دفاتر ازدواج رأساً یا با همکاری افراد غیرمسئول در محل دفترخانه یا در مجاورت آن، مبادرت به ایجاد محل‌هایی تحت عنوان اطاق عقد و مانند آن نموده و با چاپ و تکثیر پوستر و اطلاعیه‌هایی نسبت به امور مزبور تبلیغ می‌نمایند. از آن‌جایی که اقدام به امور فوق و نیز تبلیغ در خصوص آن مخالف شئون سردفتری و ممنوع می‌باشد لذا مقرر می‌دارد مراتب را به کلیه واحدهای ثبتی و دفاتر ازدواج حوزه تابعه ابلاغ و نظارت لازم در این خصوص معمول گردد.»
در پاسخ به اظهارات شاکی در دادخواست تقدیمی نظر ریاست را به موارد ذیل معطوف می‌دارد:
طبق ماده ۱ قانون ازدواج اصلاحی ۲۹/۲/۱۳۱۶ و ۱۳/۹/۱۳۱۷ واقعه ازدواج در دفتر رسمی ازدواج ثبت و به موجب ماده ۴۹ قانون ثبت، وظیفه ثبت این واقعه با سردفتر رسمی ازدواج که طبق قوانین و مقررات مربوطه به این شغل منصوب می‌شود، صورت می‌گیرد.
مستفاد از مواد ۱، ۲۹ و ۵۸ قانون دفاتر اسناد رسمی و ماده ۷ آیین‌نامه اصلاحی قانون دفاتر اسناد رسمی و ماده ۸۲ قانون ثبت، سران دفاتر در انجام وظایف مکلف به رعایت نظامات و دستورالعملهای ابلاغی سازمان بوده و بر این اساس تحت نظارت انضباطی و انتظامی سازمان ثبت می‌باشند.
بخشنامه مذکور به جهت وجود توالی فاسد از جمله استفاده روزافزون تجملات توسط سردفتران، از سوی سازمان ثبت در خصوص موضوع صادر شده است، لازم به ذکر است که بخشنامه تاکنون در کارگروه‌های متعددی بررسی و بنا بر مصلحت، تغییر و اصلاحی در آن داده نشده لکن مقرر شده چنانچه وضعیت اتاق عقد در دفاتر، خارج از شئون و عرف محل باشد موضوع توسط بازرسان گزارش گردد. لذا ایجاد محل‌هایی تحت عنوان اتاق عقد به نحوی که مخالف با شئون سردفتری و حد متعارف محل باشد دارای ایراد است زیرا با توجه به ماده ۴۹ قانون ثبت، وظیفه سردفتر ازدواج صرفاً جاری نمودن صیغه نکاح و ثبت واقعه ازدواج می‌باشد و ایجاد اتاق عقد و برگزاری مراسم عقد و چاپ و تکثیر پوستر تبلیغاتی جزء ملزومات شغلی و عرفی وی محسوب نشده و خارج از حدود صلاحیت و وظایف شغلی سردفتر می‌باشد.
از طرفی در بخشنامه محدودیتی برای زوجین و خانواده‌های آن‌ها و اشخاص ثالث در نحوه برگزاری مراسم ایجاد نشده و صرفاً به جهت جلوگیری از ایجاد رویه‌های خلاف شئون شغلی و انجام امور خارج از وظایف سردفتری ازدواج صادر گردیده است. بناء علیهذا بخشنامه صادره منطبق بر مقررات و موازین قانونی و در حدود اختیارات و صلاحیت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور صادر گردیده و مخالفتی با قانون و شرع ندارد. رد شکایت مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۴/۵/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با عنایت به اینکه اتاق عقد از لوازم عرفی مفاد نکاح و ملزومات شغلی سردفتر ازدواج بوده و چنانچه سردفتر ازدواج در دفترخانه یا در کنار دفتر ازدواج محلی را جهت حضور خانواده زوجین و انجام تشریفات عقد مهیا و آماده کند تا با استقرار خانواده زوجین به انعقاد عقد نکاح مبادرت نماید نه تنها خلاف قانون و خارج از صلاحیت و وظایف شغلی سردفتر نبوده بلکه در جهت تسهیل امر مهم ازدواج و کاهش هزینه‌های زوجین می‌باشد، بنابراین بخشنامه مورد اعتراض که برای سردفتران ازدواج محدودیت شغلی ایجاد نموده است، خارج از حدود اختیارات رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
