رأی شماره ۶۱۳ مورخ ۱۳۹۶/۶/۲۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: اختیار وضع مقرره در خصوص مجازات و اقدامات تامینی و تربیتی منحصراً در اختیار مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون می‌باشد و شوراهای شهر صلاحیت جرم‌انگاری و تعیین مجازات را ندارند
تاریخ دادنامه: ۲۸/۶/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۶۱۳ کلاسه پرونده: ۹۵/۳۵۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حمزه شکریان زینی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخش ۴۱ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ملارد در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شهر ملارد
گردش کار:
آقای حمزه شکریان زینی به موجب دادخواستی ابطال بخش ۴۱ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ملارد در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شهر ملارد در خصوص دریافت جریمه سد معبر از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« سلام علیکم
احتراماً، به استحضار می‌رساند شورای شهر ملارد در تاریخ ۵/۱۱/۱۳۹۴ اقدام به تصویب و انتشار مصوبه ای تحت عنوان تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۵ شهر ملارد در نشریه سرافرازان به شماره ۱۲۱ می‌نماید. در تعرفه ۴۱ این مصوبه، در مورد جریمه سد معبر در پیاده روهای سطح شهر ملارد وضع قاعده گردیده که بر اساس آن به شهرداری ملارد اجازه داده می‌شود که از کسانی که اقدام به سد معبر می‌نمایند، «جریمه» دریافت نماید!!! شهـرداری نیز بـه استناد ایـن مصوبه، مبـالغ هنگفتی را از شهروندان اخـذ نموده و مسبب سلب آسایش شهرونـدان می‌گردد. لذا به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم:
الف ـ تصویب چنین بندهایی، خارج از اختیارات قانونی شورای شهر می‌باشد، زیرا مطابق ردیف ۱ از بند ۲ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها، شهرداری‌ها موظف به رفع سد معابر عمومی و اشغال پیاده‌روها هستند و به جهت رفع سد معبر، مقنن اختیارات گسترده‌ای را به شهرداری اعطا نموده است. لیکن شورای شهر ملارد به جای ارشاد شهرداری به انجام وظایف قانونی خویش، شهرداری را امر به تخلف از قانون نموده و به شهرداری اجازه اخذ « جریمه» از شهروندان بابت تخلف از قانون داده است. به عبارتی دیگر بر اساس این مصوبه، شهرداری در قبال عدم انجام وظیفه قانونی خویش در رفع سد معابر و پیاده‌روها، حق دارند از شهروندان «پول» دریافت دارند! بنابراین مصوبه معترض‌عنه به علت مغایرت آشکار با مفاد ردیف ۱ از بند ۲ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها و صدور مجوز جهت تخطی شهرداری از وظایف قانونی خویش، برخلاف قانون تصویب شده و در خور ابطال است.
ب ـ درست است که مطابق بند ۶ ماده ۹۶ قانون شهرداری‌ها، شهرداری‌ها مالک املاک عمومی سطح شهر از جمله پیاده روها هستند، اما مسلماً محدوده این مالکیت مترادف به مفاد ماده ۳۰ قانون مدنی نیست و شهرداری‌ها نمی‌توانند آن را به فروش یا به اجاره برسانند و یا در قبال تصرف آن از شهروندان « جریمه» دریافت دارند. در واقع مالکیت شهرداری‌ها بر معابر عمومی و پیاده روها، به معنی مدیریت شهرداری‌ها بر این گونه املاک است و نه چیز بیشتر! لیکن شورای شهر ملارد با وضع این مصوبه، به گونه ای عمل نموده که گویی شهرداری مالک تام الاختیار پیاده روها بوده و در قبال تصرف پیاده‌رو و بر خلاف وظیفه قانونی خویش، حق دریافت وجه از شهروندان را دارد.
ج ـ بر اساس ماده ۷ قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرائم رانندگی، «در شهرهایی که از طرف شهرداری‌ها در خیابان و معابر پارکومتر نصب و یا توقفگاه ایجاد می‌شود، حق توقف متناسبی با تصویب انجمن شهر محل دریافت خواهد شد.» ملاحظه می‌گردد که این ماده صرفاً به جهت توقف در حاشیه معابر و یا توقفگاههای احداثی توسط شهرداری‌ها، حق اخذ حق توقف داده است و در مورد پیاده روها هیچ حقی به شهرداری جهت دریافت حق توقف و یا «جریمه» داده نشده است. بنابراین بر اساس ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و همچنین تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، به علت اینکه در هیچ کدام از مقررات قانونی، اخذ چنین وجوهی توسط شهرداری تایید نشده، لذا مصوبه معترض‌عنه نیز برخلاف قانون تصویب شده و از این جهت نیز فاقد اثر قانونی است.
د ـ مطابق اصل ۳۶ قانون اساسی، حکم به مجازات و تعیین جریمه صرفاً از طریق قانون ممکن است و وضع قاعده در این باب، صرفاً در صلاحیت مقنن (مجلس شورای اسلامی) است. مقنن نیز در ماده ۱۲ قانون نحوه رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب ۱۳۸۹، توقف در محلهای غیر مجاز از جمله پیاده روها تخلف محسوب و برای آن جریمه تعیین کرده است.
بنابراین هنگامی که شورای اسلامی شهرها، حقی در جریمه نمودن شهروندان بابت این نوع تخلف ندارند، علی‌القاعده نسبت به آن نیز نمی‌تواند وضع قاعده نماید و مصوبه معترض‌عنه، برخلاف اصل۳۶ قانون اساسی تصویب شده است. نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مغایرت آشکار مصوبه معترض‌عنه با ردیف ۱ از بند ۲ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها، ماده ۷ قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرائم رانندگی، بر اساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه معترض‌عنه از تاریخ تصویب آن را دارم."
متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
«تعرفه شماره (۴۱)
جریمه خودروهایی که ایجاد سد معبر و توسط بلندگو با ایجاد صدای ناهنجار نسبت به عرضه کالا اقدام می‌نمایند:
در مـرحله اول ۳۰۰/۰۰۰ ریـال، در مـرحله دوم ۶۰۰/۰۰۰ ریـال و سـه روز تـوقف در پـارکینگ، در مرحله سوم ۸۰۰/۰۰۰ ریال و یک هفته توقف در پارکینگ.
جرایم سد معبر:
جرائم کسبه و واحدهای صنفی که وسایل و کالاهای خود را خارج از چهارچوب مغازه قرار داده و باعث انسداد مسیر پیاده رو و سواره ها می‌گردد. پس از یک بار اخطار کتبی
جریمه جهت بار اول ۴۰۰/۰۰۰ ریال،
جریمه جهت بار دوم ۸۰۰/۰۰۰ ریال و سه روز پلمپ،
جهت بار سوم ۱/۲۰۰/۰۰۰ ریال و ده روز پلمپ
تبصره: جرایم ذکر شده برای خیابانهای امام خمینی، کسری، دکتر حسابی، بلوار رسول اکرم(ص) و میدان و نبش چهار راهها و تقاطعهای اصلی ۲۰% افزایش می‌یابد. جرایم چرخیها و دست فروشان که در معبر عمومی با پهن کردن بساط اقدام به فروش اجناس و انسداد پیاده رو و سواره روها می‌نمایند.
جریمه جهت بار اول ۲۰۰/۰۰۰ ریال
جریمه جهت بار دوم ۴۰۰/۰۰۰ ریال
جریمه جهت بار سوم ۶۰۰/۰۰۰ ریال
تبصره: جرایم ذکر شده برای خیابانهای امام خمینی، کسری، دکتر حسابی، بلوار رسول اکرم(ص) و میدان و نبش چهار راهها و تقاطع های اصلی ۲۰% افزایش می‌یابد.
جرایم خودروهای سیار و وانت بارها که به صورت گردشی و ثابت باعث سدمعبر می‌شوند.
جریمه جهت بار اول ۵۰۰/۰۰۰ ریال
جریمه جهت بار دوم ۱/۰۰۰/۰۰۰ ریال و سه روز توقیف در پارکینگ
جریمه جهت بار سوم ۱/۵۰۰/۰۰۰ ریال و یک هفته توقیف در پارکینگ
تبصره: جریمه جهت خیابانهای امام خمینی، آزادگان، دکتر حسابی، سه راه مارلیک، کسری و تا شعاع ۱۰۰ متری از نبش معابر منتهی به میادین و چهار راهها با ۲۵% افزایش محاسبه می‌گردد.
جرایم مالکین واحدهای صنفی که با گذاشتن مانع در سواره روها مانع از پارک خودروهای شهروندان می‌گردد بعد از یک بار اخطار کتبی
جرایم ۱/۰۰۰/۰۰۰ ریال
قابل ذکر است مبلغ پیشنهادی جرایم فوق به دلیل بازدارندگی در سقفهای ذکر شده تعیین شده است.
جرایم و هزینه جرثقیل و نقل وانتقال مالکین خودروهای اسقاطی که در معابر پارک شده اند. بعد از یک بار اخطار کتبی
خودرو سواری ۱/۵۰۰/۰۰۰ ریال
خودروهای وانت ۲/۰۰۰/۰۰۰ ریال
خودروهای کامیونت و مینی بوس ۳/۰۰۰/۰۰۰ ریال»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر ملارد به موجب لایحه شماره ۱۸۳۳/۴۵ ـ ۱۱/۵/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
« ریاست محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه ۴
با سلام
احتراماً، در پاسخ به دادخواست تقدیمی آقای حمزه شکریان زینی به طرفیت شورای اسلامی شهر، موضوع پرونده کلاسه شماره ۹۵/۳۵۶ ـ ۲۹/۳/۱۳۹۵ به خواسته ابطال بخش ۴۱ از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری در خصوص جرایم سد معبر به شورای اسلامی شهر ابلاغ گردیده است در مهلت مقرر قانونی مراتب دفاعیات خود را به شرح ذیل اعلام و تقاضای رد دعوی خواهان را استدعا دارد.
اجمالاً معروض می‌دارد:
۱ـ وفق تبصره ۱ بند ۲ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها شهرداری مکلف است از سد معابر عمومی و اشغال پیاده‌روها و استفاده غیرمجاز از آنها، میادین و … جلوگیری نماید. با توجه به اینکه اجرای رفع سد معابر از طرحهای خاص خدماتی شهرداری است که در اجرای آن متحمل هزینه‌هایی است شورای اسلامی شهر در جهت تامین بخشی از هزینه‌های ارائه خدمات خاص موضوع این قانون، مستند به ماده ۷ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر مصوب هیأت وزیران در جلسه مورخ ۷/۷/۱۳۸۷، موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ مجلس شورای اسلامی و با توجه به دستورالعمل‌های ابلاغی وزارت کشور موضوع ماده ۳۰ آیین نامه مالی شهرداری‌ها و بخشنامه بودجه سالانه شهرداری‌ها ابلاغی از ناحیه سازمان شهرداری‌ها و دهیاریهای کشور و اختصاص ردیف درآمدی ۶۰۳۰۰۹ بابت جرایم سد معبر اقدام به وضع قاعده در خصوص سدکنندگان معابر عمومی نموده که منطبق با دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور، موضوع ماده ۳۰ آیین نامه مالی شهرداری‌ها است و این امر به منزله هدایت شهرداری به تخلف از قانون نبوده و نیز دریافت وجه تحت عنوان جریمه سد معبر مجوزی جهت تخطی شخص و نیز شهرداری از اجرای قانون مذکور نبوده و در تعارض با تبصره ۱ از بند ۲ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها نمی‌باشد و همان گونه که در سطور فوق مرقوم گردیده دریافت وجه در این خصوص صرفاً در جهت تامین بخشی از هزینه‌های ارائه خدمات به سایر شـهروندان مـتضرر از اعمال متخلفانه سدکنـندگان معابر عمـومی صورت گرفـته و به هیچ عنوان نمی‌توان طبق ادعای خواهان این امر را به منزله فروش یا اجاره پیاده روها از ناحیه شهرداری قلمداد نمود.
۲ـ وفق مـاده ۵۰ قانـون مالیات بـر ارزش افـزوده، وضع و برقراری هرگونه عوارض و سایر وجـوه صرفاً برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون و نیز درآمدهای ماخذ مالیات، سود شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات بانک‌ها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع اعلام شده است.
۳ـ موضوع تعرفه شماره ۴۱ از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۵ از موارد احصاء شده، ممنوعه و مصرح در ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده نبوده و اذن وضع دریافت سایر وجوه وفق قانون مذکور و ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر مصوب هیأت وزیران در جلسه مورخ ۷/۷/۱۳۸۷، موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ مجلس شورای اسلامی توسط شوراهای اسلامی وجود دارد و تاکنون نقض و ابطال نشده و به اعتبار خود باقی است و موضوع تعرفه فوق توسط اکثریت قریب به اتفاق شوراهای اسلامی شهر با همین عنوان یا عوارض و بهاء خدمات رفع سد معبر به تصویب رسیده و در حال اجراست.
در خاتمه و در خصوص اشاره شاکی به برخی از مواد قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب سال ۱۳۸۹ معروض می‌دارد تعیین جریمه و مجازات موضوع ماده۱۲ قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی منحصر به توقف خودرو در محلهای غیر مجاز ازجمله پیاده‌روهاست و قانونگذار در این قانون در خصوص خودروهای متوقف در محلهای مجاز یا در حال تردد در معابر شهر که اقدام به عرضه کالا و خدمات می‌نمایند جریمه با مجازاتی تعیین نموده است. ضمن اینکه توقف خودروها در پیاده‌روها تنها یکی از مصادیق سد معبر می‌باشد و در خصوص سایرمصادیق سد معبر از جمله: دستفروشان، بساطیها و کسبه ای که از پیاده روها به عنوان ویترین عرضه کالا استفاده می‌نمایند در قـانون نحوه رسیـدگی بـه تخلفات راهنمـایی و رانـندگی جریمـه یا مجازاتی تعیین نشده است و مصوبه معترض‌عنه در خصوص سایر مصادیق سد معبر بوده و به هیچ عنوان در تعارض با قانون رسیدگی به تخلفات راهنمایی و رانندگی نمی‌باشد.
در پایان نظر قضات معزز هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را به این نکته جلب می‌نماید که اگر چه شاکی در دادخواست خود به اختیارات گسترده شهرداری در خصوص رفع سد معبر که توسط مقنن تفویض شده اشاره نموده لیکن به واسطه اینکه پدیده سد معبر معلول رشد روز افزون جمعیت و رشد نامتوازن مناطق شهری در شهرهای استان تهران به ویژه شهر ملارد و نیز محل امرار معاش برخی از شهروندان است به هیچ عنوان مأمورین شهرداری به تنهایی و بدون حمایت سایر مراجع قانونی، توقیفی در کنترل کامل این پدیده ناهنجار نخواهد داشت. عنایتاً به مراتب معروضه و نظر به اینکه تعرفه معترض‌عنه مطابق موازین حقوقی و در راستای اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر به تصویب رسیده است ایرادات به عمل آمده توسط خواهان موجه نمی‌باشد، لذا تقاضای رد دعوی خواهان مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۸/۶/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با عنایت به وظایف شوراهای اسلامی شهر به شرح مقرر در بندهای ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی و اینکه مطابق ماده ۱۰ قانون مجازات اسلامی مصوب سال ۱۳۹۲ و اصل ۳۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیار وضع مقرره در خصوص مجازات و اقدامات تامینی و تربیتی منحصراً در اختیار مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون می‌باشد و برای شوراهای اسلامی چنین صلاحیت و اختیاری پیش‌بینی نشده است، بنابراین بخش ۴۱ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۵ شورای اسلامی شهر ملارد، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای یاد شده می‌باشد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
