رأی شماره ۵۶۲ مورخ ۱۳۹۶/۴/۱۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۸ روابط کار درخصوص الزام تجدیدنظرخواه به تقدیم دادخواست مجدد نسبت به به مواردی که در هیأت تشخیص به عنوان خواسته مطرح کرده بوده ولی به آن رسیدگی نشده است
تاریخ دادنامه: ۱۴/۶/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۵۶۲ کلاسه پرونده: ۹۴/۱۱۸۸
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای احسان امین فر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۸ معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
گردش‌کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۸ معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست و اعضای محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
پس از حمد خدا و درود بر محمد و خاندان پاکش با احترام به اطلاع می‌رساند جناب آقای ابراهیم نظری جلالی معاونت وقت روابط کار، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی طی دستورالعملی به شماره ۲۸ تحت شماره اندیکاتور صدرالاشاره دستورالعملی در مورد حدود رسیدگی هیأت تشخیص و حل اختلاف به شرح مندرج در دستورالعمل موصوف صادر و جهت اجرا به ادارات کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها ابلاغ می‌نمایند. از آنجا که مواد ۵ این دستورالعمل با عنایت بـه موارد آتی الذکر خلاف موازین قانونی می‌باشد در جهت ابطال ماده اخیرالذکر از دستورالعمل موصوف جهات ادله و استنادات خود را معروض می‌دارم.
۱ـ تکالیف و اختیارات مراجع حل اختلاف کار (موضوع مواد ۱۶۰، ۱۵۷ قانون کار) در قانون کار تبیین شده است که بر این اساس مراجع مذکور دارای شخصیت مستقل بوده که در ادارات کار مستقر هستند و وفق ماده ۶۴ قانون اخیرالذکر مقررات مربوط به انتخاب اعضای هیأتهای تشخیص و حل اختلاف و چگونگی تشکیل جلسات آن‌ها توسط شورای عالی کار تهیه و به تصویب وزیر خواهد رسید. علی ایحال تهیه دستورالعمل، در مورد مراجع حل اختلاف (هیأت تشخیص و حل اختلاف) توسط معاونت فوق الاشاره و علی الخصوص مکلف نمودن هیأتها به آنچه در دستورالعمل مقررگردیده بدون آن که این دستورالعمل از جانب شورای عالی کار که با حضور نمایندگان کارگران، کارفرمایان و دولت تشکیل جلسه و اتخاذ تصمیم می‌نماید تصویب گردد فاقد وجاهت قانونی و از حدود اختیارات معاون وزیر خارج می‌باشد.
۲ـ ماده ۴ آیین‌نامه دادرسی کار مصوب ۷/۱۱/۱۳۹۱ اشعار می‌دارد:
ماده۴ـ مراجع حل اختلاف کار موظفند طبق قوانین و مقررات و یا اصول حقوقی به دعوا رسیدگی کرده و رأی صادر نمایند والا مستنکف از احقاق حق شناخته می‌شوند و همچنین ماده ۳ قانون آیین دادرسی مدنی اشعار می‌دارد:
قضات دادگاه‌ها موظفند موافق قوانین به دعاوی رسیدگی کرده، حکم مقتضی صادر و یا فصل خصومت نمایند. در صورتی که قوانین موضوعه کامل یا صریح نبوده یا متعارض باشند یا اصلاً قانونی در قضیه مطروحه وجود نداشته باشد، با استناد به منابع معتبر اسلامی یا فتاوی معتبر و اصول حقوقی که مغایر با موازین شرعی نباشد، حکم قضیه را صادر نمایند و نمی‌توانند به بهانه سکوت یا نقض یا اجمال یا تعارض قوانین از رسیدگی به دعوا و صدور حکم امتناع ورزند والا مستنکف از احقاق حق شناخته شده و به مجازات آن محکوم خواهند شد.
با این وصف مراجع حل اختلاف کار مکلفند نسبت به تمامی خواسته‌های خواهان رسیدگی کرده و نفیاً یا اثباتاً اظهار نظر نمایند و در غیر این صورت مستنکف وفق فصل دهم از کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی قابل تعقیب و مجازات می‌باشند علیهذا هرچند در صدر دستورالعمل معترض عنه به این تکلیف اشاره و اذعان گردیده لکن در بند ۵ دستورالعمل معترض عنه در مواردی که هیأتهای بدوی نسبت به تمام خواسته‌های خواهان اتخاذ تصمیم ننموده و با اعتراض خواهان مواجه شود برای مراجع تجدیدنظر (هیأت حل اختلاف) تکلیف گردیده که خواهان را به طرح دادخواست مجدد راهنمایی نمایند. این در حالیست که وفق قوانین و مقررات موضوعه از جمله مواد فوق‌الذکر و بدیهیات حقوقی هیأت تجدیدنظر (حل‌اختلاف) مکلف است پرونده را به جهت اتخاذ تصمیم (نفیاً یا اثباتاً) به هیأت تشخیص اعاده نماید و هیأت مذکور نیز مکلف به ورود و اتخاذ تصمیم ماهیتی می‌باشد. با این توضیح آن چه در بند ۵ دستورالعمل معترض عنه آمده صرفاً جوازی برای عدم ورود هیأتها به هر دلیل در خواسته مورد نظرشان بوده و علاوه بر اینکه برخلاف قوانین مذکور و اصول حقوقی می‌باشد موجبات ایذاء مراجعین را فراهم کند. فلذا با عنایت به مراتب مذکور و اینکه اجرای این دستورالعمل حقوق حقه کارگران این قشر زحمت‌کش و آسیب‌پذیر جامعه و حتی کارفرمایان و امنیت شغلی و نتیجتاً جامعه کار و تولید و پایداری تولید و حفظ اشتغال را هدف قرار می‌دهد. مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری ابطال دستورالعمل اداری معترض‌عنه و توجهاً بر اینکه اجرای دستورالعمل یاد شده آسیب غیر قابل جبران فراوانی به قشر هدف وارد و متعسر خواهد کرد مستند به ماده ۳۶ قانون دیوان عدالت اداری صدور دستور موقت بر توقف اجرای دستورالعمل مذکور از آن مقام تحت استدعاست.»
متن بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۸ معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به قرار زیر است:
«۵ ـ چنانچه هیأت تشخیص به برخی از خواسته‌های خواهان نفیاً یا اثباتاً رسیدگی نکرده باشد و خواسته‌های مذکور در رأی هیأت تشخیص مسکوت مانده و مورد رسیدگی واقع نشده باشد، هیأت حل اختلاف با توجه به توضیحات ارائه شده در بند ۳ نمی‌تواند در خصوص خواسته‌های مذکور رسیدگی نموده، بلکه باید تجدیدنظرخواه راهنمایی شود تا نسبت به موارد مذکور مجدداً مبادرت به تقدیم دادخواست نماید، رسیدگی به دادخواست مزبور در هیأت تشخیص خارج از نوبت و به طور فوری انجام خواهد شد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره ۶۶۰۸۴ ـ ۱۵/۴/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
«بازگشت به نامه شماره ۳۶۱۵ ـ ۱۶/۱/۱۳۹۵ در خصوص «ابلاغیه دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به کلاسه پرونده ۹۴/۱۱۸۸ـ ۱۵/۱۲/۱۳۹۴ مربوط به دادخواست آقای احسان امین فر در خصوص ابطال بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۸ معاونت روابط کار، پاسخ این اداره کل به شرح ذیل ارسال می‌گردد. خواهشمندم دستور فرمایید پاسخ ذیل عیناً به مرجع مذکور منعکس گردد:
الف ـ در خصوص صلاحیت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در صدور دستورالعمل فوق:
۱ـ با توجه به اصل (۱۳۸) قانون اساسی هر یک از وزیران در حدود وظایف خویش حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد لیکن مفاد این مقررات نباید با متن و روح قانون مخالف باشد.
۲ـ علاوه بر مقررات موضوع اصل (۱۳۸) قانون اساسی، وزرا نیز حق صدور بخشنامه‌ها و دستورالعملهایی را دارند که جنبه تبیین و تشریح قوانین و یا تنظیم امور داخلی و نظارت بر حسن اجرای قوانین را دارد. چنانچه در کتب حقوقی در تعریف بخشنامه یا دستورالعمل چنین آمده است: دستوراتی است که مقام مافوق در دستگاه‌های اجرایی خطاب به همکاران شاغل در قلمرو ماموریت خود، صرفاً در مقام تبیین و بیان شیوه اجرای قوانین و مقررات و یا به منظور حسن اجرا و تنظیم امور داخلی صادر می‌نماید.
۳ـ در دستگاه‌های اجرایی با توجه به گستردگی امور و وظایف و غیر قابل انجام بودن تمام امور توسط بالاترین مقام دستگاه (وزیر در وزارتخانه‌ها) به طور شخصی، بالاترین مقام اجرایی قسمتی از وظایف و اختیارات خود را به زیر مجموعه تفویض می‌نماید که این امر (تفویض اختیار) معمولاً در چارچوب شرح وظایف مصوب هر یک از معاونتها و ادارات کل می‌باشد.
۴ـ در راستای این امر وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز قسمتی از اختیارات خود را به معاونت روابط کار و ادارات کل زیر مجموعه این معاونت از جمله اداره کل روابط کار و جبران خدمت تفویض نموده که این امر در قالب شرح وظایف مصوب این معاونت و ادارات کل تبلور یافته است.
۵ ـ از جمله اموری که از سوی وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی به مجموعه معاونت روابط کار (معاون وزیر و زیرمجموعه‌اش) تفویض شده است «نظارت بر تهیه و تنظیم آیین‌نامه‌ها، دستورالعملها و استانداردهای مرتبط با روابط کار به منظور ایجاد وحدت رویه» و به طریق اولی امکان تدوین آن‌ها است. از جمله شرح وظایف اداره کل روابط کار و جبران خدمت نیز «نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات مربوط به روابط کار و جبران خدمت در واحدهای اجرایی»، «تهیه و تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های اجرایی در زمینه روابط کار در چارچوب قوانین و مقررات ذی‌ربط»، «نظارت بر عملکرد مراجع حل اختلاف کل کشور» و نیز «ایجاد هماهنگی و وحدت رویه در واحدهای اجرایی و مراجع حل اختلاف» می‌باشد که به واسطه معاون وزیر به این اداره کل تفویض شده است.
۶ـ شایان ذکر است لازمه نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات و نیز ایجاد وحدت رویه در واحدهای اجرایی و مراجع حل اختلاف کار بیان شفاف و دقیق قوانین و مقررات به زیرمجموعه از جمله مراجع حل اختلاف می‌باشد که تنها راه اجرایی نمودن این وظیفه صدور نامه‌های اداری است که بعضاً بخشنامه یا دستورالعمل نامیده می‌شود و هیچ راه دیگری برای این کار متصور نیست.
۷ـ دستورالعمل شماره (۲۸) روابط کار اولاً صرفاً بیانگر اصول کلی حقوقی در خصوص دادرسی از جمله اصل دو مرحله ای بودن رسیدگی و وظایف مراجع حل اختلاف در راستای اجرای این اصل است، اموری که حتی بدون وجود این دستورالعمل نیز مراجع مکلف به رعایت آن بودند و در واقع تأکید موکدی بر اجرای دقیق این اصل است. ثانیاً: این دستورالعمل بیان دیگری از ماده (۱۱۰) آیین دادرسی کار نیز محسوب می‌شود که به موجب آن «هیأت حل‌اختلاف در هنگام رسیدگی به اعتراض، در چارچوب اعتراض و به آنچه مورد حکم هیأت تشخیص قرار گرفته، رسیدگی خواهد نمود مگر آن که به طور مشخص تخلف بارزی نسبت به مقررات آمره قانونی در حکم هیأت تشخیص مشهود باشد.»
با توجه به مجموع موارد فوق، صدور دستورالعمل (۲۸) روابط کار کاملاً در چارچوب اختیارات و وظایف معاونت کار بوده و خارج از صلاحیت نمی‌باشد.
ب: در خصوص بند ۵ دستورالعمل شماره (۲۸):
۱ـ همان طور که فوقاً بیان شده یکی از مهمترین اصول کلی حقوقی در زمینه دادرسی اصل دو مرحله‌ای بودن رسیدگی است. لازمه رعایت این اصل که به موجب ماده (۴) آیین دادرسی کار مراجع حل اختلاف مکلف به رعایت آن‌ها در رسیدگی به دعوا و صدور رأی هستند و در تمامی کتب دادرسی نیز بر آن تأکید شده و نیز به اشکال مختلف در قوانین دادرسی پیش‌بینی گردیده است (از جمله ماده (۱۱۰) آیین دادرسی کار) آن است که هیچ دعوایی تا قبل از اینکه در مرجع بدوی مورد رسیدگی واقع نشده و راجع به آن حکمی صادر نشده است در مرجع بالاتر قابل رسیدگی نباشد زیرا در غیر این صورت حق دفاع از شخص سلب می‌گردد.
۲ـ در راستای تبیین این اصل و وظایف مراجع حل اختلاف در این خصوص دستورالعمل شماره (۲۸) روابط کار صادر گردیده است. به موجب این دستورالعمل هیأت تشخیص به عنوان مرجع بدوی قانوناً مکلف به رسیدگی به تمامی خواسته‌های خواهان و اظهارنظر در مورد آن‌ها نفیاً یا اثباتاً است لیکن چنانچه در مورد بعضی خواسته‌ها به هر دلیل اظهارنظر نشود هیأت تجدیدنظر نیز حق اظهار نظر نخواهد داشت. نتیجه منطقی رعایت اصل دو مرحله‌ای بودن رسیدگی در این موارد آن است که خواهان مجدداً خواسته خود را مطرح نماید تا هیأت بدوی به آن رسیدگی کند. قاعده اولیه آن است که خواهان نسبت به طرح دعوای مجدد اقدام کند و تدوین قاعده‌ای دیگر نظیر ارسال پرونده توسط هیأت حل اختلاف به هیأت بدوی بدون تقدیم دادخواست امری است که نیازمند تصریح است و چه بسا نیازمند اصلاح مقررات آیین دادرسی کار.
۳ـ علیرغم مراتب فوق، چه پرونده از سوی هیأت تجدیدنظر به هیأت بدوی ارسال گردد (امری که شاکی متقاضی آن است) و چه خواهان مجدداً طرح دادخواست نماید با توجه به اینکه به تصریح قسمت اخیر بند (۵) دستورالعمل شماره (۲۸) روابط کار «… رسیدگی به دادخواست مزبور در هیأت تشخیص خارج از نوبت و به طور فوری انجام خواهد شد.» لذا موضوع تأثیری در نتیجه نخواهد داشت و در نهایت حقوق خواهان حفظ می‌گردد.
با توجه به موارد فوق تقاضای رد دادخواست خواهان را می‌نمایم، ضمناً درخواست دارم در صورت صلاحدید نماینده این اداره کل برای ادای توضیحات در محضر قضات محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری حاضر شود.ـ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴/۶/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
در ماده ۴ آیین‌نامه دادرسی کار مراجع حل اختلاف کار موظف شده‌اند طبق قوانین و مقررات و یا اصول حقوقی به دعوا رسیدگی کنند و در ماده ۳ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب سال ۱۳۷۹ تصریح شده است که قضات دادگاه‌ها موظفند موافق قوانین به دعاوی رسیدگی کنند و حکم مقتضی صادر و یا فصل خصومت کنند و نمی‌توانند به بهانه سکوت یا نقض یا اجمال یا تعارض قوانین از رسیدگی به دعوا و صدور حکم امتناع ورزند. در ماده ۳۴۹ از همان قانون نیز مقرر شده است که مرجع تجدیدنظر فقط به آنچه که مورد تجدیدنظرخواهی است و در مرحله نخستین مورد حکم قرار گرفته رسیدگی می‌نماید. نظر به مراتب فوق مرجع تجدیدنظر فقط می‌تواند به حکمی رسیدگی کند که در مرحله بدوی صادر شده ولی اگر در خصوص ادعایی در مرحله بدوی رأی صادر نشده باشد، مرجع تجدیدنظر تکلیف رسیدگی به این ادعا در مرحله تجدیدنظر را ندارد و از طرفی مطابق اصول حقوقی و رویه حاکم بر محاکم، مرجع تجدیدنظر پرونده را برای رسیدگی بدوی به مرجع بدوی ارسال خواهد کرد و دلیلی وجود ندارد تا تجدیدنظر خواه راهنمایی شود به تقدیم دادخواست مجدد. از این رو بند ۵ دستورالعمل شماره ۲۸ روابط کار موضوع بخشنامه شماره ۱۷۱۳۵۹ـ۱۸/۱۰/۱۳۹۱ معاون روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که در آن مقرر شده اگر هیأت تشخیص به ادعایی رسیدگی نکرد، هیأت حل اختلاف به عنوان مرجع تجدیدنظر باید تجدیدنظر خواه را راهنمایی کند تا نسبت به مواردی که در هیأت تشخیص به عنوان خواسته بوده و رسیدگی نشده، دادخواست مجدد تقدیم کند، به علت مغایرت با قوانین فوق‌الذکر مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
