رأی شماره ۴۹۵ مورخ ۱۳۹۶/۵۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: برای احداث پروژه‌ای که عوارض اصل پروژه را شهرداری تعیین می‌نماید، اگر سایر عوارض مانند «تجهیز کارگاه» از مصادیق عوارض مضاعف باشد تصویب آن از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر خارج است
تاریخ دادنامه: ۲۴/۵/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۴۹۵ کلاسه پرونده: ۹۴/۵۷۰
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت ملی حفاری ایران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (۵) تعرفه شماره ۲۱۳۰ شورای اسلامی شهر خارک ابلاغی به شماره ۴۳۴۷/۱۱/ش خ ـ ۱۳/۱۱/۱۳۹۲
گردش‌کار:
رئیس امور حقوقی شرکت ملی حفاری ایران به موجب درخواستی به شماره ۲۲۱۸۲۵۶/۱ـ الف/۹۳ـ۱۴/۵/۱۳۹۴ ابطال بند (۵) تعرفه شماره ۲۱۳۰ شورای اسلامی شهر خارک ابلاغی به شماره ۴۳۴۷/۱۱/ش خ ـ ۱۳/۱۱/۱۳۹۲ در خصوص عوارض (احداث، صدور مجوز) تأسیسات را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته خویش اعلام کرده است که:
«با سلام،
احتراماً به استحضار می‌رساند: کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری جزیره خارک با استناد به تعرفه ۲۱۳۰ موضوع مصوبه شماره ۴۳۴۷/۱۱/ش خ ـ ۱۳/۱۱/۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر خارک طی رأی شماره ۱۰۱۱ـ۴/ر/۹۴ ـ ۱۰/۳/۱۳۹۴ شرکت ملی حفاری ایران را به پرداخت مبلغ ۰۰۰/۲۵۶/۶۹۶/۲ ریال بابت عوارض تجهیز کارگاه محکوم نموده است که بنا به جهات و دلایل ذیل مصوبه مذکور و بالطبع تصمیمات متخذه در کمیسیون متخذه در کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری خارک فاقد وجاهت قانونی است.
۱ـ به موجب ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده: «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن معین شده است و همچنین برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات،…. توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد.»
همچنین به موجب ماده ۵۲ قانون یادشده کلیه «قوانین و مقررات خاص و عام مغایر مربوط به دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض بر واردات و تولید کالا و ارائه خدمات لغو گردیده و برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر ممنوع می‌باشد. حکم این ماده شامل قوانین و مقررات های مغایری که شمول مقررات عمومی نسبت به آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است می‌باشد.» همانگونه که ملاحظه می‌گردد، موضوع فعالیت شرکت ملی حفاری از مصادیق بارز ارائه خدمات است. به همین خاطر مشمول قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد. در حال حاضر نیز به مأخذ ۹ درصد مالیات و عوارض ارزش افزوده از درآمدهای آن توسط اداره دارایی دریافت می‌گردد. از سوی دیگر درآمدهای این شرکت مشمول قانون مالیات‌های مستقیم هم می‌شود. لذا تصویب این مصوبه که باعث عوارض از درآمدهای این شرکت که مأخذ محاسبه مالیات است، خلاف نص صریح قانون فوق‌الذکر و در نتیجه اصل ۱۰۵ قانون اساسی است. در این خصوص آراء بسیار زیادی از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی ابطال مصوبات راجع به عوارض وضع شده از سوی شوراهای اسلامی شهر و روستا مستند به مواد فوق صادر گردیده که به عنوان نمونه می‌توان به آرای شماره ۱۶۱ـ۱۶۲ ـ ۶/۳/۱۳۹۲ اشاره نمود.
۲ـ صرف نظر از بند یک، شورای شهر اسلامی خارک بدون در نظر گرفتن آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عـوارض توسط شـوراهای اسلامی، شهر، بخش و شهرک، عـوارض تجهیز کارگاه (موضوع مصوبه مورد اشاره) را وضع نموده است با این توضیح که اولاً: به موجب ماده ۳ آیین‌نامه مزبور، «عوارض موضوع این آیین‌نامه از اماکن، واحدهای صنعتی، تولیدی، خدمات، صنعتی و هرگونه منبع درآمد دیگری قابل وصول است. که محل آن در مورد شهرها، محدوده قانونی شهر باشد.» ثانیاً: طبق بند ب ماده ۱۴ همین آیین‌نامه، رعایت تناسب میزان عوارض با ارائه خدمات عمومی و عمرانی به اقشار و بخش های مختلف اعم از دولتی و غیردولتی ضروری است. این درحالی است که شرکت ملی حفاری ایران به دلیل خارج از شهر بودن محل فعالیت دستگاه حفاری، از هیچگونه خدمات شهری از جمله آسفالت، خیابان، فضای سبز، جمع‌آوری زباله و غیر استفاده نمی‌کند که ملزم به پرداخت عوارض تحت عنوان تجهیز کارگاه گردد.
با عنایت به جمیع مطالب معنونه، نظر به اینکه شورای اسلامی خارک صلاحیت وضع چنین عوارضی را ندارد، لذا مستند به مواد ۸۰، ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه ۴۳۴۷/۱۱/ش خ ـ ۱۳/۱۱/۱۳۹۲ شورای اسلامی خارک از تاریخ تصویب آن جهت ابطال رأی شماره ۱۰۱۱/ر/۹۴ مورخ ۱۰/۴/۱۳۹۴ کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری خارک و جلوگیری از تضییع حقوق شرکت ملی حفاری ایران مورد استدعا است.»
متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
تعرفه ۲۱۳۰
شهرداری خارک
شماره ابلاغ مصوبه: ۴۳۴۷/۱۱/ش خ
تاریخ ابلاغ مصوبه: ۱۳/۱۱/۱۳۹۲
موضوع تعرفه: عوارض (احداث، صدور مجوز) تأسیسات
معادله محاسبه عوارض:
۲۰ P متراژ زیربنای تأسیسات = T
توضیحات محاسبه عوارض:
۱ـ
۲ـ
۳ـ
۴ـ
۵ ـ هرگونه تجهیز کارگاه اعم از سوله، کارگاه، کانکس، فنس‌کشی، محل اسکان پرسنل و… مشمول پرداخت ۵۰% عوارض این تعرفه جهت مساحت کل کارگاه خواهد بود. این عوارض در صورت جمع‌آوری مربوطه قابل عودت نخواهد بود.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر خارک به موجب لایحه شماره ۶۹۳/۳/ش خ ـ ۵/۸/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«با سلام
احتراماً در پاسخ به دادخواست کلاسه فوق به شماره پرونده ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۳۰۲ موضوع شکایت شرکت ملی حفاری ایران در رابطه با بند (۵) تعرفه (۲۱۳۰) این شورا به شماره مصوبه ۴۳۴۷/۱۱ ش خ ـ ۱۳/۱۱/۱۳۹۲ و به جهت رد آن موارد شرح ذیل به استحضار می‌رساند:
بدواً معروض دارد، شورای اسلامی شهر خارک در بررسی و تصویب پیشنهادهای عوارض ارسالی از سوی شهرداری خارک نهایت دقت را به عمل آورده و همواره مطابقت آن تعرفه‌ها با شرع، قانون و آیین‌نامه‌های اجرایی را مد نظر قرار داده و با حساسیت زیادی این موضوع را پیگیری نموده و اگر مغایرتی در این رابطه مشاهده نماید، از تصویب تعرفه‌های مغایر خودداری می‌نماید. در رابطه با تعرفه مورد مناقشه نیز این شورا با دقت در مطابقت آن با شرع و قانون نسبت به تصویب آن اقدام نموده است لذا با توضیحاتی که در آتی خواهد آمد مشخص می‌گردد که تعرفه مذکور صحیح بوده و هیچ گونه عمل خلاف قانون و یا شرعی انجام نشده است که موجبات ابطال تعرفه (۲۱۳۰) را فراهم آورد.
۱ـ در پاسخ به بند ۱ دادخواست معروض می‌دارد به موجب ماده (۵۰) قانون مالیات بر ارزش افزوده شورای اسلامی شهر در خصوص مواردی که تکلیف مالیات و عوارض آنها در قانون مشخص شده است منع شده‌اند. ولیکن در تبصره (۱) ماده (۵۰) همان قانون به شوراهای اسلامی اجازه وضع عوارض محلی داده شده است. در این رابطه و بر اساس ماده (۱۰۰) قانون شهرداری که عنوان می‌دارد «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمانی از شهرداری پروانه اخذ نمایند.»آو
بر اساس آن هرگونه اقدام عمرانی نیاز به اخذ مجوز از شهرداری در محدوده یا حریم شهر دارد و برای صدور مجوز اقدام عمرانی شرکت ملی حفاری ایران، اخذ مجوز از شهرداری و پرداخت عوارض ناشی از عارضه‌های آن لازم می‌باشد. در رابطه با نوع فعالیت عمرانی شرکت مذکور که موجبات پیشنهاد و تصویب تعرفه عوارض را فراهم نموده است ذکر این نکته ضروری است که شرکت ملی حفاری در هر نقطه‌ای از جزیره خارک که کارشناسان مربوطه تشخیص دهند با ایجاد کارگاهی عظیم مبادرت به حفاریهای عمیق تا حدود ۴۰۰۰ متر داخل زمین نموده و برای انجام این کار از دکل‌های بسیار عظیم حفاری در محوطه کارگاه خود استفاده می‌نماید.این کارگاه دارای انواع موتور پمپ‌ها، ژنراتورهای برق، محل جمع‌آوری گل حفاری، کانکس‌‌های اسکان پرسنل و چندین وسیله عظیم دیگر می‌باشد که بر طبق قانون، آن شرکت می‌بایستی قبل از شروع به کار به شهرداری مراجعه و مجوز فعالیت خود را دریافت و عوارض متناظر آن را پرداخت نماید. لذا تصدیق می‌فرمایید برای انجام چنین پروژه عظیمی با عارضه‌های فراوان آن بدواً بایستی عوارض آن پرداخت و مجوز آن اخذ گردد. که در این رابطه تعرفه عوارض مذکور طراحی و پس از بررسیهای کارشناسانه به تصویب شورای اسلامی شهر خارک رسیده است.
در رابطه با ارزش افزوده ادعایی نیز لازم به توضیح است که اولاً: عوارض مورد مطالبه این شورا به مثابه عوارض ساختمانی است که واریز عوارض آن به منظور اخذ مجوز و انجام فعالیت عمرانی لازم است. ثانیاً: پرداخت ۹% مالیات بر ارزش افزوده که توسط شرکت مذکور از طرف دیگر اخذ و به حساب سازمان امور مالیاتی واریز می‌گردد هیچگونه تناظری با عوارض ساختمانی ندارد.
در رابطه با دادنامه ۱۶۱ـ ۱۶۲ ـ ۶/۳/۹۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که از ادله شاکی می‌باشد نیز معروض می‌دارد، اولاً: دادنامه مذکور در رابطه با ابطال تعرفه شهر اهواز مبنی بر اخذ مبلغی از درآمد واحدهای مستقر در محدوده و حریم برای ساخت قطار شهری است که مغایرت آشکار با ماده (۵۰) قانون مالیات بر ارزش افزوده که وضع عوارض بر درآمدها را ممنوع کرده است دارد (که هیچگونه ارتباطی با تعرفه‌های این شورا ندارد) و این در حالی است که تعرفه عوارض این شورا عوارض تجهیز کارگاه برای اقدام عمرانی است که دقیقاً عوارض محلی بوده و بر اساس تبصره (۱) ماده اخیرالذکر تصویب شده است. ثانیاً: عنوان نمودن این دادنامه به عنوان یکی از مستندات شاکی محترم، نشان از کم توجهی ایشان به اصل موضوع داشته و یا قصدی برای انحراف آن بوده است.
۲ـ در پاسخ به بند ۲ دادخواست اعلام می‌دارد:
الف ـ۲) بر طبق ماده (۱) قانون مرسوم به تجمیع عوارض مصوب سال ۱۳۸۱ از تاریخ لازم‌الاجراء شدن آن قانون کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن قانون در رابطه با برقراری و دریافت عوارض لغو شده است و آیین‌نامه هیأت وزیران مصوب سال ۱۳۸۷ در رابطه با وضع و دریافت عوارض است که با توجه به ماده فوق‌الذکر نسخ شده است در ثانی آیین‌نامه هیأت وزیران به منظور تصویب عوارض ناشی از بند (۱۶) ماده (۷۱) و ماده (۷۷) قانون شوراها می‌باشد و این در حالی است که تعرفه‌های عوارض این شورا بر اساس تبصره (۱) ماده (۵) قانون تجمیع عوارض و تبصره (۱) ماده (۵۰) قانون مالیات بر ارزش افزوده به تصویب رسیده است.
ب ـ۲) بر طبق تبصره (۵) ماده (۳) قانون تعاریف محدوده و حریم و نحوه تعیین آنها مصوب سال ۱۳۸۴ مجلس شورای اسلامی که اعلام داشته: در هر محدوده یا حریمی که شهرداری عوارض ساختمانی و غیره را دریافت می‌نماید موظف به ارائه کلیه خدمات شهری می‌باشد و با این ترتیب قانونگذار اخذ عوارض در محدوده و حریم شهر را قانونی کرده است هرچند که بر طبق ماده (۱۰۰) قانون شهرداری صدور مجوز در محدوده و حریم به شهرداری داده شده است و شهرداری به واسطه مجوزهای صادره عوارض قانونی آن را دریافت می‌نماید.
ج ـ۳) در رابطه با خدمات شهرداری نیز عنوان می‌دارد که این شهرداری خدمات عمومی و اختصاصی فراوانی در منطقه ارائه که علاوه بر شرکت مذکور کلیه پرسنل و مدیریت آن شرکت از آن منتفع می گردند و شهرداری با ایجاد دسترسی‌های گوناگون، فضای سبز متنوع، جمع‌آوری زباله و رفت و روب، ایجاد خدمات عمومی شهری و منطقه‌ای، نظارت مستمر و دیگر خدمات آشکار و نهان، خدمات ارزنده‌ای به مردم منطقه و خصوصا ً آن شرکت داده است. ضمناً آن شرکت با ایجاد عارضه‌های فراوان منطقه را دچار چالش نمود. که این شهرداری با اخذ عوارض مورد مناقشه نسبت به رفع آن اقدام می‌نماید.
حال با توجه به موارد معروضه در فوق خواهشمند است نسبت به رد دادخواست مطروحه و تأیید اقدامات صورت پذیرفته از سوی این شورا و تأکید بر اینکه عمل خلاف قانونی انجام نشده که موجبات ابطال تعرفه مذکور را فراهم آورد اقدام لازم معمول فرمایید. ضمناً در صورت نیاز اعلام فرمایید تا کارشناسان این شورا به منظور ارائه توضیحات تکمیلی حضوراً خدمت برسند.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۴/۵/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
در خصوص بند ۵ مصوبه مورد اعتراض با توجه به اینکه در خصوص اصل احداث پروژه بر اساس مقررات مذکور شهرداری عوارض اخذ می‌کند، لذا تجهیز کارگاه که جهت احداث پروژه ضروری است و پس از اجرای پروژه جمع‌آوری می‌گردد، اخذ عوارض از مصادیق عوارض مضاعف است که تصویب آن از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر خارج است و در نتیجه به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ حکم بر ابطال بند ۵ مصوبه مورد اعتراض صادر می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون پیش گفته و تسری ابطال بند ۵ مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
