رأی شماره ۵۰۴ مورخ ۱۳۹۶/۵/۳۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ۳ مصوبه مورخ ۱۳۸۶/۳/۱ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
تاریخ دادنامه: ۳۱/۵/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۵۰۴ کلاسه پرونده: ۹۳/۵۸۷
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: خانم زهرا و آقایان مجتبی و امیرحسین همگی صادقی‌منش با وکالت آقای محمد کربلایی امینی
موضوع شکایت و خواسته: ۱ـ ابطال بند ۳ مصوبه مورخ ۱۳۸۶/۳/۱ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ۲ـ ابطال بند ۱ صورتجلسه ۱۳۹۱/۵/۱۹ کمیسیون طرح تفصیلی شهر قم
گردش‌کار:
شاکیان به موجب دادخواستی
۱ـ ابطال بند ۳ مصوبه مورخ ۱۳۸۶/۳/۱ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
۲ـ ابطال بند ۱ صورتجلسه ۱۳۹۱/۵/۱۹ کمیسیون طرح تفصیلی شهر قم را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
احتراماً، به وکالت از آقایان امیرحسین و مجتبی و خانم زهرا همگی صادقی منش شکات پرونده به استناد اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ضمن تقدیم دادخواست و ضمایم پیوست به استحضار عالی می‌رساند مالکیت موکلین با استناد به تصویر مصدق اسناد رسمی در راستای ماده ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک نسبت به سه دانگ از ششدانگ پلاک ثبتی ۲۲ فرعی از ۱۱۲۴۷ اصلی واقع در بخش یک قم محرز و مسلم است. متاسفانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در بند ۳ مصوبه مورخ ۱۳۸۶/۳/۱ راجع به طرح جامع شهر قم و کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی قم طبق بند ۱ صورتجلسه ۱۳۹۱/۵/۱۹ راجع به عرض بلوار پیامبر اعظم (ص) (حرم تا حرم) بر خلاف اصل ۸۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که اشعار می‌دارد: «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست و مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار کند» اقدام به قانونگذاری نموده و بر خلاف قاعده تسلیط و موازین شرعی و قوانین مختلف در خصوص تملک اراضی و املاک مورد نیاز دستگاههای دولتی، نظامی و همچنین شهرداری‌ها از قبیل: الف ـ لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۳۵۸/۱۱/۱۷ شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران ب ـ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداری‌ها مصوب ۱۳۶۷/۸/۲۹ ج ـ قاعده لاضرر و لاضرار فی‌الاسلام د ـ اعتبار اصل تسلیط و مالکیت مشروع، تملک اراضی اشخاص وسیع‌تر از مورد احتیاج بدون رضایت مالکین را مجاز دانسته است و متاسفانه شهرداری منطقه ۴ قم در سال ۱۳۸۹ با این ادعا که زمین موصوف در طرح شهرداری قرار گرفته بدون تصویب بالاترین مقام مسئول وفق ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداری‌ها مصوب ۱۳۶۷/۸/۲۹ و قبل از تنظیم صورتجلسه ۱۳۹۱/۵/۱۹ کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی قم و تنفیذ و تصویب نهایی آن توسط شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، با اعمال ماده ۹ لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک مصوب ۱۳۵۸/۱۱/۱۷ و در راستای اجرای رأی کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی قم اقدام به تملک کل زمین یاد شده نموده است. حال آن که قطعه زمین موکلین در بدنه طرح قرار گرفته است و طبق نظریه فقهای معظم شورای نگهبان به شماره ۴۱۵۲۹/۳۰/۸۹ ـ ۱۳۸۹/۱۱/۲۶ «تملک اراضی اشخاص وسیع‌تر از مورد احتیاج بدون رضایت مالک و فروش مازاد بر احتیاج توسط شهرداری‌ها خلاف موازین شرع شناخته شده است».
اینک با عنایت به اعتبار اصل تسلیط و مالکیت و قوانین مربوط به نحوه تملک اراضی و املاک اشخاص و اینکه هیچ یک از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مقرر در ماده ۲ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱ متضمن تفویض اختیار سلب مالکیت مشروع اشخاص نمی‌باشد و با توجه به اقدامات غیر قانونی شهرداری منطقه ۴ قم مستنداً به مواد ۱۰، ۸۰، ۸۷ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری ضمن دستور مطالبه رونوشت صورتجلسه ۱۳۹۱/۵/۱۹ کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی قم در خصوص عرض بلوار پیامبر اعظم (ص) (حرم تا حرم) از مرجع ذیربط و استعلام از شورای نگهبان تقاضای رسیدگی و ابطال مصوبات یاد شده را دارد.»
متن دستورالعمل مورد اعتراض به قرار زیر است:
«۳ـ شورای عالی ضمن موافقت با الحاق روستای جمکران و موافقت با افزودن باند ۴۰۰ متری (از خط محدوده تا روستای جمکران) و اراضی سمت شرق آن به محدوده شهر قم مقرر می‌نماید که نقشه تفصیلی اراضی اضافه شده صرفاً با کاربری خدمات عمومی در مقیاس منطقه فضای سبز و گردشگری (بدون کاربری مسکونی) تهیه شده و پس از طی مراحل استانی با تأیید دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری به مراجع مربوطه ابلاغ گردد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل راه و شهرسازی استان قم با ارسال لایحه شماره ۱۹۹۸۰/۱۱۶/ص ـ ۱۳۹۳/۹/۱۲ توضیح داده است که:
«مدیر دفتر محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
احتراماً، عطف به اخطاریه به شماره پرونده ۹۳۰۹۹۸۰۹۰۰۰۵۰۴۱۷ تحت کلاسه ۹۳/۵۸۷ ـ ۱۳۹۳/۷/۱۲ در خصوص دادخواست آقای محمد کربلایی امینی به وکالت از زهرا، مجتبی و امیرحسین صادقی منش به استحضار می‌رساند:
۱ـ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در ۱۱ ماده و ۵ تبصره پس از تصویب مجلس سنا در جلسه روز شنبه مورخ ۱۳۵۱/۱۲/۱۲، در جلسه روز سه‌شنبه ۱۳۵۱/۱۲/۲۲ شمسی به تصویب مجلس شورای ملی رسیده است برأساًس این قانون و مستفاد از مواد ۱، ۲ و ۳ همان قانون این شورا با شرح وظایف مشخص و اعضایی مرکب از: ۱ـ وزیر مسکن و شهرسازی ۲ـ وزیر کشور و… تشکیل شده است آن چه واضح و مبرهن می‌باشد این است که مصوبات این شورا در حوزه‌های استانی به تصویب نمی‌رسد، از این رو مصوبه ۱۳۸۶/۲/۲۴ در خصوص طرح جامع شهر قم نیز از مصادیق بارز مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می‌باشد، لذا طرح دعوی به طرفیت دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری استان قم فاقد وجاهت قانونی بوده و محکوم به رد است.
۲ـ صرف نظر از ایراد مطروحه و عدم توجه دعوی به دبیرخانه استانی، در جهت تنویر افکار آن هیأت عمومی مراتب ذیل تقدیم می‌گردد:
الف ـ وکیل خواهانها در دادخواست خود تقاضای ابطال بند ۳ مصوبه ۱۳۸۶/۳/۱ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را نموده حال آن که مصوبه طرح جامع شهر قم در تاریخ ۱۳۸۶/۲/۲۴ توسط آن شورا به تصویب رسیده است.
ب ـ همان گونه که اشاره گردید مصوبات این شورا برابر قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۱/۱۲/۲۲ به تصویب رسیده است اما وکیل این موضوع را به اصل ۸۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تسری داده است. در حالی که در اصل ۸۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به اختیارات قانونگذاری مجلس اشاره گردیده و هیچ سنخیتی با مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران نداشته و ندارد زیرا کلیه مواد قانونی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران توسط مجلس به تصویب رسیده است، لذا ممکن است مراد از اشاره وکیل به این اصل، ابطال قانون باشد نه مصوبه یاد شده!
ج ـ درخصوص خواسته ابطال صورتجلسه بند ۱ـ ۱۳۹۱/۵/۱۹ نیز باید عنوان نمود که این صورتجلسه در راستای مصوبه مورخ ۱۳۸۶/۲/۲۴ صورت پذیرفته و به هیچ وجه به صورت مستقل و مجزا از مصوبه مذکور نبوده است و کاملاً منطبق با قوانین و مقررات مربوطه به تصویب رسیده است. لازم به ذکر است در نهایت تصویر این صورتجلسه به دبیرخانه شورای عالی شهرسازی ومعماری ایران در جهت ارائه به شورای عالی مبنی بر نیاز به تأیید طرح ارسال می‌گردد.
د ـ وکیل در شرح شکایت خود به این مطلب اشاره نموده‌اند که: «زمین موکل ایشان در خارج از طرح بلوار پیامبر اعظم (ص) واقع شده است و شهرداری منطقه ۴ مطابق لایحه قانونی تملک اراضی و املاک مورد نیاز دستگاههای دولتی، نظامی و همچنین شهرداری‌ها و بدون تصویب بالاترین مقام مسئول اقدام به تملک نموده است». آن چه که در پاسخ به این ادعا می‌بایست عنوان شود این است که: هر گونه اقدام از سوی شهرداری مربوطه در حدود وظایف و صلاحیت ذاتی خود بوده است و بالطبع هرگونه اقدام خارج از قوانین و مقررات و بر فرض اثبات نیز متوجه همان مرجع خواهد بود، لذا اثبات ادعای اقدامات غیر قانونی مرجع یاد شده و آن هم بدون بررسی و حتی تعیین مختصات (نقاط utm) کاری عبث و بیهوده است. طرح دعوی ابطال اقدامات تملکی و ابطال مصوبات (فارغ از صحت و سقم آن) نیز دو مقوله مجزا از یکدیگرند که نیاز به تقدیم دادخواست مستقل و رسیدگی در مراجع ذیصلاح قانونی دارد، فلذا تسری دادن این موضوع به شورا و یا هر مرجع دیگر غیر مرتبط، فاقد هرگونه وجاهت قانونی می‌باشد.
النهایه با عنایت به مراتب فوق دعوی متوجه این اداره کل (دبیرخانه کمیسیون شورای عالی شهرسازی قم) نبوده و این اداره کل هیچ گونه دخل و تصرفی در ملک مورد ادعا نداشته و ندارد. لذا ضمن تقدیم تصویر صورتجلسه مورخ ۱۳۹۱/۵/۱۹، تقاضای رد دعوی از محضر آن هیأت عمومی مورد استدعاست.»
در خصوص ادعای شاکیان مبنی بر مغایر بودن بند ۳ مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره ۱۷۷۴/۱۰۲/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۵/۱۲ اعلام کرده است که:
«بند ۳ مصوبه کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری قم خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد در مورد تملک ملک شاکی چنانچه متقاضی مدعی وقوع تخلف از موازین شرعی یا قانونی توسط شهرداری است می‌تواند به مرجع صالح قضایی مراجعه نماید.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۵/۳۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف: با توجه به اینکه قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه ۱۷۷۴/۱۰۲/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۵/۱۲ اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان، بند ۳ مصوبه ۱۳۸۶/۳/۱ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خلاف موازین شرع تشخیص نداده‌اند، بنابراین در اجرای حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، موجبی برای ابطال مصوبه از بُعد ادعای مغایرت با موازین شرعی وجود ندارد.
ب: با توجه به اینکه مطابق ماده ۱۳ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال ۱۳۶۲ مقرر شده است که الحاق واحد تقسیمات کشوری به جز استان با تصویب هیأت‌وزیران امکان‌پذیر است ولی در بند ۳ مصوبه ۱۳۸۶/۳/۱ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، این شورا بدون توجه به حکم قانونی مذکور، روستای جمکران که به عنوان یکی از واحدهای تقسیمات کشوری است را به شهر قم الحاق کرده است، مغایر قانون تشخیص داده شد و مصوبه مذکور با استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصـوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
ج: نظر به اینکه مصوبه مورخ ۱۳۹۱/۵/۱۹ کمیسیون طرح تفصیلی شهر قم متضمن وضع قاعده آمره مستقلی نیست و مراتب مذکور در آن به تأیید نهایی کمیسیون مذکور محول شده است، بنابراین مصوبه مذکور از جمله مقررات مذکور در بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص داده نشد و به همین جهت قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیست.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
