رأی شماره ۵۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره ۵۴ مورخ ۱۳۹۷/۱/۲۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع:وضع عوارض تحت عنوان «بهای خدمات صدور پاسخ استعلام» در مصوبات شوراهای اسلامی مغایر قانون است

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۱/۲۸       شماره دادنامه: ۵۴         کلاسه پرونده: ۸۷۸/۹۶

مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۹۵/۶۷۶۷ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۱ شورای اسلامی شهر شیراز

گردش کار:

سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون در سازمان مذکور به موجب شکایت نامه شماره ۱۱۱۲۸۸ ـ ۱۳۹۶/۵/۲۸ اعلام کرده است که:

«حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی

رییس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً مصوبه شماره ۹۵/۶۷۶۷/ص ـ ۱۳۹۵/۱۲/۱۴ شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص هزینه بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری املاک و واحدهای تجاری در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت.

الف ـ شورای اسلامی شهر مذکور در مصوبه فوق‌الذکر تصویب نموده است: «رونوشت نامه شماره ص۵۶۴۱/۶۵۱۵/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۱۰/۲۹ فرماندار شهرستان شیراز مثبوت به شماره ۹۵/۷۷۶۴/و ـ ۱۳۹۵/۱۲/۲ دبیرخانه شورا، خطاب به مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری در خصوص مصوبه شماره ۹۵/۵۴۹۸/ص ـ ۱۳۹۵/۱۰/۱۴ در رابطه با بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری املاک با حقوق تجاری، در دویست و ششمین جلسه شورای اسلامی شهر شیراز مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۹ با حضور ۱۷ نفر از اعضاء شورا مطرح و مستند به بند ۲۶ ماده ۷۱ و ماده ۸۰ اصلاحی قانون شوراها و با ۱۷ رأی موافق، مصوبه شماره ۹۵/۵۴۹۸/ص ـ ۱۳۹۵/۱۰/۱۴ اصلاح و طی ماده واحده:

به منظور یکپارچه سازی و ایجاد تعادل در پرداخت بهای خدمات صدور پاسخ استعلام و و اگذاری کلیه املاک و واگذاری حقوق تجاری در سطح محدوده و حریم شهر شیراز به شهرداری شیراز اجازه داده می‌شود از کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی، مالکان و ذینفعان و بهره برداران که اقدام به واگذاری اراضی و املاک و واگذاری حقوق تجاری می‌نمایند. برای هر نوبت واگذاری بهای خدمات به شرح زیر محاسبه و اخذ گردد:

الف) بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری کلیه املاک و اراضی واقع در سطح محدوده و حریم شهر

۱ـ بهای خدمات واگذاری کلیه اراضی و عرصه ساختمانها به ازای هر مترمربع عرصه به شرح زیر می‌باشد B ۰/۰۶ × ضریب تعدیل

۲ـ بهای خدمات واگذاری کلیه املاک دارای ساختمان با هر نوع اسکلت علاوه بر بند یک به ازای هر مترمربع زیر بنا بر اساس BP ۰/۰۴ (چهار صدم درصد bp) می‌باشد.

تبصره۱: املاک در مرحله فنداسیون به عنوان زمین تلقی می‌گردد.

تبصره۲: واحدهای اعیانی احداثی، برای یک نوبت معامله به مدت یک سال پس از صدور پایانکار مشمول پرداخت بهای خدمات موضوع این مصوبه نمی‌گردند، شهرداری نسبت به درج مراتب فوق در پایانکار ساختمانها اقدام خواهد نمود.

تبصره۳: ضریب تعدیل (T) برابر است با ارزش معاملاتی (p) سال ۱۳۹۴ تقسیم بر B سال ۱۳۹۴.

ب) بهای خدمات واگذاری حقوق تجاری، انباری و بالکن داخل تجاری بهای خدمات واگذاری حقوق تجاری (محل حق کسب و پیشه یا تصرف محل یا حقوق ناشی از تصرف محل) به ازاء هر مترمربع  برابر با فرمول زیر محاسبه می‌گردد:

هزینه خدمات تجاری، بالکن و انباری داخل تجاری × ضریب مساحت جدول ذیل ـ هزینه بهای خدمات واگذاری حقوق تجاری، انباری و بالکن داخل تجاری

تبصره۱: هزینه خدمات تجاری، بالکن و انباری داخل واحد تجاری بر اساس بندهای ۳ و ۴ و ۵ آخرین مصوبه عوارض صدور پروانه ساختمانی و هزینه ساختمانی به شماره ۹۴/۵۸۳۴ ـ ۱۳۹۴/۱۱/۱۵ محاسبه می‌گردد.

۱ـ برای انبارهای تجاری مستقل واقع در پشت جبهه‌های بافت تاریخی فرهنگی معادل ۳ برابر ضرایب ردیف‌های مندرج در بند (ب) در نظر گرفته خواهد شد.

۲ـ در مجتمع‌های تجاری ضریب تعدیل طبقات همکف ۱۰۰./.، زیر زمین ۷۰./.، اول ۶۰./.، دوم ۵۰./.، سوم به بالا ۴۰./. و همچنین برای واحدهای تجاری واقع در ۱۰ مترمربع عمق اول معادل ۱۰۰./. و مازاد بر آن به ازای ۱۰./. عمق دوم معادل ۸۰./. و مازاد بر ۲۰ متر عمق معادل ۶۰./. ردیف‌های مندرج در بند (ب) ملاک عمل قرار می‌گیرد.

۳ـ بهای خدمات برای هر متر مربع دفاتر کار معادل ۵BP ٪ محاسبه و اخذ می‌گردد.

تبصره۲: فرمول محاسبه سهم عرصه مجتمع‌های مسکونی، تجاری و اداری بندهای (الف) و (ب):

مساحت کل عرصه × مساحت اعیانی واحد مورد نظر = مساحت سهم عرصه واحد مورد نظر اراضی واقع در سطح مساحت کل اعیانی

تبصره۳: املاکی که در طرح تملک شهرداری واقع می‌گردند و مالک نسبت به انتقال آن به نام شهرداری اقدام می‌نماید به نسبت سهام مورد انتقال مشمول پرداخت بهای خدمات واگذاری  نمی‌گردد.

تبصره۴: هزینه بهای خدمات موضوع ماده واحده، بندها و تباصر ذیل آن مربوط به شش دانگ می‌باشد. بدیهی است در هنگام واگذاری به نسبت سهام مورد انتقال مالکیت اراضی و ساختمانها و واگذاری حقوق تجاری مشمول پرداختیهای خدمات متعلقه می‌گردد.

تبصره۵: با توجه به این که شهرداری بر اساس قوانین و مصوبات قبلی در هر نوبت واگذاری املاک اعم از ملکی یا حقوق تجاری هزینه‌ای را تحت عنوان بهای خدمات واگذاری حقوق تجاری از متعاملین اخذ می‌نموده، بنابراین چنانچه ملکی بدون مفاصا حساب شهرداری واگذار شده باشد، بهای خدمات موصوف بر مبنای هر نوبت واگذاری در زمان مراجعه ذی نفع به شهرداری با نرخ و فرمول زمان مراجعه محاسبه و اخذ می‌گردد.

تبصره۶: از تاریخ تصویب این ماده واحده، مصوبات شماره ۳۱۱۲۰ ـ ۱۳۹۱/۱۱/۹ و اصلاحیه آن به شماره ۳۶۴۲۷ ـ ۱۳۹۲/۱۰/۲۵ کان لم یکن تلقی می‌گردد.»

ب ـ مصوبه مذکور به دلایل زیر مغایرقانون می‌باشد:

 ۱ـ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۳۱۸ الی ۳۲۰ ـ ۱۳۹۵/۵/۵ مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای خلخال، تهران و شیراز در تعیین عوارض نقل و انتقال املاک، مستحدثات و سرقفلی را خلاف قانون تشخیص و ابطال کرده است.

۲ـ مطابق ماده ۴ قانون مدنی اصولأ اثر قانون به آینده است و به طریق اولی مصوبات شورای اسلامی شهرها نمی‌تواند ناظر به قبل از تصویب باشد، بنابراین تبصره ۵ مصوبه مورد اعتراض که اعلام داشته: «با توجه به این که شهرداری بر اساس قوانین و مصوبات قبلی در هر نوبت واگذاری املاک اعم از ملکی یا حقوق تجاری هزینه‌ای را تحت عنوان بهای خدمات واگذاری حقوق تجاری از متعاملین اخذ می‌نموده، بنابراین چنانچه ملکی بدون مفاصا حساب شهرداری واگذار شده باشد، بهای خدمات موصوف بر مبنای هر نوبت واگذاری در زمان مراجعه ذی نفع به شهرداری با نرخ و فرمول زمان مراجعه محاسبه و اخذ می‌گردد.» مغایر قانون است.

۳ـ هرچند مطابق بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداریها، از جمله وظایف شورای اسلامی شهر می‌باشد، اما نظر به این که تعیین نرخ خدمات منوط به انجام خدمتی از سوی شهرداری است و در خصوص واگذاری املاک و واحدهای تجاری، شهرداری خدمت مستقیمی ارائه نمی‌کند تا استحقاق دریافت آن را داشته باشد، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز که در خصوص صدور پاسخ استعلام واگذاری املاک و واحدهای تجاری، هزینه بهای خدمات تعیین نموده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب (شورای اسلامی شهر شیراز) می‌باشد.

۴ـ در ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷/۲/۱۷، برقراری عوارض بر درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات ممنوع اعلام شده است.

۵ ـ در ماده ۵ قانون تجمیع عوارض نیز تصریح شده که: «برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی وکالاهای تولیدی و … همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، … توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد». از این رو مطابق ماده فوق، شوراهای اسلامی و سایر مراجع اجازه ندارند نسبت به مواردی که برای آنها پیش‌بینی اخذ مالیات شده است، اقدام به وضع عوارض نمایند.

۶ ـ در ماده ۵۲ قانون مالیاتهای مستقیم نیز (تحت عنوان مالیات بر درآمد املاک) مقرر شده است: «درآمد شخص حقیقی یا حقوقی ناشی از واگذاری حقوق خود نسبت به املاک واقع در ایران پس از کسر معافیتهای مقرر در این قانون مشمول مالیات بر درآمد املاک  می‌باشد».

۷ـ ماده ۵۹ قانون مذکور (اصلاحی ۱۳۸۰) نیز بیان می‌دارد: « نقل و انتقال قطعی املاک به ماخذ ارزش معاملاتی و به نرخ پنج درصد (۵٪) و همچنین انتقال حق واگذاری محل به ماخذ وجوه دریافتی مالک یا صاحب حق و به نرخ دو درصد (۲٪) در تاریخ انتقال از طرف مالکان عین یا صاحبان حق، مشمول مالیات می‌باشد …». بر این اساس و به استناد مطالب فوق اخذ «مالیات» با «بهای خدمات»، در یک امر واحد قابل جمع نیست. به علاوه در ماده قانونی مذکور درآمد اشخاص حقیقی و حقوقی ناشی از واگذاری حقوق خود نسبت به املاک مشمول مالیات می‌شود.

ج ـ بنا به مراتب و  نظر به این که در آرای متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه‌های شماره ۳۱۸ الی ۳۲۰ ـ ۱۳۹۵/۵/۵ ، ۷۹۹ ـ ۱۳۹۱/۱۱/۲، ۱۹۰۶ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۲۷ و ۱۹۱۰ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۲۷ مصوبات تعدادی از شوراهای اسلامی کشور مبنی بر دریافت عوارض بر معاملات اموال غیر منقول به لحاظ مغایرت با قانون ابطال شده است، بنابراین مصوبه شماره ۹۵/۶۷۶۷/ص ـ ۱۳۹۵/۱۲/۱۴ شورای اسلامی شهر شیراز تحت عنوان «هزینه بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری املاک و واحدهای تجاری» که با تغییر الفاظ و کلمات، مضمون آن مشابه مصوبات ابطال شده مذکور است، مغایر با قانون و آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده، از این رو ابطال مصوبه یاد شده در هیات عمومی دیوان مورد درخواست می‌باشد. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره ۹۶/۳۵۸۵/ص ـ ۱۳۹۶/۸/۲۵ توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

با احترام، بازگشت به پرونده شماره ۹۶۰۹۹۸۰۹۵۸۰۰۵۹۴ و کلاسه ۸۷۸/۹۶ موضوع درخواست سازمان بازرسی شهر شیراز، دفاعیات این شورا به شرح ذیل تقدیم می‌گردد:

۱ـ در بند یک ذیل قسمت ب نامه سازمان بازرسی استناد به دادنامه شماره ۳۱۸ الی ۳۲۰ آن هیأت عمومی و مصوبات قبلی این شورا ابطال گردیده در حالی که ماهیت دو مصوبه قبلی و مصوبه اخیر شورای اسلامی شهر شیراز متفاوت بوده و همان طور که سازمان در سطور آخر پی نویس ذیل بند یک قسمت ب بیان نموده مصوبه اخیر شورا به شماره ۹۵/۶۷۶۷/ص ـ ۱۳۹۵/۱۲/۱۴ در خصوص اخذ بهای خدمات از صدور پاسخ استعلام انواع واگذاری حق و حقوق املاک و اراضی است و شورا به جهت هزینه‌های پرداخت نیرو و امکانات توسط شهرداری در ارائه پاسخ استعلامهای فوق ذکر صرفاً مبلغی جزئی را به عنوان هزینه‌های صدور پاسخ استعلام (همانند آنچه دفاتر پیش خوان دولت و یا پلیس ۱۱۰ و سایر ادارات و موسسات که خدماتی را به شهروندان ارائه می‌نمایند) در نظر گرفته تا در هنگام مراجعه شهروندان وتقاضای اخذ پاسخ استعلام برای مراحل مختلفی که در ارائه این گونه پاسخها طی گردیده و انجام می‌پذیرد مبلغی را اخذ نماید و همان طور که بارها قضات دیوان در دادنامه‌های مختلف بیان نموده اند، صرفاً بهای خدمات دریافت می‌گردد نه عوارض نقل و انتقال، سازمان بازرسی در همین پی نوشت بیان داشته‌اند الفاظ و عنوان مصوبه جدید شورا تغییر یافته در حالی که به این نکته توجهی ننمودند که در مصوبه قبلی شورا اخذ عوارض نقل و انتقال از ضریب bp که قیمت روز فروش آپارتمان است استفاده گردیده در حالی که ضریب در نظر گرفته شده در مصوبه اخیر به شماره ۹۵/۶۷۶۷/ص عوارض با مبنای B می‌باشد که همان قیمت منطقه بندی به روز شده (همانند ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم) می‌باشد و این موضوع به دلیل هزینه خدمات مربوط به پاسخ استعلام واگذاری در مصوبه بیان و تصویب شده است.

۲ـ در بند دو ذیل قسمت ب، نامه سازمان بازرسی تبصره ۵ مصوبه شماره ۹۵/۶۷۶۷/ص این شورا و مستند به ماده ۴ قانون مدنی مورد اعتراض قرار گرفته در حالی که این شورا نیز اثر ماده ۴ قانون مدنی را نسبت به آتی دانسته و آن را مورد استفاده قرار می‌دهد و عملکرد تبصره ۵ مصوبه شورا در محدوده زمانی بعد از مصوبه یعنی از سال ۱۳۹۶ به بعد بوده است (زمان پس از تصویب) و نه قبل از آن و این تبصره برای مواردی آورده شده تا اگر پرداخت هزینه‌های مربوطه صورت گرفته (یعنی بدون مفاصا حساب واگذار گردیده باشد) شهرداری بتواند هزینه‌های مربوطه را اخذ نماید و این موضوع مبنی بر عطف به ماسبق شدن قانون نیست و صرفاً اگر بدون مفاصا حساب شهرداری و در زمان پس از تصویب مصوبه واگذار شده باشد می‌باید هزینه مربوطه اخذ گردد.

۳ـ در خصوص بند ۳ ذیل قسمت ب نامه سازمان بازرسی به نظر نیازی به توضیح نباشد زیرا سازمان در این بند پاسخ خود را داده است زیرا اولاً: همان طور که ذکر گردیده شورا می‌تواند به استناد بند ۲۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، شوراها هزینه خدمات شهرداری را به تصویب رساند و همان طور که از متن مصوبه شورا مستفاد می‌گردد جهت هزینه‌های مربوط به صدور پاسخ استعلام انواع واگذاری (هزینه‌های مترتب به کارکنان، وسایل اداری، کاغذ، انواع هزینه کارشناسی و مسئولیتهای ناشی از پاسخ استعلام آن و غیره) این هزینه جزئی اخذ می‌شود ضمن اینکه توضیحات بند یک نیز برای این قسمت قابل استفاده و استناد می‌باشد.

۴ـ در بند۴ الی ۷ نامه سازمان مستنداتی ذکر و در آخر بند ۷ نتیجه گیری شده که اخذ مالیات با بهای خدمات در یک امر واحد قابل جمع نیست در حالی که در بندهای فوق این لایحه دفاعیه ذکر گردیده که مصوبه این شورا صرفاً برای هزینه خدمات صدور استعلام است و هیچ ربطی به  انواع مالیات از جمله مالیات نقل و انتقال و درآمد ماخذ محاسبه مالیات ندارد و برداشت سازمان بازرسی صحیح نمی‌باشد.

۵ ـ در خصوص بنـد ج نامـه سازمان بازرسی نیز مجدداً بیان می‌گردد مصوبـه این شورا به شماره ۹۵/۶۷۶۷/ص ـ ۱۳۹۵/۱۲/۱۴ صرفاً برای هزینه‌های خدمات صدور پاسخ استعلام می‌باشد و از لحاظ مبلغ و شرایط با مصوبات قبل در خصوص عوارض نقل و انتقال متفاوت بوده و همان طور که مستحضرید مالکین املاک می‌توانند در صورت توافق با خریدار بدون مراجعه به شهرداری نقل و انتقالات خود را انجام داده و نیاز به اخذ استعلام از شهرداری ندارند. لذا در این صورت هیچ گونه هزینه اخذ استعلام که جزئی می‌باشد را پرداخت نمی‌نمایند.

علی ایحال با عنایت به مراتب فوق و با التفات به اینکه الفاظ بار معنایی متفاوتی دارند و مصوبات به واسطه برخی تشابهات الزاماً یکسان نیستند و با توجه به غیر موجه بودن تقاضای سازمان بازرسی از محضر حضرتعالی و قضات دیوان تقاضای رد درخواست سازمان بازرسی را خواهانیم.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۱/۲۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای نقل و انتقال املاک مسکونی، تجاری، سرقفلی و غیره در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است و با تغییر عنوان اخذ وجه برای انتقال تحت عنوان بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری تجاری، مسکونی و سرقفلی و غیره ماهیت موضوع را عوض نمی‌کند، بنابراین اخذ وجه تحت عنوان بهای خدمات صدور پاسخ استعلام واگذاری در مصوبه مورد شکایت به دلایل مندرج در رأی شماره ۲۴۳ ـ ۱۳۹۵/۴/۱ هیأت عمومـی دیـوان عـدالت اداری و بـه جهت اینکه در نقل و انتقال، شهرداری خدمات مستقیمی به مالکین ارائه نمی‌دهد تا مشمول مقررات بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر شود، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات بوده و با استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی