رأی شماره ۵۹۱ مورخ ۱۳۹۵/۹/۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر قوچان درخصوص اخذ ۱۴% ارزش کارشناسی روز علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد
تاریخ دادنامه: ۲/۹/۱۳۹۵ شماره دادنامه: ۵۹۱ کلاسه پرونده: ۹۳/۱۲۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی اکبر شایسته پایداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبات شماره ۱۰۰۲/ش ـ ۱۲/۱۰/۱۳۹۱ و ۱۲۵۱/ش ـ ۲۲/۱۲/۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر قوچان
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۱۰۰۲/ش ـ ۱۲/۱۰/۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر قوچان در خصوص اخذ ۱۴% ارزش کارشناسی روز علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد و مصوبه شماره ۱۲۵۱/ش ـ ۲۲/۱۲/۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر قوچان در خصوص اخذ جریمه کسری پارکینگ به میزان ۵/۱ برابر مساحت پارکینگ به ارزش معاملاتی روز علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً نظر به اینکه شهرداری قوچان برخلاف مفاد ماده صد قانون شهرداریها، قبل از ارسال پرونده به کمیسیون ماده صد قانون مذکور، اقدام به اخذ مبالغ هنگفت از شهروندان تحت عنوان: ۱ـ عوارض ساختمانی به میزان ۱۴% ارزش کارشناسی روز ساختمان و ۲ـ جریمه کسری پارکینگ به میزان ۵/۱ برابر مساحت پارکینگ به ارزش معاملاتی روز می‌نماید و به منظور توجیه اقدام غیرقانونی خود به مصوبات شورای اسلامی شهر قوچان (مصوبه ۱۰۰۲/ش ـ ۱۲/۱۰/۱۳۹۱ در خصوص اخذ ۱۴% ارزش کارشناسی روز علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد و مصوبه ۱۲۵۱/ش ـ ۲۲/۱۲/۱۳۹۱ در خصوص اخذ جریمه کسری پارکینگ به میزان ۵/۱ برابر مساحت پارکینگ به ارزش معاملاتی روز علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد) استناد می‌نماید لذا با عنایت به اینکه وفق مفاد ماده صد قانون شهرداری هر گونه رسیدگی و تصمیم گیری در خصوص تخلفات ساختمانی صرفاً در صلاحیت کمیسیون ماده صد قانون مذکور می‌باشد و با توجه به مغایرت مصوبات مذکور با آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‌های ۱۴۷۷ الی ۱۴۸۱ـ ۱۲/۱۲/۱۳۸۶، ۷۷۰ ـ ۱۸/۱۰/۱۳۹۱، ۹۷ الی ۱۰۰ ـ ۱۶/۲/۱۳۹۲، ۱۱۶ ـ ۲۳/۲/۱۳۹۲ و ۴۲۷ ـ ۱/۷/۱۳۹۲ در موارد مشابه، از محضر قضات محترم و فرهیخته مستقر در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال مصوبات مذکور را از تاریخ تصویب خواستارم.
علاوه بر مستندات فوق‌الذکر، محضر حضرتعالی را به استنادات قانونی ذیل جلب می‌نمایم:
۱ـ در خصوص تخلفات ساختمانی حسب مورد دو نوع جریمه (الف: جریمه اضافه بنای مازاد بر پروانه یا بنای بدون پروانه ب: جریمه عدم احداث یا کسری پارکینگ) به علاوه عوارض ساختمانی قابل وصول است.
۲ـ در خصوص جریمه (الف) وفق تبصره‌های ۲ الی ۴ ماده صد قانون شهرداریها اقدام می‌گردد. در این تبصره‌ها به وضوح اشاره شده است جریمه مذکور، ضریبی از «ارزش معاملاتی ساختمان» برای هر مترمربع تعیین می‌شود.
۳ـ در خصوص جریمه (ب) وفق تبصره ۵ ماده صد قانون شهرداریها اقدام می‌گردد. در این تبصره‌ها به وضوح اشاره شده است جریمه مذکور، یک تا دو برابر «ارزش معاملاتی ساختمان» برای هر مترمربع فضای از بین رفته پارکینگ تعیین می‌شود. مساحت هر پارکینگ با احتساب گردش ۲۵ مترمربع است.
۴ـ ارزش معاملاتی ساختمان وفق مفاد تبصره ۱۱ ماده صد قانون شهرداریها، هر ساله توسط شهرداری تهیه و به تصویب شورای اسلامی شهر می‌رسد و در دفترچه تعرفه عوارض محلی شهر می‌آید.
۵ ـ وفق تبصره یک ماده صد قانون شهرداریها، نظریه ۳۵۶۷/۷ ـ ۲۳/۵/۱۳۷۶ اداره کل حقوقی قوه قضائیه، مبنای تعیین و محاسبه جریمه (جریمه نوع الف و ب بند ۱ فوق)، ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف است.
متن استعلام و نظریه شماره ۳۵۶۷/۷ ـ ۲۳/۵/۱۳۷۶ به شرح ذیل می‌باشد:
سوال: در فرض اینکه تخلف ساختمانی در سال ۱۳۷۰ تحقق یافته، لیکن پرونده متخلف در سال ۱۳۷۶ در کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مطرح شده باشد ملاک اخذ جریمه، تعرفه سال ارتکاب تخلف ساختمانی است یا زمان طرح پرونده در کمیسیون ماده صد؟
نظریه اداره کل حقوقی قوه قضائیه: مبنای تعیین و مطالبه جریمه در تخلفات ساختمانی ارزش منطقه‌ای زمان وقوع تخلف است و اگر شهرداری به موقع اقدام برای وصول جریمه نکرده است نمی‌توان اشخاص را بر مبنای ارزش منطقه‌ای پس از وقوع تخلف مخصوصاً اگر شدیدتر و بیشتر باشد محکوم نمود و در حقیقت زیان عدم مطالبه و عدم اقدام به موقع شهرداری را متوجه اشخاص کرد.
۶ ـ مبنای تعیین و محاسبه عوارض ساختمانی، ارزش منطقه‌ای روز (سال پرداخت) ملک می‌باشد که موضوع ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم مصوب ۲۸/۱۱/۱۳۸۰ بوده و هر ساله توسط اداره امور مالیاتی و دارایی تهیه و به تصویب کمیسیون تقویم املاک می‌رسد.
لازم به ذکر است شهرداری قوچان به جهت فراهم نمودن مقدمات اقدامات غیرقانونی خویش، شهروندان را مجبور به امضای توافقنامه اجباری جهت پذیرش مصوبات فوق‌الذکر و سلب اختیار از خود جهت پیگیری حقوقی موضوع می‌نماید که خود تخلف محسوب می‌شود و از ابتدا باطل است.»
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
مصوبه شماره ۱۰۰۲/ش ـ ۱۱/۱۰/۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر قوچان:
«شهرداری محترم قوچان
با سلام
احتراماً عطف به نامه شماره ۲۷۵۴۷ ـ ۱۱/۱۰/۱۳۹۱ در خصوص اصلاحیه مصوبه شماره ۷۹۳ـ ۷/۸/۱۳۹۱ موضوع خرید تراکم) به استناد بند ۲ مصوبه پانصد و چهل و یکمین جلسه شورای اسلامی مقرر گردید پیشنهاد شهرداری فقط در مورد طبقات غیرمجاز انجام شود و شامل اضافه بنای طبقات دیگر نمی‌شود. ـ رئیس شورای اسلامی شهر قوچان »
متن مصوبه شماره ۷۱۳/ش ـ ۶/۸/۱۳۹۱ رئیس شورای اسلامی شهر قوچان:
« شهرداری محترم قوچان
با سلام
با احترام عطف به نامه شماره ۲۰۷۹۷ ـ ۲۶/۷/۱۳۹۱ در خصوص اجرای تبصره ۱ ماده ۵ قانون مالیات بر ارزش افزوده به استناد بند ۱۰ مصوبه پانصد و بیست و ششمین جلسه شورای اسلامی مقرر گردید ضریب ردیف دوم به ترتیب ۱۰%، ۱۴% و ۱۷% باشد. ضمناً در خصوص بند ۴ این لایحه مقرر شد (رعایت عرض معبر صورت گیرد رعایت عرض معبر ضروری است) و به صورت کارشناسی موردی صورت پذیرد. اجرای این قانون از زمان تصویب لازم‌الاجرا است و شامل عطف به ماسبق می‌شود. ـ رئیس شورای اسلامی شهر قوچان »
مصوبه شماره ۱۲۵۱/ش ـ ۲۲/۱۲/۱۳۹۱ رئیس شورای اسلامی شهر قوچان:
« شهرداری محترم قوچان
با سلام
با احترام، با توجه به درخواستهای شهروندان برابر پانصد و چهل و دومین جلسه کمیسیون توافقات تعداد ۱۶ فقره پرونده که اسامی آنان ذیلاً به پیوست ارسال می‌گردد پس از بررسی توافقات انجام شده مورد تصویب قرار گرفت. ـ رئیس شورای اسلامی شهر قوچان »
علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت به شورای اسلامی شهر قوچان جهت ارسال لایحه دفاعیه هیچ گونه پاسخی از طرف شورای مذکور به دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ارسال نشد، ا ما سرپرست شهرداری قوچان به موجب لایحه شماره ۱۰۳۳۹ ـ ۳۱/۴/۱۳۹۲ توضیح داده است که:
« هیأت عمومی محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
با احترام، بازگشت به اخطاریه مربوط به پرونده کلاسه ۹۳/۱۲۷ مطروحه در آن شعبه در پاسخ به دلایل وجهات شکایت آقای علی اکبر شایسته پایداری مطالب و دفاعیات این شهرداری را به شرح ذیل به عرض عالی می‌رساند:
۱ـ قبلاً و جهت یک باب منزل مورد احداث مورد نظر شاکی که دارای مشخصات ثبتی پلاک شماره ۴۳۴ از ۲۰۵ از ۱۰۲ اصلی بخش ۲ قوچان می‌باشد، این شهرداری اقدام به صدور پروانه ساختمانی شماره ۲۸۹۲۰ ـ ۱۹/۱۲/۱۳۸۱ و گواهی پایان ساختمان (پایانکار) به شماره ۲۶۹۲۸ ـ ۸/۱۱/۱۳۸۵ کرده است.
۲ـ برخلاف پروانه ساختمانی و گواهی پایان ساختمان فوق‌الذکر، شاکی به احداث بنای مازاد بر پروانه و پایانکار صادره کرده است (احداث اضافه طبقه به مساحت ۱۰۵ مترمربع به صورت طبقه دوم و اضافه طبقه سوم به صورت اتاق ۱۸ مترمربع و انباری ۵۰/۱۰ مترمربع جمعاً به مساحت ۵۰/۱۳۳ مترمربع مازاد بر تراکم مسکونی) و بدین منظور شهرداری پـرونده تخلفات سـاختمانی وی را جهـت رسیـدگی بـه تخلفات صورت گرفته، به کمیسیون مـاده ۱۰۰ قـانون شهـرداری ارسـال و کمـیسیـون مـزبـور نیـز طی رأی شمـاره ۱۱۱ـ ۲۱/۹/۱۳۹۲ صـادره در پرونده کلاسه ۱ـ ۱ـ ۱۱ـ ۲۲۱ـ ۹ ـ ۱ کمیسیون اولیه و ۶۳ ـ ۲۶/۱۲/۱۳۹۲ صادره در پرونده کلاسه ۵۹/۹۲ کمیسیون بازنگری ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، به استناد تبصره ۲ و ۵ ماده ۱۰۰ قانون مذکور شاکی را بابت اضافه بنای احداثی و کسری پارکینگ محکوم به پرداخت جریمه در حق شهرداری قوچان کرده است.
۳ـ عوارض صدور پروانه ساختمانی بر اساس قوانین موضوعه، جزو حقوق قطعی و مسلم شهرداریهاست و مالک یا مالکین هنگام صدور پروانه ساختمانی می‌بایست نسبت به پرداخت عوارض مربوط اقدام نمایند و تنظیم و یا عدم تنظیم توافقنامه و همچنین احداث بنای بدون پروانه از سوی مالک و پرداخت جرایم متعلقه بر اساس آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، نافی حقوق مزبور نبوده و موجب اسقاط آن نمی‌گردد و در هر حال مالک یا مالکین مکلف به پرداخت عوارض مورد نظر می‌باشند ضمناً بر خلاف اظهارات شاکی، هیچ گونه اجباری در تنظیم توافقنامه نبوده است و تنظیم آن صرفاً بر اساس تقاضای نامبرده و جهت تسریع در روند پرداخت حقوق مذکور به شهرداری و اخذ پاسخ استعلام برای تنظیم سند توسط دفترخانه اسناد رسمی بوده است و همان طور که فوقاً توضیح داده شد، تنظیم و یا عدم تنظیم توافقنامه یاد شده هیچگونه خلل و خدشه‌ای به حقوق متعلقه شهرداری وارد نخواهد ساخت.
۴ـ با توجه به احداث بنای بدون مجوز توسط شاکی، مبنا و تشخیص زمان احداث بنا، تاریخ صدور تأییدیه اضافه بنای مزبور از سوی سازمان نظام مهندسی ساختمان می‌باشد، زیرا چنانچه بنای احداثی مورد نظر توسط سازمان نظام مهندسی تأیید و گواهی نگردد، کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به استناد تبصره ۱ ماده ۱۰۰ قانون مرقوم رأی بر قلع بنای احداثی بدون پروانه صادر خواهد نمود و بنابراین دیگر دلیلی برای پرداخت جرایم مربوط به تخلفات ساختمانی صورت گرفته و یا پرداخت حقوق شهرداری وجود ندارد. (با توجه به نامه شماره ۳۶۷ ـ ۱۴/۱/۱۳۹۲ ارسالی از شهرداری قوچان عنوان آقای مهندسی علیرضا قامتی و نامه‌های شماره ۱۰۸۰ ـ ق ـ ۱۸/۸/۱۳۹۲ و ۱۰۷۹ ـ ق ـ ۱۸/۸/۱۳۹۲ سازمان نظام مهندسی ساختمان و مهندس ناظر مربوط که استحکام اضافه بنای احداثی را مورد تأیید قرار داده‌اند).
۵ ـ همان طور که قضات بصیر آن دیوان مستحضر می‌باشند، پروانه ساختمانی بر اساس طرح مصوب تفصیلی و ضوابط طرح مزبور صادر می‌گردد و بنا بر مستنبط از تبصره ۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، مالکین مکلف به رعایت مفاد پروانه ساختمانی صادره می‌باشند و چنانچه بر خلاف پروانه اقدام به احداث بنای مازاد بر آن نمایند، پرونده امر به کمیسیون موضوع تبصره ۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ارسال گردیده و آن کمیسیون طبق تبصره ۱ و ۶ ماده ۱۰۰ حکم بر قلع بنا و رفع خلاف صادر می‌نماید، لیکن علیرغم این امر و علیرغم آن که اینگونه تخلفات ساختمانی تبعاتی برای شهر از قبیل کسری پارکینگ، برهم زدن تعادل جمعیت در مناطق مختلف شهری، تحمیل هزینه‌های عمرانی پیش‌بینی نشده و اجرا و محقق نگردیدن طرح تفصیلی و ضوابط مربوط دارد، شورای اسلامی شهر صرفاً با توجه به هزینه‌ای که از سوی مالکین جهت این گونه بناهای مازاد گردیده، جهت کمک و مساعدت به آنان، بر اساس تبصره «ب» ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۷/۲/۱۳۸۷ که تعیین عوارض محلی و صدور پروانه بر عهده شوراهای اسلامی شهر محل اخذ عوارض بوده و با رعایت بند ۱۶ ماده ۷۱ و ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، نسبت به بررسی و تصویب عوارض محلی صدور پروانه و سایر عوارض محلی اقدام کرده است، هر چند که این عوارض (عوارض صدور پروانه) در مقابل خساراتی که مالکین به شهر وارد می‌نمایند بسیار اندک است. بدین منظور در صورت عدم تمایل شاکی به پرداخت عوارض مذکور، اختیار در رفع تخلف ساختمانی صورت گرفته و تخریب واحدهای اضافی مازاد بر پروانه و پایانکار صادره را دارد، که در همین رابطه و در مورد مشابه، نظر آن قضات را به دادنامه شماره ۳۱۵ صادره در پرونده کلاسه ۹۰/۵۵۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری جلب می‌نماید که وضع عوارض مذکور توسط شورای اسلامی شهر را خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص نداده‌اند. با عنایت به مراتب فوق از آن جا که دعوی شاکی فاقد وجاهت قانونی است، تقاضای صدور حکم بر رد دعوی وی را دارد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲/۹/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف ـ مطابق بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و مؤسسات عمومی غیردولتی از جهات مقرر در بند مذکور از جمله صلاحیتها و وظایف عمومی دیوان می‌باشد. نظر به اینکه مصوبه شماره ۱۲۵۱/ش ـ ۲۲/۱۲/۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر قوچان متضمن وضع قاعده آمره عام و کلی نمی‌باشد و حوزه تأثیر آن مربوط به ۱۷ نفر اسامی مندرج در مصوبه مذکور است، بنابراین تقاضای ابطال آن قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نمی‌باشد.
ب ـ نظر به اینـکه قانونگـذار به شـرح تبـصره ۵ ماده ۱۰۰ قـانون شهـرداری در خصوص عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن تعیین تکلیف کرده است و متخلف بر اساس رأی کمیسیونهای مقرر در آن ماده به پرداخت جریمه محکوم می‌شود و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی آراء شماره ۷۷۰ ـ ۱۸/۹/۱۳۹۱ و ۱۴۷۷ الی ۱۴۸۱ـ ۱۲/۱۲/۱۳۸۶ مصوبات تعدادی از شوراهای اسلامی شهرهای کشور در زمینه وضع عوارض بر حذف و یا کسر پارکینگ را ابطال کرده است، بنابراین مصوبه شماره ۱۰۰۲ـ ۱۲/۱۰/۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر قوچان مغایر قانون و خارج از حـدود اختیارات شورای اسلامی شهر قوچان می‌باشد و بـه استناد بنـد ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
