رأی شماره ۵۳۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۵۳۷ مورخ ۱۳۹۶/۶/۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: تفسیر آیین‌نامه نحوه پرداخت حق جلسه و مزایا به اعضای شوراهای اسلامی در صلاحیت هیئت وزیران است
تاریخ دادنامه: ۷/۶/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۵۳۷ کلاسه پرونده: ۹۴/۱۲۱۲
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی همتی رئیس شورای اسلامی شهر سمنان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل اجرایی شماره ۳۰۲۷۸ ـ ۱۱/۷/۱۳۹۴ سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور
گردش‌کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل اجرایی شماره ۳۰۲۷۸ ـ ۱۱/۷/۱۳۹۴ سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
۱
۶۰
احتراماً، به استحضار می‌رساند به موجب ماده ۶ آیین‌نامه نحوه پرداخت حق جلسه و مزایا به اعضای شوراهای اسلامی کشور مصوب ۲/۹/۱۳۸۴ هیأت وزیران و برابر ردیف سوم جدول منضم به ماده مذکور حق جلسه هر ساعت اعضای شورای اسلامی شهر در غیر کلان شهرها معادل حقوق و مزایای شهردار همان شهر تعیین گردیده است در راستای تعیین حقوق و مزایای شهردار و در جهت محاسبه حق جلسه اعضای شورای شهر در تبصره ۷ الحاقی به ماده ۱ آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب ۱۵/۹/۱۳۸۳ مقرر گردیده افرادی که از وزارتخانه‌ها، مؤسسات و سازمانهای دولتی یا وابسته بـه دولت یا مؤسسات عمومی غیردولتی که تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب سال ۱۳۷۰ به صورت مأمور سمت شهردار را تصدی می‌کنند در صورتی که مبلغ حقوق و فوق‌العاده شغل آنها از مجموع حقوق و فوق‌العاده‌هایی که در دسـتگاه محل خدمت اولیه مستحق دریافت آن بوده‌اند
کمتر شود تفاوت این مبلغ را به عنوان تفاوت تطبیق حقوق دریافت خواهند کرد که به موجب تصویب‌نامه شماره ۲۸۵۴۰/۳۳۵۲/هـ ـ ۱۰/۵/۱۳۸۴ هیأت وزیران در تبصره ۷ الحاقی به ماده ۱ آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران عبارات «تفاوت تطبیق حقوق» و «تفاوت تطبیق» به عبارت «فوق‌العاده جذب» اصلاح گردیده است. علیرغم آیین‌نامه و مقررات مذکور مدیرکل دفتر نوسازی و تحول اداری و فناوری اطلاعات وزارت کشور طی ابلاغیه شماره ۳۰۲۷۸ ـ ۱۱/۷/۱۳۹۴ که تصویر مصدق آن پیوست شکواییه تقدیم گردیده خارج از حیطه وظایف قانونی خود صریحاً اعلام نموده که حقوق و مزایای شهرداران تابع آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب سال ۱۳۷۰ هیأت وزیران و اصلاحات بعدی آن بوده بنابراین فوق‌العاده جذب موضوع تبصره ۷ ماده ۱ آیین‌نامه اصلاحی حقوق و مزایای شهرداران در احکام شهرداران درج خواهد گردید اما در محاسبه حق جلسه اعضای شورای اسلامی شهر صرفاً ردیفهای مذکور «ردیف ۱۹ حقوق و فوق‌العاده‌ها» احکام حقوق شهرداران ملاک عمل خواهد بود.
نظر به عدم صلاحیت مرجع مزبور به اظهارنظر مندرج در ابلاغیه موضوع شکایت و مغایرت آن با قوانین و مقررات مربوطه نوعی تخلف در اجرای قوانین و مقررات به شمار می‌آید که در نتیجه موجب تضییع حقوق اعضای شورای اسلامی شهر را فراهم نموده است. لذا به استناد ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ تقاضای رسیدگی و ابطال دستورالعمل موضوع شکایت مورد استدعاست.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«برادر ارجمند جناب آقای حسینی
مدیرکل محترم دفترهای شهری و شوراهای استانداری سمنان
با سلام
بازگشت به نامه شماره ۲۲۹۱۹/۴۲/۵۰ ـ ۷/۶/۱۳۹۴ در خصوص بند ۸ ضوابط مالی بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۴ شهرداریهای کشور، به آگاهی می‌رساند همان گونه که در نامه شماره ۸۳۱۲ـ۳۰/۲/۱۳۹۴ این سازمان اعلام گردید، منظور از حقوق شهردار در اجرای بند ۸ ضوابط مالی بخشنامه بودجه، صرفاً مجموع ردیفهای « حقوق مبنا، افزایش سنواتی، تفاوت تطبیق، فوق‌العاده شغل، فوق‌العاده جذب، فوق‌العاده تلاش، فوق‌العاده بدی آب و هوا، فوق‌العاده محرومیت از تسهیلات زندگی و فوق‌العاده ویژه» می‌باشد. لذا فوق‌العاده جذب موضوع تبصره ۷ ماده ۱ آیین‌نامه اصلاحی حقوق و مزایای شهرداران، در محاسبه حق‌الجلسه اعضای شورای اسلامی شهر منظور نخواهد شد.
شایان ذکر است که حقوق و مزایای شهرداران، تابع آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب ۱۳۷۰ هیأت وزیران و اصلاحات بعدی آن بوده، بنابراین فوق‌العاده جذب موضوع تبصره ۷ ماده ۱ آیین‌نامه اصلاحی سال ۱۳۸۳ مذکور در احکام شهرداران درج خواهد گردید . اما در محاسبه حق‌الجلسه اعضای شورای اسلامی شهر، صرفاً ردیفهای مذکور ملاک عمل خواهد بود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون توسعه منابع و پشتیبانی وزارت کشور به موجب لایحه ۱۴۹۸۸ ـ ۱۲/۴/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً، بازگشت به اخطاریه مورخ ۱۷/۱۲/۱۳۹۴ پرونده ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۰۶۷۶ (کلاسه ۹۴/۱۲۱۲) در خصوص دادخواست آقای «علی همتی» به طرفیت وزارت کشور، با موضوع «ابطال نامه شماره ۳۰۲۷۸ ـ ۱۱/۷/۱۳۹۴ دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور در خصوص حق‌الجلسه اعضای شورای اسلامی شهر»، مراتب ذیل را به عنوان لایحه دفاعیه به استحضار می‌رساند:
۱ـ از حیث شکلی ایراد مطروحه آن است که شاکی، ابطال نامه سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور را تقاضا نموده لیکن وزارت کشور را طرف دعوا قرار داده و به لحاظ استقلال شخصیت حقوقی سازمان مزبور، دادخواست تقدیمی در خور رد می‌باشد.
۲ـ همان گونه که مستحضرید، وفق «آیین‌نامه نحوه پرداخت حق‌الجلسه و پرداخت مزایا به اعضای شوراهای اسلامی مصوب ۲/۹/۱۳۸۴ هیأت وزیران»، حق‌الجلسه متعلقه به اعضای شوراهای اسلامی شهر، معادل ۶۰/۱ حقوق و مزایای شهردار همان شهر بدون احتساب حق عمران می‌باشد و نیز بر اساس ماده ۸ آیین‌نامه مذکور، پرداخت مبالغ موضوع این آیین‌نامه موکول به پیش‌بینی اعتبار لازم و تصویب در بودجه سالانه شورا می‌باشد.
۳ـ حقوق و مزایای شهرداران نیز، بر اساس «آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب ۱۳۷۰ هیأت وزیران با اصلاحات بعدی» تعیین می‌گردد. تبصره ۷ ماده ۱ آیین‌نامه موصوف، اصلاحی ۱۳۸۳ اشعار می‌دارد «افرادی که از وزارتخانه‌ها، مؤسسات و سازمانهای دولتی یا وابسته به دولت یا مؤسسات عمومی غیردولتی تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳۷۰ به صورت مأمور سمت شهردار را تصدی می‌کنند، در صورتی که مبلغ حقوق و فوق‌العاده شغل آنها از مجموع حقوق و فوق‌العاده‌هایی که در دستگاه محل خدمت اولیه مستحق دریافت آن بوده‌اند کمتر شود، تفاوت این دو مبلغ را به عنوان تفاوت تطبیق حقوق دریافت خواهند کرد. هرگونه افزایش بعدی حقوق و فوق‌العاده‌های این مستخدمان تا استهلاک کامل از تفاوت تطبیق یاد شده کسر خواهد شد.»
لازم به ذکر است اصطلاح «تفاوت تطبیق حقوق» طی تصویب‌نامه شماره ۲۸۵۴۰/ت۳۲۵۲/هـ ـ۱۰/۵/۱۳۸۴ هیأت وزیران به عبارت «فوق‌العاده جذب» اصلاح گردیده است. همان طور که ملاحظه می‌فرمایید، فوق‌العاده مذکور نیز جزء فوق‌العاده مستمر و ثابت در احکام حقوقی شهردار نبوده و مستهلک می‌گردد. لذا در محاسبه میزان حق‌الجلسه اعضای شورای اسلامی شهر بر مبنای حقوق شهردار منظور نمی‌شود. توضیح اینکه، وضع فوق‌العاده مزبور در راستای ترمیم حقوق و مزایای افرادی است که با دارا بودن شرایط مندرج در تبصره ۷ ماده ۱ آیین‌نامه یاد شده، در پی تصدی سمت جدیدشان (شهردار) با کاهش حقوق و مزایا مواجه می‌گردند و مقنن این امتیاز را برای ایشان و صرفاً در اولین قرارداد به کارگیری ایشان در سمت مربوطه، قائل می‌گردد. بر همین مبنا هرگونه افزایش بعدی حقوق و فوق‌العاده‌های این مستخدمان تا استهلاک کامل از تفاوت تطبیق یاد شده کسر خواهد شد. بدین لحاظ ماهیت نامستمر این مزیت نیز، نمی‌تواند پایه تعیین و پرداخت حق‌الجلسه اعضای شورای شهر قرار گیرد.
بر این اساس، سازمان شهرداریها و دهیاریها در راستای وظایف حمایتی و نظارتی خود در خصوص شهرداریهای کشور اقدام به صدور بخشنامه شماره ۸۳۱۲ ـ ۳۰/۲/۱۳۹۴ عنوان استانداریهای سراسر کشور نمود. دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان متبوع به عنوان دفتر تخصصی و ذیربط و ذیصلاح، نیز بر اساس بخشنامه فوق، مکاتبه معترض عنه را خطاب به دفتر امور شهری و شوراهای استانداری سمنان صادر نمود. فی‌الواقع، نامه مورد اعتراض صرفاً در جهت تبیین و توضیح بخشنامه ریاست سازمان بوده است و نامه ریاست سازمان نیز بر مبنای قانون و در چارچوب تکالیف قانونی تنظیم گردیده است.
۴ـ مضافاً اینکه بر اساس بند ۸ ضوابط مالی بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۴ شهرداریهای کشورـ ابلاغی به شهرداریهای کشور منظور از حقوق شهردار در بخشنامه‌های مذکور مجموع ردیفهای «حقوق مبنا، افزایش سنواتی، تفاوت تطبیق، فوق‌العاده شغل، فوق‌العاده جذب، فوق‌العاده تلاش، فوق‌العاده بدی آب و هوا، فوق‌العاده محرومیت از تسهیلات زندگی و فوق‌العاده ویژه» مندرج در حکم کارگزینی شهردار می‌باشد. نامه شماره ۸۳۱۲ ـ ۳۰/۲/۱۳۹۴ ریاست سازمان متبوع نیز بر اساس همین ضوابط مالی ابلاغی به شهرداریها، تنظیم شده و ابطال نامه معترض عنه، مستلزم طرح شکایت و ابطال ضوابط فوق الاشعار نیز خواهد بود. النهایه مجدداً تأکید می‌گردد نامه معترض عنه در راستای رعایت دقیق و اجرای کامل قوانین و مقررات مربوطه و در چارچوب وظایف قانونی، اصدار یافته و مغایرتی با قوانین و مقررات ندارد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۷/۶/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
تصویب مصوبه مورد اعتراض از صلاحیت و حدود اختیارات مرجع تصویب خارج است زیرا طبق بند ۹ الحاقی به ماده ۷۸ مکرر ۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۲۷/۸/۱۳۸۶، آیین‌نامه سازمانی، تشکیلاتی و تعداد و نحوه تشکیل جلسات شوراها و امور مالی، دبیرخانه کلیه شوراها و تعداد کارکنان آنها و هزینه‌های مربوط و هرگونه پرداختی به اعضای شوراها به تصویب هیأت وزیران محول شده است و چون آیین‌نامه مربوطه تصویب شده و حق‌الزحمه اعضاء شوراها، حقوق شهردار همان شهر منهای حق عمران تعیین شده است، تفسیر اینکه آیا تفاوت تطبیق یا همان فوق‌العاده جذب موضوع مصوبه شماره ۵۲۲۶۳/ت۳۰۱۱۹هـ ـ ۱۵/۹/۱۳۸۳ به عنوان جزئی از حقوق شهردار، در حق جلسه اعضای شورای اسلامی‌باید لحاظ شود یا خیر، در صلاحیت هیأت وزیران است و نه مرجع مقرره مورد اعتراض، بنابراین بخشنامه مورد شکایت به لحاظ خارج بودن از حدود اختیارات مرجع وضع آن مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
